REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE DI REGGIO CALABRIA
I sezione civile
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PROCESSO VERBALE D'UDIENZA

L'anno 2025, il giorno 25 del mese di giugno, all'udienza tenuta dal G.U. presso la
Prima Sezione Civile dr.ssa Grazia Maria Crucitti, viene chiamata la causa iscritta al N.
1762 del Registro Generale Contenzioso 2020
TRA
in persona del legale rappresentante pro tempore RT
elettivamente domiciliata in Reggio Calabria alla via P.IVA_1
Battaglia n. 16 presso lo studio dell'avv. Edda Squillaci che la rappresenta e difende per procura in calce all'atto di citazione;

-ATTRICE -
CONTRO
, in persona del legale rappresentante pro OP tempore elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ente, P.IVA_2 in al viale delle Rimembranze, n. 19 e rappresentato e difeso OP dall'avv. Margherita Crocè per procura in calce alla comparsa di costituzione e risposta;

-CONVENUTO –
E
, nato a [...][...] PA OP [...]
elettivamente domiciliato in alla via C.F._1 OP
Catanzaro n. 20/A presso lo studio dell'avv. Luciano Orlando, che lo rappresenta e difende per procura in calce alla comparsa di costituzione e risposta;

-CONVENUTO –
avente per OGGETTO: servizio di custodia e mantenimento cani randagi.
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Sono comparsi:
l'avv. Edda Squillaci, per parte attrice;

l'avv. Margherita Croce, per il convenuto CP_1
l'avv. Maria Grazia Orlando, per delega dell'avv. Luciano Orlando, per il convenuto
CP_3
I procuratori delle parti precisano le conclusioni riportandosi agli atti e verbali di causa.
IL G.I.
DISPONE
che si proceda alla discussione orale ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c.. I procuratori delle parti discutono oralmente la causa, illustrando brevemente le conclusioni già rassegnate in atti e verbali.
Terminata la discussione, il G.I., dopo essersi ritirato in camera di consiglio,

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO pronuncia, dando lettura del dispositivo e delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, la seguente

SENTENZA

MOTIVI DELLA DECISIONE
Il conveniva in giudizio, avanti il Tribunale di Reggio RT
Calabria, il ed il dr. , OP PA
Responsabile del Settore di Area di Vigilanza Urbana del Comune di OP
– Comandante della Polizia Municipale, chiedendo di: “1) In via preliminare,
[...] accertare, dichiarare e statuire la prestazione, eseguita dalla società attrice ed a favore del , di custodia e mantenimento di un iniziale CP_1 OP numero di trentaquattro cani randagi da gennaio 2016 (data di scadenza della
Determina n. 27/16 per il periodo 01.08.2015 al 31.12.2015) e sino alla data del
31.07.2019 e, per l'effetto, riconoscere alla società il RT pagamento della somma di €. 41.553,76 o della maggiore o minore somma che risulterà in corso di causa, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dovuto di ciascuna prestazione sino all'effettivo soddisfo. Dichiarare, ove ritenuto di giustizia, inserita la somma di €. 41.553,76 o la maggiore o minore somma che risulterà in corso di causa, nella massa passiva, oltre accessori e spese;
2) in via subordinata e alternativa, accertare dichiarare e statuire l'utilità derivata al convenuto per CP_1 la prestazione di custodia e mantenimento di un iniziale numero di trentaquattro cani randagi da gennaio 2016 (data di scadenza della Determina n. 27/16 per il periodo
01.08.2015 al 31.12.2015) e sino alla data del 31.07.2019 e per l'effetto dichiarare e statuire l'ingiustificato arricchimento conseguito dalla P.A. con condanna al pagamento in favore dell'attrice dell'indennizzo spettante ex art. 2041 c.c., da quantificarsi nella misura di €. 41.553,76 pari all'importo della prestazione effettivamente resa o nella diversa maggiore o minore somma che dovesse risultare in corso di causa o, comunque, di giustizia. Dichiarare, ove ritenuto di giustizia, inserita la somma di €. 41.553,76 o la maggiore o minore somma che risulterà in corso di causa, nella massa passiva, oltre accessori e spese;
3) in via alternativa, condannare il sig. cap. dr. al pagamento delle predette somme, ex art. 191 Parte_2
D.Lgs. 267/2000, oltre interessi e rivalutazione monetaria come per legge. Con vittoria di spese e competenze del presente giudizio”.
In sede di memoria ex art. 183 comma 6 n. 1 c.p.c., parte attrice precisava la somma richiesta nell'importo di €. 43.347,16 i.v.a. inclusa.
I convenuti e , si OP PA costituivano in giudizio, resistendo alle domande avversarie. Il secondo, inoltre, subordinatamente all'accoglimento totale o parziale della domanda attorea nei propri confronti, a sua volta, proponeva domanda riconvenzionale cd. trasversale, nei confronti del per arricchimento senza causa. CP_1
Preliminarmente, sul piano istruttorio, ritiene il Giudicante di dover confermare la ritenuta l'inammissibilità delle ulteriori richieste istruttorie, avanzate da parte attrice e dal convenuto rimanendo l'attività istruttoria circoscritta all'espletata CP_1
C.T.U..

