REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale Ordinario di Santa Maria Capua Vetere
PRIMA SEZIONE CIVILE
IL G.O.P. PRESSO IL TRIBUNALE DI S. MARIA C.V., PRIMA
SEZIONE CIVILE, dr. Vincenzo Ingegno, ha emesso la seguente:
S E N T E N Z A
nella causa n° 8285 del Ruolo Generale Civile dell'anno
2020, avente ad oggetto: promessa di pagamento-ricognizione di debito, vertente tra in persona del legale rapp. Parte_1
p.t., P.IV , rapp.ta e difesa, in virtù di P.IV_1
mandato in atti, dall'avv. Loredana Basile;

attrice
Contro
in persona del Sindaco p.t., c.f. Controparte_1
, rapp. e difeso, in virtù di mandato in atti, P.IV_2
dall'avv. Massimiano Sciascia
Convenuto
Conclusioni: come in atti.
In fatto e in diritto
Con atto di citazione, regolarmente notificato,
[...]
conveniva in giudizio il Parte_1 CP_1 , per sentirlo condannare: 1) al pagamento
[...]
dell'importo di € 3.625,42, relativo a 3 fatture insolute,
oltre interessi moratori e interessi anatocistici sugli interessi di mora, nonché € 40,00 per ciascuna fattura insoluta, ex art. 6 Dlgs 231/02; 2) al pagamento dell'ulteriore importo di €. 7.431,43, a titolo di ulteriori interessi di mora maturati per il tardivo pagamento, da parte del , di crediti diversi da CP_1
quelli costituenti la sorta capitale insoluta, oltre al pagamento degli interessi anatocistici prodotti dagli interessi moratori. Tali crediti scaturivano, a detta dell'istante, da contratti di cessione di crediti in proprio favore, da parte delle società Controparte_2
ed Hera Comm s.r.l., per forniture di energia e di gas naturale all'ente convenuto.
Concludeva, chiedendo la condanna del al Controparte_1
pagamento della somma di € 3.625,42, oltre interessi moratori ed interessi anatocistici prodotti dagli interessi di mora, oltre alla somma di e 120,00 per n. 3 fatture rimaste insolute, nonché al pagamento dell'ulteriore somma di € 7.431,43 per le causali di cui sopra e di € 6.800,00
per n. 118 fatture pagate tardivamente. In subordine,
chiedeva la condanna del convenuto al pagamento della pag. 2/15 diversa somma da accertarsi nel corso del giudizio.
Vittoria di spese.
Si costituiva il il quale impugnava e Controparte_1
contestava tutto quanto ex adverso dedotto, prodotto e richiesto ed eccepiva, in primis, la carenza di legittimazione attiva dell'attrice, facendo rilevare di non aver prestato il proprio consenso alla cessione dei crediti, necessario ai sensi dell'art.9 della legge n.
2248/1865, all E, che quindi non era opponibile al cessionario.
Eccepiva altresì la nullità dell'atto di citazione, per violazione dell'art. 163 c.p.c., essendo indeterminato l'oggetto della domanda sotto il profilo del quantum.
Rilevava altresì che la pretesa attorea era documentata da fatture commerciali non conformi alla somministrazione,
oltre a non contenere i criteri specifici di calcolo delle somme richieste, quali oneri accessori.
Nel merito, evidenziava la non applicabilità, alla fattispecie in esame, del richiamato D.Lgs n. 231/2002, per la corresponsione degli interessi moratori.
Concludeva, in via preliminare, per l'improcedibilità della domanda e per sentir dichiarare la carenza di legittimazione attiva di oltre Parte_1
pag. 3/15 che per la declaratoria di nullità dell'atto di citazione.
Nel merito, chiedeva accertare e dichiarare non dovuta alcuna somma dal convenuto. Vittoria di spese, con attribuzione.
Con ordinanza del 24.3.2025, questo Giudice: a) evidenziava di dover porre a fondamento della decisione la questione relativa all'esistenza di un contratto, redatto in forma scritta, tra le società cedenti e l'ente convenuto nonché
all'esistenza dell'impegno contabile e dell'attestazione della copertura finanziaria, da parte del Controparte_1
ai sensi dell'art.191 del D.Lgs. n. 267/2000; b) riservava la causa in decisione, concedendo termine alle parti per dedurre sul punto.
Motivi della decisione
La domanda è infondata e va conseguentemente rigettata.
In virtù del principio della ragione più liquida,
questo Giudice ritiene di potersi decidere la controversia come segue, concentrando la motivazione sulla mancanza della prova dell'esistenza di un valido contratto, redatto in forma scritta, tra l'ente convenuto e le società fornitrici del gas e dell'energia elettrica, nonché dell'impegno contabile e dell'attestazione di copertura pag. 4/15 finanziaria, da parte dell'ente locale, con conseguente assorbimento delle ulteriori questioni.
Appare utile premettere il richiamo del noto principio,
secondo cui il creditore che agisca per l'adempimento è tenuto a dimostrare solo la fonte del suo diritto e il relativo termine di scadenza, limitandosi ad allegare l'inadempimento di controparte, dovendo il debitore convenuto, invece, dimostrare il fatto estintivo dell'altrui pretesa (v., ex multis, Cass. n. 25584/2018).
