REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Torre Annunziata, in composizione monocratica, II sezione civile nella persona DE
Giudice dott.ssa Luisa Zicari, ha pronunziato la seguente
SENTENZA
Nella causa iscritta al n. 6764 DE ruolo generale degli affari contenziosi civili DEl'anno 2021 avente ad
OGGETTO: inadempimento contrattuale
Vertente tra
“ P.IVA: ), in persona Parte_1 P.IVA_1
DE suo legale rappresentante pro tempore, SI.ra , corrente in Portici (NA), Parte_2 alla via Amendola n. 1, rappresentato e difeso, giusta DEega in calce all'atto di citazione, dall'Avv.
Oriana Pragliola DE Foro di Torre Annunziata
Ricorrente/Attrice
E
con sede legale in Torre DE EC (NA) alla Via Marconi nr. 66, (cf e pi CP_1
), in persona DE Direttore Generale e l.r.p.t., dott. (cf P.IVA_2 CP_2
), rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dall'Avv. Eduardo Martucci C.F._1
(cf ) e dall'Avv. ADEe De Paula (cf , in virtù di C.F._2 C.F._3
procura generale alle liti DE 3 febbraio 2023 per Notar Persona_1
Resistente/Convenuto
CONCLUSIONI : Come da verbale di trattazione scritta DE 30 gennaio 2025.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con ricorso ex art. 702 bis c.p.c. DE 17 dicembre 2021, notificato il 22 gennaio 2023, il CE ricorrente, operante in regime d'accreditamento provvisorio con il S.S.R. nel Distretto di Portici
(NA), rientrante nella competenza gestionale DEl' , richiedeva il pagamento dei CP_1
saldi relativi a fatture emesse e non pagate, pedissequamente indicate ed allegate, inerenti a prestazioni di cardiologia erogate negli anni 2017/2018. Cont Con comparsa di costituzione e risposta DE 20 febbraio 2023 si costituiva la convenuta concludendo per il rigetto DEla domanda.
All'udienza cartolare DE 2 marzo 2023 il Giudice disponeva il mutamento di rito e rinviava la causa al 27 giugno 2023, nel corso DEla quale assegnava i termini ex art. 183 VI comma c.p.c., con decorrenza dal 7.11.2023, rinviando in prosieguo all'udienza DE 14.03.2024.
In data 7 dicembre 2023-8 gennaio 2024 parte attrice depositava memorie ex art. 183 VI c. n. 1 e n.
Cont 2 c.p.c.; in data 07.12.2023 la depositava propria memoria istruttoria.
All'udienza DE 14 marzo 2024 la causa veniva rinviata per precisazione DEle conclusioni al 2 luglio 2024, e, in tale data, riservata in decisione con i termini di legge, con decorrenza dal 16 settembre 2024.
Indi rimessa sul ruolo invitando parte resistente/convenuta a numerare i propri allegati all'udienza DE 30.1.25 la causa veniva nuovamente assegnata a sentenza con i termini di 60 giorni per le conclusionali e 20 giorni per le repliche DEl'art. 190 c.p.c.
Merito.


1. Sulla domanda DEla ricorrente/attrice.

2.1.E' opportuno premettere una breve ricognizione DE quadro normativo.
In base all'art. 32, comma 8, DEla legge n. 449/1997, "le regioni (...) individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata, ivi compresi i presidi sanitari ospedalieri di cui al comma 7, o per gruppi di istituzioni sanitarie, i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali DEle prestazioni, nonché gli indirizzi e le modalità per la contrattazione di cui all'art. 1, co. 32, DEla legge 23/12/1996, n. 662".
E' assegnata alla Regione la potestà di fissare in via autoritativa i limiti massimi di spesa sostenibile per le singole istituzioni sanitarie.
Il valore vincolante DEle determinazioni in tema di limiti di spesa esprime la necessità che l'attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell'ambito di una pianificazione finanziaria.