1. Ciò posto, va evidenziato che il convenuto ha eccepito il difetto di CP_1 legittimazione passiva, in ragione della deliberazione del Commissario Straordinario
(con i poteri del Consiglio Comunale), assunta in data 25.02.2020, recante dichiarazione di dissesto finanziario del . OP
L'eccezione non appare fondata.
Alla data della dichiarazione di dissesto dell'Ente locale e sino all'approvazione del rendiconto, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell'Ente per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione, mentre nessuna conseguenza si ha per quanto riguarda le azioni di cognizione, le quali possono continuare ad essere promosse da o contro l'Ente dissestato, non essendo prevista alcuna perdita della capacità processuale dell'Ente locale né alcuna sostituzione dell'organo della procedura agli organi istituzionali dell'ente (Cass. n. 6692/2020; Cass. n. 1191/2001; Cass. n. 15498/2001). L'Ente dissestato, dunque, a differenza del fallito non perde la sua capacità processuale,
l'azione può, pertanto, proseguire e l'eccezione va rigettata.

2. Passando all'esame del merito della controversia, va evidenziato che sulla base della documentazione versata dalle parti in atti e degli accertamenti demandati al nominato C.T.U., dott.ssa i rapporti intercorsi tra il Persona_1 [...]
ed il (cfr. C.T.U. pag. 7 e ss.), RT OP possono essere ricostruiti per come di seguito riportato.
Con determina n. 73 del 09.10.2014, Reg. Gen. n. 805 del 10.11.2014 (avente ad oggetto: “Affidamento per la cattura, custodia e il mantenimento dei cani randagi già ricoverati presso il canile Happy dog al canile rifugio ), il Comandante della Pt_1
Polizia Municipale del Comune di , dr. affidava alla OP CP_2 società per il periodo 01.07.2014 – 01.07.2015, il RT servizio di cattura, custodia e mantenimento dei cani randagi.
Nella medesima determina, a fronte del suddetto servizio, veniva assunto l'impegno di spesa di €. 12.000,00 per il periodo dall'1.07.2014 al 31.12.2014 a valere sul bilancio
2014 nonché della somma di €. 18.000,00 per il periodo dall'1.01.2015 al 31.07.2015.
L'affidamento del menzionato servizio al era stato RT determinato dalla circostanza che il precedente affidatario, società “Happy Dog
S.n.c.”, in data 03.07.2014, aveva ceduto l'azienda all'attrice e la convenzione stipulata con l'originaria affidataria del servizio, era stata oggetto di proroga, a causa dell'impossibilità di trasferire i cani in altra struttura idonea, in quanto inesistente sul territorio.
Con successiva determina di impegno n. 27 del 22.3.2016 (avente ad oggetto:
“Proroga della convenzione per il ricovero, la custodia ed il mantenimento dei cani randagi presso il rifugio canino Al parco”), il Comandante della Polizia Municipale del
Comune di , deliberava la proroga della suddetta convenzione fino OP alla sottoscrizione del nuovo contratto di gestione con la ditta affidataria dell'appalto, con utilizzo della somma residua di €. 8.000,00 per il periodo dall'1.08.2015 al
31.12.2015.
Seguiva, quindi, la determina di impegno n. 109 del 12.12.2016 (avente ad oggetto:
“Proroga della convenzione per il ricovero, la custodia ed il mantenimento dei cani randagi presso il rifugio canino Il ”), con la quale il Comandante della Polizia Pt_1
Municipale del Comune di , rinnovava la proroga della convenzione OP per il ricovero, la custodia ed il mantenimento dei cani randagi presso il
[...]
, fino alla sottoscrizione del nuovo contratto di gestione con RT la ditta affidataria dell'appalto, impegnando la somma di €. 20.000,00 per il servizio de quo, per il periodo dall'1.08.2015 fino all'espletamento della nuova gara di affido. A seguito del provvedimento di interdittiva antimafia, adottato in data 15.02.2017 dalla Prefettura di Torino, il Comandante della Polizia Municipale del Comune di
, con determina n. 31 dell'8.03.2017, revocava la convenzione, OP senza che però seguisse il trasferimento dei cani presso nuova struttura, stante la difficoltà del suo reperimento, sino al 25.07.2018 (come da relativo verbale di consegna).
Problemi di intrasportabilità determinavano, comunque, la permanenza di due cani presso il pertanto, con determina di impegno di RT spesa n. 76 assunta in data 03.10.2018, il Comandante della Polizia Municipale del
Comune di affidava, dal 25.07.2018 sino al 31.12.2018, il servizio OP di custodia, mantenimento e cure sanitarie dei due cani in argomento alla società attrice, impegnando la somma di €. 1.201,60.
Infine, con successiva determina di impegno di spesa n. 29 del 27.02.2019, il
Comandante della Polizia Municipale del Comune di affidava OP all'attrice, dall'01.01.2019 sino al 31.12.2019, il servizio de quo, relativo all'unico cane rimasto in vita, impegnando la somma di €. 2.000,00.
Il rapporto cessava nel mese di luglio 2019, stante il decesso anche dell'ultimo cane rimasto presso il . RT RT

