REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott. Nicola SARACINO presidente dott. Gianluca MAURO PELLEGRINI consigliere relatore dott.ssa Giovanna GIANI' consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 3270 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2017 trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127-ter c.p.c. depositata in data
11 giugno 2024 e vertente
TRA
(c.f.: Parte_1 Parte_2
) P.IVA_1 rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato
APPELLANTE
E
(c.f.: Controparte_1 P.IVA_2 rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini e Giovanni Ranalli
APPELLATA

OGGETTO: altre controversie di diritto amministrativo
1 CONCLUSIONI
I difensori delle parti hanno concluso riportandosi alle conclusioni rassegnate nelle note di trattazione scritta depositate ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La ha Parte_3 proposto appello avverso l'ordinanza ex art. 702-ter c.p.c. del 14 aprile 2017 con cui il
Tribunale di Roma:
1) ha annullato - limitatamente alla posizione della – Controparte_1 il provvedimento di fermo amministrativo prot. n. 0040908/CTZ del 5 luglio 2013 emesso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 69 del r.d. 2440 del 1923, al fine di sospendere il pagamento del corrispettivo spettante alla Controparte_1 per alcuni incarichi professionali svolti in occasione dell'evento “Presidenza italiana del G8” che si sarebbe dovuto svolgere sull'isola de La Maddalena nell'anno 2009;
2) ha dichiarato inammissibile la domanda di condanna formulata dalla
[...] per il pagamento del corrispettivo di 409.492,06 €, avendo la società già Controparte_1 ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento di tale somma.
L'appellante ha dedotto al riguardo che:
a) il tribunale ha erroneamente annullato il provvedimento di fermo amministrativo dei crediti vantati dalla (disposto dall'Amministrazione al Controparte_1 fine di tutelare il proprio credito risarcitorio e restitutorio derivante dalla nullità di altri contratti di appalto conclusi con la società e frutto di illeciti commessi in danno della p.a.), sebbene le condotte di falso di cui ai capi d'imputazione formulati nel procedimento penale a carico di (amministratore di fatto della CP_2 Controparte_1 abbiano impedito la presentazione di offerte ulteriori rispetto a quella della
[...]
determinando un vulnus alla concorrenza e alla trasparenza dell'azione Controparte_1 amministrativa;

b) il tribunale - violando le disposizioni contenute nell'art. 2049 c.c. e nell'art. 5 del d.lgs. n. 231 del 2001 - ha erroneamente escluso che la Controparte_1 debba rispondere delle condotte penalmente illecite poste in essere dall'amministratore di fatto della società, in quanto i reati di falso materiale e abuso d'ufficio che gli sono stati contestati sono stati commessi da al fine di agevolare l'aggiudicazione degli CP_2 appalti di lavori pubblici alla Controparte_1
La ha concluso domandando l'annullamento Parte_1 dell'ordinanza impugnata e il rigetto delle domande formulate dalla Controparte_1
[...]
Si è costituita in giudizio la domandando il rigetto Parte_4 dell'appello.
Con memoria depositata l'8 gennaio 2018, l'appellata chiesto che venga dichiarata
2 cessata la materia del contendere – richiesta reiterata nelle note di trattazione scritta depositate ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c. e nella comparsa conclusionale – in quanto la
[...] ha revocato nelle more del giudizio il provvedimento di fermo Parte_1 amministrativo impugnato.
La richiesta di declaratoria di cessazione della materia del contendere – cui la si è opposta - non può essere accolta. Parte_1
Benché il provvedimento di fermo sia stato revocato dall'Amministrazione, sussiste infatti un oggettivo interesse dell'appellante ad ottenere una pronuncia di merito che accerti che il provvedimento è stato adottato nel rispetto dei presupposti che ne legittimano l'adozione ai sensi dell'art. 69 del r.d. 2440 del 1923, anche al fine del regolamento sulle spese di lite del doppio grado di giudizio.
Nel merito l'appello è infondato e va pertanto respinto.