Tali linee di tendenza trovano sbocco nel d.lgs. n. 229/1999, recante numerose e importanti modifiche al d.lgs. n. 502/1992, tra le quali – per quanto interessa nel caso in esame- è da segnalare in primo luogo l'art. 8 quater (introdotto dal citato d.lgs. n. 229). Tale norma sancisce il principio che "la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti DE servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione DEle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8 quinquies".
L'art. 8bis DE d.lgs. n. 502/1992 (pure introdotto dal d.lgs. n. 229) ulteriormente precisa che l'esercizio di attività sanitarie per conto ed a carico DE servizio sanitario nazionale è subordinato, non solo all' “autorizzazione per la realizzazione e l'esercizio DEla struttura sanitaria” ed al suo
“accreditamento istituzionale”, ma anche alla "stipulazione degli accordi contrattuali di cui all'art.
8 quinquies".
Orbene, l'art. 8 quinquies DE d.lgs. n. 502/1992 pone il rapporto di accreditamento su una base saldamente negoziale: al di fuori DE contratto la struttura accreditata non è obbligata ad erogare prestazioni agli assistiti DE servizio sanitario regionale e, per converso, l'amministrazione sanitaria non è tenuta a pagare la relativa remunerazione.
L'acquisto DEle prestazioni sanitarie da parte DEl'amministrazione presuppone la stipulazione DEl'accordo contrattuale, in mancanza DE quale l'attività sanitaria non può essere esercitata per conto e a carico DE servizio sanitario nazionale. La struttura sanitaria che vuole operare nell'ambito DE servizio sanitario nazionale ha quindi l'onere non solo di conseguire l'accreditamento, ma anche di stipulare l'accordo contrattuale.

2.2. Tanto premesso giova ricordare che per costante giurisprudenza il creditore che agisce in giudizio per l'adempimento DE contratto deve fornire la prova DEla fonte negoziale o legale DE suo diritto (ed eventualmente DE termine di scadenza), limitandosi ad allegare l'inadempimento DEla controparte, su cui incombe l'onere DEla dimostrazione DE fatto estintivo costituito dall'adempimento (cfr. Cassazione civile sez. un., 30 ottobre 2001, n. 13533; Cassazione civile sez.
I, 4 agosto 2000, n. 10261).
Nella fattispecie oggetto di esame spetta, dunque, alla parte attrice la prova dei fatti costituitivi, e dunque incombe in capo alla stessa la prova sia DEla autorizzazione per la realizzazione e l'esercizio DEla struttura sanitaria , che DE suo accreditamento istituzionale, ed infine la prova che
“al momento in cui è stata eseguita la prestazione” erano già stati stipulati gli accordi contrattuali di cui all'art. 8 quinquies DE dlgs. 502/1992.
Si tratta di fatti costituitivi DE diritto di credito la cui prova incombe, si ripete, sull'attore in senso sostanziale.
Parte attrice , si ribadisce , deve fornire la prova di essere autorizzata per la realizzazione e l'esercizio DEla struttura sanitaria , documentare il suo accreditamento istituzionale con riferimento alla branca specialistica di cui chiede il pagamento DEle prestazioni nelle succitate fatture ( e dunque nel caso di specie branca di Cardiologia) nonché provare di aver stipulato gli accordi per le branche all'epoca in cui ha reso le prestazioni.
Orbene nel caso in esame i succitati requisiti non risultano contestati da controparte, e devono ritenersi sussistenti. Cont Con riferimento invece al terzo requisito di legge , e dunque la sussistenza DE contratto tra l' e la singola struttura per la predetta branca, si deve rilevare la sottoscrizione tempestiva DElo stesso per l'anno 2017 in data 13 ottobre 2016, mentre per l'anno 2018 il contratto risulta sottoscritto solo in data 22 novembre 2018 ( cfr. in atti) .
Si deve peraltro evidenziare che nessun rilievo assumerebbe il principio di non contestazione in ordine ai contratti per i quali la legge prevede la forma scritta ad substantiam, poiché in tal caso l'esistenza DE contratto ne presuppone la pattuizione per iscritto.