3. Parte attrice ha lamentato il mancato pagamento del servizio a decorrere dal
16.09.2016, allegando le fatture rimaste insolute:
- fattura nr. 20/2018, per l'importo di € 9.203,07 (periodo 16.09.2016 - 08.03.2017);
- fattura nr. 34/2018, per l'importo di €. 28.163,70 (periodo 09.03.2017 - 30.04.2018);
- fattura nr. 61/2018, per l'importo di €. 4.858,65 (periodo 01.05.2018 - 31.07.2018);
- fattura nr. 64/2018, per l'importo di €. 204,23 (periodo 01.08.2018 – 31.08.2018);
- fattura nr. 82/2018, per l'importo di €. 197,64 (periodo 01.09.2018 - 30.09.2018);
- fattura nr. 49/2019, per l'importo di €. 353,97 (periodo 01.02.2019 - 30.04.2019);
- fattura nr. 73/2019, per l'importo di €. 365,90 (periodo 01.05.2019 - 31.07.2019).

4. Il convenuto ha eccepito l'infondatezza della OP domanda, avanzata in via principale, di adempimento contrattuale, attesa la mancanza tra le parti di un valido contratto (per il quale è prevista la forma scritta ad substantiam), in cui potersi ravvisare il titolo costitutivo della pretesa fatta valere in giudizio. Deve darsi atto che, secondo costante orientamento di legittimità, il contratto stipulato da un ente pubblico, anche quando agisca iure privatorum, richiede la forma scritta ad substantiam, e quindi necessita della redazione di un atto scritto, recante la sottoscrizione da parte del contraente privato e da parte del titolare dell'organo che ha il potere di rappresentanza dell'amministrazione nei confronti dei terzi (cfr. (v.
Cass. II 6/12/01 n. 15488, Cass. n. 2619/2000, id. n. 1117/1997; id. n. 6182/1994). Ciò trova fondamento nella necessità di assicurare il dovuto controllo sugli atti di imperio e di gestione riconducibili ad un soggetto pubblico.
La P. A. non può assumere impegni e concludere contratti se non nelle forme stabilite dalla legge e dai regolamenti, i contratti conclusi dallo Stato e dagli enti locali, richiedono la forma scritta "ad substantiam", con esclusione di qualsivoglia manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi;
tale regola può dirsi espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P. A. posti dall'art. 97 cost. ed assolve a funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, permettendo di identificare con precisione l'obbligazione assunta ed il contenuto negoziale dell'atto, così controllabile da parte dell'autorità tutoria (Cassazione civile, sez. I, 26 ottobre 2007, n. 22537).
Nel caso di specie, effettivamente, parte attrice non ha provato la stipula, in forma scritta, di un contratto avente ad oggetto il servizio, il cui pagamento ha invocato in sede di giudizio.
La domanda, avanzata da parte attrice, in via principale, nei confronti del
[...]
va, dunque, rigettata. OP

5. Fondata appare, invece, la domanda attorea, proposta nei confronti del medesimo convenuto a titolo di arricchimento senza causa, seppure nei limiti di seguito precisati.
Invero, va riconosciuta la possibilità dell'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti del in quanto, pur in assenza del contratto stipulato in forma CP_1 scritta ad substantiam, tuttavia, si è in presenza dell'impegno contabile e dell'attestazione della copertura finanziaria (Cass. civ., sez. I, 28.10.2024 n. 27814).