Nella fattispecie parte attrice, cessionaria del credito,
ha chiesto la condanna del convenuto al pagamento CP_1
delle fatture emesse da e da Hera S.p.A., CP_2
creditori cedenti, sennonché — pacifica l'inidoneità della fattura commerciale a dimostrare l'esistenza del rapporto,
stante la sua formulazione unilaterale e in presenza di altrui contestazioni (cfr., Cass., n. 299/2016) — manca in atti l'accordo, la cui produzione era indispensabile all'attore per assolvere all'onere probatorio sul medesimo incombente.
Non risulta, in effetti, provata l'esistenza di un contratto, la cui forma scritta, nei rapporti con la pubblica amministrazione, è richiesta ad
substantiam. Costituisce, infatti, principio pag. 5/15 generale, fondamentale della materia delle obbligazioni, che la Pubblica Amministrazione non possa assumere impegni o concludere contratti se non in forma scritta.
La regola della forma scritta ad substantiam è
strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sia nell'interesse del cittadino, sia nell'interesse della stessa
Pubblica Amministrazione, rispondendo all'esigenza di identificare con precisione l'obbligazione assunta ed il contenuto negoziale dell'atto e,
specularmente, di rendere possibile l'espletamento dell' indispensabile funzione di controllo da parte dell'autorità tutoria, nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento sanciti dalla Carta costituzionale (art. 97).
I contratti conclusi dallo Stato e dagli Enti locali richiedono, in altre parole, la forma scritta ad
substantiam, la cui mancanza “non è passibile di
sanatoria neppure a fronte di un riconoscimento
di debito da parte del – il quale potrebbe, CP_1
al massimo, sanare l'assenza di una delibera di
pag. 6/15 impegno della spesa – ma non anche la mancanza
originaria del contratto in forma scritta” (cfr.
Cass.civ., 9491/2021).
Infatti, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A., anche iure privatorum, attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà ed alla forma (v. artt. 16 e 17 del RD. del 18 novembre 1923,
n. 2440): la prima deve provenire dall'organo al quale è
attribuita la legale rappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la seconda deve essere,
a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azione amministrativa è sempre soggetta.
Sicché il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza di un contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta sul piano giuridico per l'assenza in radice dell'accordo tra le parti, richiesto dall'art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e non opponibile ai terzi (cfr.,
Cass.n. 20033/2016).
Peraltro, secondo la giurisprudenza di legittimità,
“occorre in ogni caso che il perfezionamento del contratto risulti dallo scambio di proposta e accettazione, non potendo ritenersi sufficiente che la forma scritta investa pag. 7/15 la sola dichiarazione negoziale della P.A. né che la conclusione del contratto avvenga per facta concludentia,
con l'inizio dell'esecuzione della prestazione da parte del privato attraverso l'invio della merce e delle fatture, secondo il modello dell'accettazione tacita previsto dall'art. 1327 cod. civ.” (Cass., n.12316/2015).
Peraltro, parte attrice ha invocato l'applicabilità, nel caso di specie, del regime di salvaguardia, relativamente ai crediti acquisiti da Hera Comm s.r.l. e quindi l'
asserita non indispensabilità di un contratto scritto.
Nondimeno, tale rilievo non appare condivisibile.
Infatti, sebbene il regime di salvaguardia operi ex lege,
la specialità del dettato normativo che lo prevede non può
derogare a un'altra normativa, parimenti speciale, come quella in tema di contrattazione pubblica. Ora, poiché
siffatto regime è previsto nei confronti di ogni utente finale (non solo pubblico), laddove l'utente sia un Comune
(o, più in generale, un Ente pubblico) è necessario e opportuno distinguere il piano dell'accesso a tale regime
- sicuramente regolato dalla L. 3 agosto 2007, n. 125 - da quello relativo all'osservanza dei requisiti formali —
tuttora previsti a garanzia dell'interesse collettivo -
per i contratti pubblici.
pag. 8/15 In altre parole, il regime di salvaguardia consente di individuare ex lege il fornitore subentrante nel rapporto di somministrazione, in assenza di una libera scelta sul mercato, ma, come per tutti i rapporti con la P.A., il subentro del nuovo soggetto contraente deve avvenire sulla base della stipula di un atto scritto, a differenza del contratto intercorso con il privato, che si intende realizzato sulla base della mera esecuzione del rapporto.
E, del resto, nei rapporti con la pubblica amministrazione la forma scritta è “strumento di garanzia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitrii” ed agevolando “l'espletamento della funzione di controllo”
alla luce dei principi di trasparenza, buon andamento e imparzialità contemplati dalla Carta costituzionale;

principi che rendono a ben vedere inconfigurabile la possibilità di subentro “per facta concludentia” in un contratto già in corso” (così Cass., 21477/2013).
Ancora, come di recente ribadito dalla Corte di legittimità, “in tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme di evidenza pag. 9/15 pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l'amministratore o il funzionario inadempiente che l'abbia consentita (...)”