Sul punto occorre infatti rilevare che la opposta ha chiesto il pagamento DE saldo DEle prestazioni rese nell'anno 2017 (cfr. fatture 1,2, 3, 4,5,6, 7, 8,9,12,13 DE 2017) , e DE saldo DEle prestazioni rese nell'anno 2018 (cfr. fatture 1,2,4,5,7,9,10,11, e 12 DE 2018) ma ha prodotto per Cont queste ultime un accordo sottoscritto con l' il 22 novembre 18 , per prestazioni da rendersi nel corso DEl'anno 2018 sino alla fine di novembre (vedi ultima fattura DE 6.12.18) .
In buona sostanza l'attrice chiede il pagamento DE saldo di prestazioni sanitarie , relative al 2017 ed al 2018, dove però per questo ultimo anno le prestazioni erano state già state sostanzialmente eseguite , quando veniva sottoscritto il contratto relativo alla prestazione. In tal modo risulta confermato che per questo ultimo anno (anno 2018) le stesse sono state rese in assenza di contratto previsto per legge.
Orbene occorre rilevare che il predetto accordo contrattuale è un contratto di disciplina pubblicistica che lega la struttura privata alla pubblica amministrazione.
In sostanza, il procedimento di accreditamento per conferire agli interessati il diritto ad esercitare l'attività in regime di convenzione consiste di due atti: il primo unilaterale emesso dalla pubblica amministrazione che conferisce lo stesso diritto alla struttura, e il secondo che rende operativo il primo, legandosi ad esso mediante l'accordo tra le parti.
In tema di contratti con la pubblica amministrazione, peraltro, non è prova sufficiente la sola DEiberazione di concludere il contratto, assunta dall'organo DEla P.A. preposto, ma è necessaria una apposita manifestazione di volontà, in un unico documento stante la forma scritta ad substantiam, DEl'organo rappresentativo. Ove tale documentazione manchi, non può esserne tratta prova DE contratto, ai sensi DEl'art. 115 c.p.c., dalla mancata esplicita contestazione DE titolo ovvero da un comportamento ammissivo DEla controparte (Corte appello Napoli, Sez. II, 19 febbraio 2020, Sent. n. 799).
Assume, a parere DElo scrivente ed a fronte di un ripensamento rispetto al suo precedente orientamento , ed a quello rinvenuto in parte DEla giurisprudenza di merito anche DEla sezione, valore assorbente la circostanza che il CE , all'epoca DEle prestazioni DE 2018, non avesse ancora stipulato il contratto per l'anno 2018, e tanto poiché , ai sensi DEl'art. 8 quinquies DE d.lgs.
n. 502 cit., è da escludere che possano validamente concludersi accordi contrattuali per "facta concludentia", atteso che, ai sensi degli artt. 16 e 17 DE r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 tutti i contratti con la P.A. devono rivestire, a pena di nullità, la forma scritta.
Si ribadisce che l'acquisto DEle prestazioni sanitarie da parte DEl'amministrazione presuppone la stipulazione DEl'accordo contrattuale, in mancanza DE quale l'attività sanitaria non può essere esercitata per conto e a carico DE servizio sanitario nazionale.
La struttura sanitaria che vuole operare nell'ambito DE servizio sanitario nazionale ha quindi l'onere non solo di conseguire l'accreditamento, ma anche di stipulare l'accordo contrattuale, prima di eseguire le prestazioni. Tali regole formali sono funzionali all'attuazione DE principio costituzionale di buona amministrazione in quanto agevolano l'esercizio dei controlli e rispondono all'esigenza di tutela DEle risorse degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza l'adeguata copertura e senza la valutazione DEl'entità DEle obbligazioni da adempiere (Cons. Stato,
Sez. V, Sent. 3 settembre 2018).