5.1. Occorre muovere dall'esame del quadro normativo che, nel tempo, ha dato rilievo alla mancanza dell'impegno di spesa per gli atti posti in essere da enti locali per individuarne la relativa disciplina.
Si sottolinea - circostanza dirimente ai fini della decisione della controversia - che in tutte le disposizioni normative che si sono succedute nel tempo non v'è mai stata la previsione che, in assenza del contratto scritto con l'ente locale territoriale, il privato che avesse svolto attività in favore dell'ente, doveva agire direttamente nei confronti del funzionario.
Solo in remoti precedenti di legittimità (Cass., n. 2832 del 2002) si è ritenuto che, con riferimento all'art. 23 della legge n. 144 del 1989, si escludeva le esperibilità dell'azione di arricchimento senza causa nei confronti dell'ente pubblico tanto nel caso in cui manchi del tutto una deliberazione autorizzativa della spesa da parte dell'ente stesso che in quello in cui, pur esistendo tale delibera, il contratto stipulato con il privato sia nullo per altra causa (nella specie per difetto di forma).
Ciò che conta, invece, è l'avvenuto o meno impegno di spesa nel bilancio comunale.
In particolare, giova ricordare le disposizioni contenute nel R.D. n. 383 del 1934, relative a comuni, province ed enti locali ivi indicati e segnatamente l'art. 284 ("Le deliberazioni dei comuni, delle Provincie e dei consorzi, che importino spese, devono indicare l'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte) - e l'art.288 ("Sono nulle le deliberazioni prese in adunanze illegali, o adottate sopra oggetti estranei alle attribuzioni degli organi deliberanti, o che contengano violazioni di legge"). Tali disposizioni sono state interpretate nel senso che gli enti non possono assumere obbligazioni senza rendersi conto del loro ammontare e senza conoscere se e come farvi fronte, dovendo indicare nelle relative deliberazioni a pena di nullità
l'ammontare di esse e i mezzi per sostenerle (Cass. Sez. U., nn. 12195 e 13831/2005, nonché n. 8730/2008).
Successivamente, l'art. 23, commi 3 e 4, D.L. n. 66/1989, convertito con modificazioni dalla L. n. 144/1989, ha previsto che "A tutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunità montane l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste alla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché l'impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non sussista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di revisione, da comunicare ai terzi interessati. Per quanto concerne le spese previste dai regolamenti economali l'ordinazione fatta a terzi deve contenere il riferimento agli stessi regolamenti, al capitolo di bilancio ed all'impegno.

4. Nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni".
Dopo che l'art.55, c.5 della L. n. 142 del 1990, aveva disposto ai commi, 1,2, 3, 4 che
"I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria, fu introdotto l'art. 35,
c. 1 e 4 del D.Lgs. 77/1995, al cui tenore "Gli enti locali di cui all'art. 1, comma 2, possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'art. 55, comma 5, della legge 8 giugno 1990, n. 142. 4.
Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'art. 37, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni". Lo stesso D.Lgs. n.
77/1995 dispose l'abrogazione dell'art.23 D.L.n.66/1989 con l'art. 123, c.1, lett. n).
La disposizione di cui all'art. 35 D.Lgs. n. 77/1995 è stata riproposta senza modifiche sostanziali dall'art.191 del D.P.R. n. 267/2000 (T.U.E.L.) - testo in vigore dal 13.12.2000
- prevedendosi che: "1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'art. 153, comma 5. Nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all'impegno.
La comunicazione dell'avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all'ordinazione della prestazione con l'avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati....4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'art. 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni".
Con riferimento all'art.191, comma 4, T.U.E.L., poi -che è la norma applicabile alla vicenda processuale in esame- qualora le obbligazioni della P.A. non rientrino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio direttamente con il funzionario che abbia consentito la prestazione, sicché resta preclusa l'azione di arricchimento nei confronti dell'ente locale per difetto del requisito della sussidiarietà, dovendo il privato depauperato agire direttamente e personalmente nei confronti di tale funzionario (Cass.n.2605/2023).
Analogamente, Cass. n. 3827/2023 ha ritenuto che "alla luce in particolare di quanto statuito da Cass. S.U. n. 26657/2014 (che ha sancito il divieto, per i Comuni, in base del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi 3 e 4, di effettuare qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione) la delibera di un Comune carente di attestazione di regolare copertura finanziaria è affetta da nullità, in ragione della inderogabilità del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi
3 e 4, conv. dalla L. n. 144 del 1989, art. 1, comma 1, riprodotto nel D.Lgs. n. 77 del
1995, art. 35, e oggi refluito nel D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191, che sono posti a presidio della correttezza dell'agire della pubblica amministrazione.
L'esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la pubblica amministrazione contraente si pone dunque quale presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale della P.A. (Cass. n. 17770/2017).
La Corte di legittimità (Cass., 29/2/2024, n. 5480; Cass., sez. 2, 6/5/2024, n. 12164) ha affermato che l'esame complessivo del quadro normativo di riferimento - art.23 del
D.L.n.66/1989, conv. nella L.n.144/1989, abrogato a far data dal 17 maggio 1995 - data di entrata in vigore del D.Lgs.n.77/1995- per lasciare il posto agli art.35
D.Lgs.n.77/1995 e più di recente all'art.191, c.1 e 4 T.U.E.L.- induce a ritenere che -ai fini dell'operatività dell'azione diretta in forza della costituzione ex lege del rapporto obbligatorio fra amministratori, funzionari e dipendenti dell'ente locale che abbiano consentito l'acquisizione di beni o servizi e privato fornitore o prestatore di opere e servizi- sia requisito indispensabile l'assenza di impegno di spesa, non operando però detto meccanismo nelle ipotesi di invalidità dei contratti conclusi con l'ente locale in presenza di un impegno contabile registrato.
In questa direzione militano due distinti argomenti, il primo dei quali connesso alla ratio della norma da ultimo ricordata che, in continuità con il quadro normativo di riferimento, intende impedire che l'ente locale possa rimanere coinvolto in via diretta nella pretesa del fornitore che ha reso la prestazione in assenza dell'impegno contabile. Infatti, agli effetti di quanto disposto dall'art. 23, quarto comma, del D.L. 2 marzo 1989, n. 66 (convertito, con modificazioni, in legge 24 aprile 1989, n. 144),
l'insorgenza del rapporto obbligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione - con conseguente impossibilità di esperire nei confronti del Comune l'azione di arricchimento senza causa, stante il difetto del necessario requisito della sussidiarietà - si ha in tutti i casi in cui manchi una valida ed impegnativa obbligazione dell'ente locale. Pertanto, se non si rinviene alcun impegno di spesa per il non v'è CP_1 responsabilità per quest'ultimo ex art. 2041 c.c., ma è necessario agire direttamente nei confronti del funzionario comunale.
Si è quindi aggiunto che tali disposizioni, rivolte ad assicurare irrinunciabili esigenze di risanamento finanziario, fissano condizioni inderogabili affinché il contratto possa essere costitutivo di obbligazioni dell'ente territoriale ed operano sul versante dell'individuazione del soggetto tenuto all'adempimento, escludendo che lo stesso sia il in carenza di deliberazione ed iscrizione contabile (Cass., Sez. 1, 1 febbraio CP_1
2005, n. 1985). Da tali affermazioni si è quindi conseguenzialmente ritenuto che l'azione di arricchimento, per il suo carattere sussidiario (art. 2042 c.c.), non competeva in favore di chi poteva recuperare la subita diminuzione patrimoniale con l'azione prevista dall'art.23, c.3 del D.L.n.66/1989 dato che il corrispettivo della prestazione medesima è reclamabile nei confronti dell'amministratore o del funzionario responsabili dell'acquisizione del bene o del servizio nonostante il difetto di deliberazione e contabilizzazione dell'impegno di spesa (Cass. 24 settembre 1997,
n. 9373; Cass., 14 maggio 2003, n. 7369; Cass., 15 luglio 2003, n. 11067; Cass., 20 agosto 2003, n. 12208; Cass., 4 agosto 2004, n. 14928 Cass., 2 gennaio 2014 n.1391).
Principi parimenti ribaditi da Cass.n.10640/2007.
Se, invece, v'è impegno di spesa da parte del che poi non ha concluso il CP_1 contratto in forma scritta, l'azione va indirizzata nei confronti del ex art. 2041 CP_1
c.c..
In questa direzione milita l'art.191 T.U.E.L. nel quale, omessa la previsione volta a ritenere l'insorgenza del rapporto obbligatorio fra amministratori dell'ente locale (o funzionari o impiegati) e prestatore di opere beni o servizi in caso di delibera dell'ente comunale invalida per l'assenza di forma, è appunto rimasta inalterata la necessità che la delibera comunale contempli indefettibilmente l'impegno contabile e la relativa registrazione, in assenza del quale soltanto insorge la responsabilità ex lege dei soggetti incardinati nell'amministrazione che hanno dato luogo all'acquisizione dei beni e servizi.
La conclusione appena espressa, d'altra parte, è pienamente coerente con l'idea che il subentro ex lege nel rapporto obbligatorio con l'ente locale presuppone la valida costituzione del titolo negoziale, essendo stato riconosciuto che l'art. 23 del D.L. 2 marzo 1989 n. 66, commi 3 e 4 conteneva "disposizioni, rivolte ad assicurare irrinunciabili esigenze di risanamento economico, fissano condizioni inderogabili affinché il contratto possa essere costitutivo di obbligazioni dell'ente territoriale, e, dunque, prescindono dalla validità del titolo (che anzi presuppongono, altrimenti non vi sarebbero debiti da pagare), ed operano sul diverso versante dell'individuazione del soggetto tenuto all'adempimento, escludendo che lo stesso sia il comune, in carenza di deliberazione ed iscrizione contabile" - Cass. n. 14928/04; conf.Cass.n.5693/2011 e Cass.n.8534/2006-.
Da ciò non può che derivare l'impossibilità di profilare l'azione diretta nei confronti di amministratori e funzionari in caso di assenza di un valido titolo negoziale.
Il che, d'altra parte, è coerente con quanto statuito dalla Corte costituzionale, allorché la stessa ha affermato che, sempre con riferimento all'art.23 ult. cit., ebbe a ritenere che "gli atti di acquisizione di beni e servizi in esame solo apparentemente sono riconducibili all'ente locale, mentre, in effetti, si verifica una vera e propria scissione del rapporto di immedesimazione organica tra agente e Pubblica amministrazione"
- Corte cost. n. 295/1997-. Scissione che, per l'appunto, presuppone a monte l'esistenza del titolo negoziale validamente assunto nel quale si innesta, per precisa scelta legislativa, l'insorgenza del rapporto obbligatorio fra amministratore o funzionari e prestatore/fornitore quanto alla controprestazione, ancora una volta inscindibilmente legata alla validità del titolo negoziale a monte costituito dall'ente locale.
D'altro canto, non può sfuggire la circostanza che l'art. 191 T.U.E.L. non contempla alcun riferimento all'ipotesi del vizio formale del contratto, che normalmente segue la delibera per l'ipotesi dell'azione diretta nei confronti dell'amministratore e funzionario.
Né può sfuggire che la disciplina relativa all'impegno di spesa viene presa in considerazione in via autonoma dalle disposizioni che regolano, all'interno del
T.U.E.L., gli effetti dell'assenza dell'impegno contabile, alla stessa agganciandosi specifiche forme rimediali che presuppongono comunque l'esistenza ab origine di un valido contratto concluso dall'ente locale.
Di ciò vi è conferma esplicita nel successivo art.194 del T.U.E.L., ove si prevede la possibilità di delibere in tema di debiti fuori bilancio da parte dell'ente comunale per le ipotesi (fra l'altro) di "...e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza".
Operatività che presuppone l'esistenza a monte di un valido titolo negoziale, pur se privo di impegno contabile - cfr. Cass. n. 510/2021, Cass. n. 20689/2016 -. Validità che costituisce, dunque, ancora una volta -pur se nel contesto della specifica disciplina dei debiti fuori bilancio - condizione necessaria e sufficiente ed al contempo requisito indispensabile per l'operatività del detto riconoscimento di debito e per l'operatività di delibera ricognitiva di un debito fuori bilancio in relazione alla violazione dell'impegno contabile, anche qui inidonea a contaminare la validità del titolo negoziale che anzi è presupposta.
Si è affermato, infatti, che il riconoscimento di un debito fuori bilancio, ex art. 5 del
D.Lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfuso nell'art. 194, comma 1, lett. e), del
D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, costituisce un procedimento discrezionale che consente all'ente locale di far salvi nel proprio interesse - accertati e dimostrati l'utilità e l'arricchimento che ne derivano, per l'ente stesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza - gli impegni di spesa per l'acquisizione di beni e servizi in precedenza assunti tramite specifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile, ma non introduce una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi - come quelli conclusi senza il rispetto della forma scritta "ad substantiam" - né apporta una deroga al regime di inammissibilità dell'azione di indebito arricchimento di cui all'art. 23 del D.L. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144 (Cass., sez. 1, 27/1/2015, n. 1510).
Ciò che rende evidente l'impossibilità di collegare la disciplina contabile in tema di impegno di spesa prevista per tutelare l'ente locale da impegni non inseriti nel bilancio da quelle relative all'invalidità del titolo negoziale, mancando il quale non potrà operare detto riconoscimento, che ancora una volta presuppone la validità del titolo stesso.
Il che, in definitiva, consente di fornire una chiave di sistema alle ipotesi nelle quali è riconoscibile l'azione diretta nei confronti del funzionario o amministratore, appunto agganciandola all'esistenza di un valido titolo negoziale - che del resto costituirà la base sulla quale verificare il diritto del prestatore al corrispettivo della fornitura o del servizio reso - che fa da sfondo ed è appunto dato imprescindibile rispetto alla
"sostituzione ex lege" nel rapporto obbligatorio prevista dall'art. 191, c. 4, T.U.I.E.
L'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore o funzionario che, ai sensi dell'art. 191, c. 4, T.U.E.L. abbia consentito l'acquisizione di beni o servizi può essere esperita unicamente quando la delibera comunale sia priva dell'impegno contabile e della sua registrazione sul competente capitolo di bilancio e non anche nell'ipotesi in cui tali requisiti siano stati rispettati, ancorché sussista l'invalidità del contratto concluso dall'ente locale per assenza di forma scritta, non potendo operare, in tali ipotesi, in caso di invalidità del titolo negoziale, il meccanismo di sostituzione nel rapporto obbligatorio previsto dalla legge. Ne consegue che il fornitore può in tali circostanze promuovere l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente comunale, nella ricorrenza dei presupposti di legge (Cass. civ., sez. I, 28.10.2024 n.
27814). Nel caso di specie, le superiori determine di affidamento e proroga del servizio, recano l'impegno contabile (già assunto anche con riferimento al periodo interessato dalla successiva revoca per interdittiva, nel quale tuttavia il non riusciva a CP_1 reperire altro canile presso il quale effettuare il trasferimento degli animali custoditi)
e l'attestazione della copertura finanziaria.
L'azione di arricchimento senza causa, nei confronti del OP
appare, dunque, ammissibile (rimanendo, pertanto, assorbita la
[...] domanda avanzata da parte attrice, in via subordinata, nei confronti del convenuto
CP_2
Il medesimo inoltre, ha riconosciuto l'avvenuto espletamento del servizio CP_1
(“Si precisa che tale servizio di custodia e mantenimento dei cani è stato comunque reso dalla società ”, cfr. pag. 3 della comparsa di costituzione e risposta), di cui Pt_1 va dichiarato il carattere essenziale, rivestendo il servizio di cattura dei cani randagi e la relativa custodia profili igienico-sanitari, di preminente interesse per la collettività.