Il provvedimento amministrativo di fermo (con cui è stato sospeso il pagamento del corrispettivo spettante alla per gli incarichi professionali Controparte_1 eseguiti in occasione dell'evento “Presidenza italiana del G8” che si sarebbe dovuto svolgere nell'isola de La Maddalena) è stato emesso per tutelare in via cautelare le ragioni di credito che la avrebbe avuto nei confronti della Parte_1 [...] qualora il suo legale rappresentate ( e il suo Controparte_1 Controparte_3 amministratore di fatto ( fossero stati ritenuti responsabili dei reati loro ascritti CP_2 in relazione alla vicenda che ha portato all'affidamento di 22 incarichi professionali per l'espletamento di indagini strutturali presso gli istituti scolastici danneggiati dal sisma che ha colpito la città di L'Aquila e la sua provincia nel 2009.
Secondo la prospettazione dell'appellante, la commissione dei reati di falso e abuso d'ufficio da parte dell'amministratore di fatto della ( Controparte_1 [...]
renderebbe nulli per contrarietà a norme imperative i contratti di appalto conclusi tra CP_2 la e la con Parte_1 Controparte_1 conseguente diritto dell'Amministrazione alla ripetizione dei corrispettivi spettanti in forza del contratto di appalto e al risarcimento del danno da reato (pag. 6 dell'atto di appello).
Il tribunale ha annullato il provvedimento di fermo amministrativo de quo deducendo che:
a) la non ha spiegato in che modo le condotte di Parte_1 falso imputate a avrebbero consentito alla CP_2 Controparte_1 di ottenere l'affidamento di 22 incarichi per l'espletamento di indagini strutturali;

b) per quanto riguarda le condotte di abuso d'ufficio ascritte a in concorso CP_2 con il provveditore alle opere pubbliche de L'Aquila, non sarebbe ravvisabile alcun diritto al risarcimento del danno o alle restituzioni nei confronti della Controparte_1
perché gli incarichi sono stati conferiti ad altra società amministrata da (la
[...] CP_2
C.R.A. s.p.a.) e non alla Controparte_1
c) ai fini dell'accertamento della responsabilità della Parte_5
[...
[...] è irrilevante il fatto che abbia commesso i reati a lui ascritti, “in assenza di
[...] CP_2 alcuna previsione normativa che attribuisca una responsabilità civile della persona giuridica per fatti dannosi dell'amministratore di fatto o una responsabilità solidale con lo stesso”.
L'appellante censura la sentenza impugnata deducendo che:
1) “con il citato reato di falso materiale sia sarebbe avuta una gara fittizia, senza concorrenti”, ciò che avrebbe comportato la nullità dei contratti di appalto conclusi con la e l'obbligo risarcitorio/restitutorio da reato, come indicato Controparte_1 nel provvedimento di fermo amministrativo impugnato (pagg. 10 e 11 dell'atto di appello);
2) in virtù del rapporto d'immedesimazione organica del rappresentante della società – applicabile anche all'amministratore di fatto, la cui posizione è sostanzialmente assimilata a quella dell'amministratore legale – in caso di condanna dell'amministratore per reati commessi nell'interesse della società amministrata, quest'ultima deve rispondere direttamente per il danno conseguente alle condotte illecite poste in essere dal suo amministratore (pagg.
11 e 12 dell'atto di appello).
Al riguardo si osserva quanto segue.
Il provvedimento amministrativo impugnato dalla è Controparte_1 stato adottato ai sensi dell'art. 69, comma 6, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, il quale – nel regolare i pagamenti della pubblica amministrazione - prevede che “qualora un'amministrazione dello Stato che abbia, a qualsiasi titolo, ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni, richieda la sospensione del pagamento, questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo”.