(Cass, 10432/2022).
Peraltro, anche a voler ritenere l'instaurazione del contratto ex lege, di modo che si possa e v e n t u a l m e n t e prescindere dalla pattuizione scritta, va in ogni caso rilevato che la legge individua degli specifici presupposti di fatto per la sua applicazione (mancanza di un fornitore a causa di risoluzione per morosità, mancata scelta di un diverso fornitore, disdetta da quello precedente ecc.), con la funzione di garantire la continuità dell'erogazione per soggetti per i quali non è
possibile la carenza di fornitura (nel caso degli enti pubblici, evidentemente per lo svolgimento delle relative funzioni).
Per tale ragione, ai fini della prova del titolo negoziale, non è sufficiente la dimostrazione di aver effettuato la fornitura, essendo richiesta prima ancora la prova dei presupposti di fatto in forza dei quali si è
instaurato il rapporto.
In tale prospettiva, alcun rilievo rivestono le incombenze di carattere meramente formale gravanti sull'esercente in pag. 10/15 regime di salvaguardia, quali l'adempimento degli oneri di comunicazione, essendo necessaria la dimostrazione della sussistenza dei presupposti di carattere sostanziale che,
come detto, consentono l'instaurazione del rapporto con il fornitore di salvaguardia (Corte di Appello di Catania,
sentenza n. 1622/2021).
Pertanto, colui che richiede il pagamento per forniture erogate in regime di salvaguardia deve in ogni caso dimostrare che il cliente finale era privo di contratto per l'esistenza di una ragione idonea a determinare l'applicazione di detto regime, nonchè il momento a partire dal quale è avvenuta l'applicazione dello stesso
(cfr. Tribunale Bologna sez. II, 19 marzo 2020, n. 531).
Tali elementi sostanziano la prova del titolo, la quale,
in virtù dei principi generali in materia, grava sul creditore.
Ma vi è di più. Pur ammettendo che in regime di salvaguardia non sia necessario un contratto in forma scritta, rimarrebbe insuperabile il rilievo della mancanza di prova, nel caso di specie, in ordine agli adempimenti previsti ex art. 191 T.U.E.L. (peraltro rilevabile d'ufficio, anche in appello, salvi gli effetti del giudicato, Cass., n. 15050/2018, e senza che sia pag. 11/15 necessaria alcuna formula sacramentale) in merito all'assenza di copertura finanziaria (c.d. “impegno di spesa”), la cui prova era onere del creditore fornire.
E ciò vale anche in regime di salvaguardia (v. Cass., ord.
n. 9364/2023, secondo cui “ogni atto col quale l'ente locale assume un obbligo contrattuale — di qualsivoglia genere e tipo - è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato a incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria, come previsto dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000.
Diversamente si è in presenza di una nullità tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa, ferma l'eventuale obbligazione a carico dell'amministratore,
funzionario o dipendente del medesimo ente che sia responsabile della violazione”), giacché i principi della contabilità impongono agli enti locali di giustificare ex ante ogni spesa (cfr. att. 147 bis, 153 e 183 T.U.E.L.),
pure quella per la fornitura in siffatto regime, pena l'assunzione dell'obbligazione in capo il funzionario responsabile.
Sul punto, va evidenziato che è lo stesso art 191 TUEL a pag. 12/15 porre in essere un onere, in capo al fornitore, di accertarsi, prima dell'esecuzione della prestazione posta a suo carico, della sussistenza dei requisiti di cui alla disposizione.
Recita infatti la disposizione: ”il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all'impegno. La comunicazione dell'avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all'ordinazione della prestazione, con l'avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione.
Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà
di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati”.
In tale contesto, erano le società cedenti a dover comunicare al cessionario tutte le informazioni relative ai crediti ceduti (adozione dell'impegno di spesa e registrazione su apposito capitolo di bilancio), così come era onere del cessionario richiedere gli elementi da cui evincere l'esistenza stessa dei crediti.
pag. 13/15 Nella fattispecie, la società istante non ha fornito la prova dell'esistenza d i u n c o n t r a t t o s c r i t t o t r a l e s o c i e t à c e d e n t i e l ' e n t e c o n v e n u t o , né dell'impegno contabile e dell' attestazione della copertura finanziaria, da parte del Controparte_1
La domanda di adempimento, alla luce delle superiori considerazioni, è da ritenersi infondata e va, pertanto,
rigettata.
Per quanto riguarda il regime delle spese processuali,
appare pacifico che le forniture siano state in ogni caso effettuate a favore dell'ente locale, che non ha contestato l'esecuzione delle prestazioni da parte dei fornitori.
Di conseguenza sussistono, nel caso di specie, le gravi ed eccezionali ragioni che giustificano la compensazione integrale delle spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, prima sezione civile, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta da in persona del legale rapp. Parte_1
p.t. nei confronti del in persona del Controparte_1
Sindaco p.t., così provvede:
pag. 14/15 1) Rigetta la domanda;

2) Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.
Santa Maria Capua Vetere 3.6.2025
Il G.O.P.
Dr. Vincenzo Ingegno

pag. 15/15