6. In ordine al quantum, sul controverso aspetto riguardante il numero dei cani ricoverati presso il canile de quo, non appare fondato il rilievo di incoerenza numerica mosso dal convenuto CP_1
Invero, il numero dei cani, riportati nelle fatture non ha trovato smentita.
Al riguardo, va evidenziato che la fattura n. 20/2018, relativa al periodo 16.09.2016 -
08.03.2017, riguarda ventiquattro cani, nel mentre solo il successivo 07.04.2017 il
Servizio veterinario dell'ASP accertava la loro presenza, nel canile, in numero di ventitré (cfr. relativa nota); inoltre, le fatture n. 34/2018 (relativa al periodo
09.03.2017 - 30.04.2018) e n. 61/2018 (relativa al periodo 01.05.2018 - 31.07.2018) si riferiscono alla custodia di diciassette cani, con piena corrispondenza con il numero rilevato in data 25.07.2018 (cfr. relativo verbale) – cfr. CTU pagg. 15 – 16.
Di contro, condivisibile appare la doglianza, mossa dal circa l'unilaterale CP_1 maggiorazione della tariffa giornaliera prevista per ciascun cane, applicata dalla parte attrice nelle fatture n. 34/2018 e n. 61/2018 in misura di €. 2,70 oltre i.v.a., in luogo del minor importo pari ad €. 1,70 oltre i.v.a., contravvenendo all'impegno di mantenimento delle medesime condizioni, riportato, per il periodo di riferimento, nelle menzionate determine di proroga dell'affidamento del servizio con relativo impegno di spesa.
In ragione delle superiori considerazioni, facendo proprio il prospetto di calcolo elaborato dal C.T.U. -immune da vizi e rispondente ai superiori criteri- la somma dovuta, a titolo di indennizzo ex art. 2041 c.c., alla parte attrice, va liquidata nell'importo complessivo di €. 28.670,56 (cfr. pag. 4 chiarimenti C.T.U.).
Il va, pertanto, condannato al pagamento di detta OP somma in favore del RT