La giurisprudenza ha chiarito al riguardo che:
1) l'istituto introdotto dalla disposizione in esame ha lo scopo di legittimare la sospensione, in via cautelare e provvisoria, del pagamento di un debito liquido ed esigibile da parte di un'amministrazione dello Stato, a salvaguardia dell'eventuale compensazione legale di esso con un credito, anche se non attualmente liquido ed esigibile, che la stessa (o altra) amministrazione statale pretenda di avere nei confronti del suo creditore, concretandosi in uno strumento di autotutela accordato alla p.a. in funzione della protezione del pubblico interesse connesso alle sue esigenze finanziarie (Cass. 8417/2004; Cass., Sez. Un., 7945/2003; Corte
Cost. 67/1972);
2) tale strumento non incide sull'accertamento del debito dell'Amministrazione (di cui resta ferma l'entità), ma riguarda la successiva fase dell'esecuzione, che viene “sospesa” in attesa del recupero del credito, determinando una sorta di temporaneo affievolimento del diritto soggettivo della controparte ad ottenerne il pagamento;

3) proprio per la sua natura cautelare e intrinsecamente provvisoria, collegata per definizione a motivi di urgenza, il provvedimento di sospensione può essere adottato anche quando il credito sia contestato, ma sia ragionevole ritenerne l'esistenza, posto che il suo presupposto normativo è l'esistenza di una mera “ragione di credito” e non la provata esistenza del credito stesso (Cass. 8417/2004; Cass., Sez. Un., 7945/2003; Cons. Stato
4 1909/2002; Cons. Stato 350/1998;
4) analogamente a quanto previsto per le misure cautelari disciplinate dal codice di procedura civile (in cui il titolare di una pretesa creditoria non deve dare la dimostrazione piena e assoluta del diritto per il quale si chiede la cautela, essendo sufficiente che venga accertata con un'indagine sommaria la probabile esistenza del credito e cioè il c.d. fumus boni iuris), il presupposto per l'adozione del fermo amministrativo è la sussistenza di una mera
“ragione di credito” in capo all'amministrazione, che può derivare anche “dall'instaurarsi di un procedimento penale” a carico del creditore, purché la p.a. risulti effettivamente parte lesa, non potendosi ancorare la concessione della misura cautelare de qua soltanto alla oggettiva pendenza del procedimento penale (Cass. 8417/2004, in motivazione).
Applicando tali principi al caso di specie si osserva quanto segue.
Al fine di stabilire se il fermo amministrativo dei crediti della Controparte_1 fosse legittimo o meno occorre accertare se, alla data in cui il provvedimento
[...]
è stato adottato (4 luglio 2013), la (e per essa il Parte_1
) vantasse o meno nei confronti della Parte_2 Controparte_1 una “ragione di credito” idonea a giustificare l'esercizio del potere di
[...] autotutela regolato dall'art. 69 del r.d. n. 2440 del 1923.
Come si legge nel provvedimento impugnato, il fermo amministrativo dei crediti è stato disposto perché “l'Amministrazione, nel mese di ottobre del 2012, veniva a conoscenza di notizie, peraltro pubblicate anche dagli organi di stampa nazionale, riguardanti l'adozione di provvedimenti restrittivi adottati dall'Autorità Giudiziaria nei confronti dell'Ing.
[...]
e del Dott. [...] quali soggetti indagati da parte della Procura della CP_2 Controparte_3
Repubblica di L'Aquila, per reati ai danni dello Stato, con riferimento a vicende attinenti ad appalti pubblici relativi alla ricostruzione post sisma del 2009”, individuando il fumus boni iuris idoneo a giustificare l'adozione del provvedimento di autotutela cautelare nel fatto che:
a) nei confronti di e di era stata formulata richiesta di CP_2 Controparte_3 rinvio a giudizio per i reati di concorso in turbata libertà degli incanti ex art. 353 c.p. e di concorso in falsità materiale commessa dal pubblico ufficiale ex art. 476 c.p. (capo d'imputazione successivamente rettificato e posto a carico esclusivamente di;
CP_2
b) nei confronti di era stata formulata anche una richiesta di rinvio a CP_2 giudizio per il reato di concorso in abuso di ufficio (art. 323 c.p.);
c) nel decreto di fissazione dell'udienza preliminare era stata individuata quale parte offesa la . Parte_3
Dalla motivazione del provvedimento di fermo si evince che la
[...]
non ha formulato un'autonoma valutazione Parte_3 circa l'effettiva configurabilità di una ragione di credito nei confronti della
[...] in conseguenza dei reati ascritti al suo legale rappresentante ( Controparte_1 [...]