7. Venendo, infine, alla determinazione degli interessi e rivalutazione sul credito in esame, deve ricordarsi che l'indennizzo ex art. 2041 c.c., in quanto credito di valore, va liquidato alla stregua dei valori monetari corrispondenti al momento della relativa pronuncia ed il giudice deve tenere conto della svalutazione monetaria sopravvenuta fino alla decisione, anche d'ufficio, a prescindere dalla prova della sussistenza di uno specifico pregiudizio dell'interessato dipendente dal mancato tempestivo conseguimento dell'indennizzo medesimo (Cass. Civ., Sez. III, 28 gennaio 2013, n.
1889).
Ne consegue che l'importo così come determinato va rivalutato secondo gli indici Istat dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati, dal momento dell'arricchimento del e fino alla presente pronuncia;
il dies a quo per CP_1 la rivalutazione va individuato, nella fattispecie, nella scadenza delle singole fatture poste a fondamento del credito.
In merito agli interessi, vanno recepiti i noti principi di cui alla sentenza n. 1712 del 17 febbraio 1995 della Suprema Corte, ribadita da successive pronunce (cfr., tra le altre, Cass. Civ., Sez. III, 4 luglio 1997/22 gennaio 1998, n. 605 e, più di recente, Cass.
Civ., Sez. III, 7 luglio 2009, n. 15928), secondo cui, qualora la liquidazione del danno da fatto illecito extracontrattuale sia effettuata per equivalente, con riferimento cioè al valore del bene all'epoca del fatto illecito, e tale valore venga poi espresso in termini monetari che tengano conto della svalutazione monetaria fino alla data della decisione definitiva, è dovuto al danneggiato anche il risarcimento del mancato guadagno, che questi provi essergli derivato dal ritardato pagamento della somma suddetta. Tale prova può essere offerta dalla parte e riconosciuta dal giudice mediante criteri presuntivi ed equitativi, quale l'attribuzione degli interessi, ad un tasso stabilito, valutando tutte le circostanze oggettive e soggettive del caso. In quest'ultima ipotesi, tuttavia, gli interessi non possono essere calcolati dalla data dell'illecito sulla somma liquidata per il capitale, definitivamente rivalutata, mentre è possibile determinarli con riferimento ai singoli momenti riguardo ai quali la somma equivalente al bene perduto si incrementa nominalmente, in base ai prescelti indici di rivalutazione monetaria ovvero in base ad un indice medio. Nella fattispecie appare congruo, anche in applicazione del principio equitativo ex artt. 1226 e 2056 c.c., adottare, come criterio di risarcimento del pregiudizio da ritardato conseguimento della somma dovuta, tenuto conto della natura dell'indennizzo, dell'arco temporale considerato e di tutte le circostanze accertate, quello degli interessi legali al tasso di cui al codice civile: questi ultimi vanno calcolati sui singoli importi progressivamente rivalutati, di anno in anno. Su tale importo come determinato all'attualità, sono poi dovuti, ex art. 1282 c.c., gli interessi al tasso legale dalla pubblicazione della presente sentenza al soddisfo.
Non vi è luogo a provvedere, in questa sede, ad inserire la somma nella massa passiva.

8. Le spese del giudizio, valutata la soccombenza e stante il notevole divario tra le somme originariamente richieste dall'attrice e quelle liquidate, vanno compensate tra la società attrice ed il convenuto in ragione della metà e vanno poste a carico CP_1 di quest'ultimo ed in favore di parte attrice in ragione dell'altra metà. Detta quota di spese, avuto riguardo all'entità della causa ed alle questioni trattate, va liquidata come da dispositivo, ai sensi del D.M. 13.08.2022 n. 147.
La complessità della materia, anche nei suoi profili giurisprudenziali, giustifica la compensazione delle spese di lite tra parte attrice ed il convenuto CP_2
Le spese di C.T.U. si pongono per metà a carico di parte attrice e per metà a carico del
. OP


P.Q.M.


Il Tribunale, in persona del Giudice Istruttore, in funzione di giudice monocratico, sentiti i procuratori delle parti, disattesa ogni contraria istanza, eccezione e difesa, definitivamente pronunciando nella causa iscritta al N. 1762 del Registro Generale
Contenzioso 2020, promossa da in persona del RT legale rappresentante pro tempore, nei confronti del OP
, in persona del legale rappresentante pro tempore e di
[...] PA
, così provvede:
[...]
1) condanna il , in persona del legale OP rappresentante pro tempore, al pagamento, nei confronti del RT
, in persona del legale rappresentante pro tempore, a titolo di indennizzo
[...] ex art. 2041 c.c., per le causali di cui in motivazione, della complessiva somma di €.
28.670,56, oltre rivalutazione ed interessi, per come indicato in parte motiva;

2) rigetta ogni altra domanda di parte attrice;

3) dichiara compensate fra parte attrice ed il convenuto le spese del giudizio CP_1 nella misura di ½ e condanna il , in persona del OP legale rappresentante pro tempore, al pagamento, in favore di parte attrice, della restante metà che liquida €. 850,50 per la fase di studio, €. 602,00 per la fase introduttiva, €. 903,00 per la fase istruttoria ed €. 1.452,50 per la fase decisoria, per un compenso totale di €. 3.808,00 oltre I.V.A., c.p.a., rimborso forfetario come per legge ed €. 282,35 pari alla metà delle spese documentate;

4) compensa le spese di lite tra parte attrice ed il convenuto CP_2
5) pone le spese di C.T.U., per metà, a carico di parte attrice e, per metà, a carico del convenuto CP_1
Così deciso in Reggio Calabria, lì 25 giugno 2025.
Il Giudice
Dott.ssa Grazia Maria Crucitti
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