e al suo amministratore di fatto ( , limitandosi ad adottare il CP_3 CP_2 provvedimento di fermo sulla mera base della richiesta di rinvio a giudizio formulata dalla
5 Procura della Repubblica presso il Tribunale di L'Aquila.
Il Dipartimento della protezione civile avrebbe tuttavia dovuto sapere che l'affidamento alla dei 22 incarichi aventi ad oggetto l'espletamento di Controparte_1 indagini strutturali presso gli istituti scolastici danneggiati dal sisma del 6 aprile 2009, al pari dell'affidamento alla C.R.A. s.p.a. degli incarichi di progettazione e redazione del piano di sicurezza relativi ad alcune opere di ripristino della viabilità ordinaria, erano avvenuti in deroga alle procedure di affidamento previste dal codice degli appalti di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, così come previsto dall'Ordinanza del Presidente del
Consiglio dei Ministri n. 3753 del 6 aprile 2009 (recante Primi interventi urgenti conseguenti agli eventi sismici che hanno colpito la provincia di l'Aquila ed altri comuni della regione
Abruzzo il giorno 6 aprile 2009) adottata - proprio su proposta del Capo del Dipartimento della protezione civile - in virtù dei poteri all'uopo conferiti dall'art. 5 della legge 24 febbraio
1992, n. 225.
L'art. 3, comma 1, dell'O.P.C.M. n. 3753 del 6 aprile 2009 prevede infatti che “Per la realizzazione degli interventi d'emergenza di cui alla presente ordinanza, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, si provvede in deroga alle seguenti disposizioni normative: […] decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, articoli 6, 7, 9, 11, 53, 54, 55, 56,
57, 62, 63, 67, 68, 70, 71, 72, 75, 76, 77, 80, 81, 82, 83, 84, 88, 90, 91, 92, 93, 95, 96, 97, 98,
111, 112, 118, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 132, 133, 141, 144, 145, 241 e 243
[…]”.
Come accertato anche dal GUP del Tribunale di L'Aquila con la sentenza dell'8 luglio
2015 (che ha dichiarato il non luogo a procedere perché il fatto non sussiste, in relazione al reato di turbata libertà degli incanti contestato a e e dal Controparte_3 CP_2
Tribunale di L'Aquila in composizione collegiale (che ha assolto dai reati di CP_2 falso e abuso d'ufficio, perché il fatto non sussiste), nel caso di specie non era configurabile fin dall'inizio alcuna ragione di credito nei confronti della Controparte_1
perché la scelta del contraente dal parte del Provveditorato alle opere pubbliche di
[...]
L'Aquila avrebbe potuto essere legittimamente fatta mediante affidamento diretto dell'incarico, con conseguente validità dei contratti di appalto conclusi con la
[...] ed esclusione delle condotte delittuose contestate dalla Procura Controparte_1 della repubblica presso il Tribunale di L'Aquila al suo legale rappresentante e al suo amministratore di fatto.
In mancanza di qualsiasi fumus boni iuris delle ragioni di credito che l'Amministrazione avrebbe potuto vantare all'esito della vicenda penale - e dovendosi escludere che una
“ragione di credito” potesse sorgere in capo all'Amministrazione per il solo fatto dell'esercizio dell'azione penale: v. supra - si deve quindi ritenere che al momento dell'adozione del provvedimento di fermo amministrativo non sussistevano i presupposti per avvalersi dello strumento di autotutela cautelare previsto dall'art. 69 del r.d. n. 2440 del 1923, con conseguente illegittimità del provvedimento di fermo.
6 Alla luce delle considerazioni che precedono, l'appello va dunque respinto.
Alla soccombenza dell'appellante segue la sua condanna al pagamento delle spese processuali in favore della spese che si liquidano in Parte_4 complessivi 7.000,00 € per compensi, oltre IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%.
Spese distratte in favore dei difensori dichiaratisi antistatari.


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) rigetta l'appello proposto dalla avverso Parte_1
l'ordinanza del Tribunale di Roma emessa in data 14 aprile 2017 nel procedimento iscritto al n.r.g. 30063/2016;
2) condanna l'appellante al pagamento delle spese processuali in favore della
[...]
liquidandole in complessivi 7.000,00 € oltre IVA, CPA e spese generali nella Parte_4 misura del 15%. Spese distratte in favore dei difensori dichiaratisi antistatari.
Non sussistono i presupposti per l'applicazione dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R.
n. 115 del 2002 in quanto l'appellante soccombente è un'Amministrazione statale (Cass.
1778/2016).
Così deciso in Roma, l'11 dicembre 2024.
Il consigliere estensore Il Presidente
Gianluca MAURO PELLEGRINI Nicola SARACINO

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