Il documento contrattuale ha rilevanza non solo per l'esistenza e la validità DEl'obbligazione, sia per le regole civilistiche sia per quelle di contabilità pubblica, ma anche per l'interpretazione ed esecuzione DE rapporto in quanto la volontà degli enti pubblici dev'essere desunta esclusivamente dal contenuto DEl'atto, interpretato secondo i canoni ermeneutici di cui agli artt. 1362 e ss. c.c., non potendosi fare ricorso alle DEiberazioni degli organi competenti, le quali, essendo atti estranei al documento contrattuale, assumono rilievo ai soli fini DE procedimento di formazione DEla volontà, attenendo alla fase preparatoria DE negozio e risultando pertanto prive di valore interpretativo o ricognitivo DEle clausole negoziali, a meno che non siano espressamente richiamate dalle parti
(Cass. civ., Sez. I, 9 maggio 2018, Sent. n. 11190; Cass. civ. Sez. III, Sent., 20 marzo 2020, n.
7478).
Nel caso in esame la struttura ha operato in assenza di contratto, e la stipula successiva (per l'anno
2018 ) comporta in ogni caso che le prestazioni siano state eseguite dalla struttura sanitaria in assenza dei presupposti di legge.
In base alla legge statale, si ripete, l'erogazione effettiva DE servizio è subordinata alla stipula di appositi accordi contrattuali, volti a definire le singole attività consentite ed il concreto volume DEle prestazioni richieste al privato, con relativo corrispettivo.
Sul punto si segnala che analogamente la Suprema Corte , con sentenza n. 8722/2024, ha affermato la nullità dei contratti stipulati “nel corso DEl'anno e con efficacia retroattiva”.
2.3. Deve osservarsi , ancora, che anche a voler superare la suddetta argomentazione ( peraltro da applicarsi solo al saldo richiesto per l'anno 2018 atteso che per l'anno 2017 il contratto era stato Cont tempestivamente concluso) risulta in ogni caso accoglibile l'eccezione formulata dall' di superamento dei tetti di spesa . Il rapporto di accreditamento si pone a metà strada tra la concessione di servizio pubblico e l'abilitazione tecnica idoneativa, nell'ambito di un servizio pubblico essenziale. Questa categoria di servizi obbedisce non già a criteri di mercato ma a necessità di pubblico interesse, nel caso particolare l'erogazione di prestazioni assistenziali remunerate a tariffa a carico DEl'erario. Tale rapporto impone al privato accreditato precisi doveri di leale collaborazione con l'amministrazione e rafforza l'ordinario dovere di diligenza e correttezza esigibile nei comuni rapporti obbligatori.
Gli operatori privati, nel momento in cui ottengono l'accreditamento dal servizio sanitario, cessano di essere semplici fornitori di servizi, in un ambito interamente contrattualistico improntato al massimo profitto e alla totale carenza di responsabilità circa il governo DE settore. Essi invece si sottopongono ad un complesso sistema pubblico-privato qualificato dal raggiungimento di fini di pubblico interesse di rilevanza costituzionale. Il privato accreditato non può quindi disinteressarsi DEla dimensione di sostenibilità finanziaria pubblica, ma è tenuto ad obblighi di partecipazione e cooperazione anche nella definizione e programmazione DEla spesa sanitaria.
L'accreditamento, dunque, contempla un impegno a rispettare programmazioni di spesa pubblica effettuate a monte, che “dovrebbe” ( cfr. infra) operare ex ante; la regressione è invece un mezzo eventuale di contenimento DEla spesa disposta con provvedimento ex post, la predetta regressione tariffaria nasce come complemento necessario proprio DE potere di fissazione dei tetti di spesa e di controllo pubblico DEla spesa sanitaria, a tutela DEla tenuta DEla finanza pubblica, ed è un meccanismo che funziona come una sorta di correttivo DE contenuto DEl'accreditamento.
Dall'obbligo di adempiere anche a vincoli pubblicistici deriva che le strutture private accreditate si sottopongono convenzionalmente al regime DEla regressione tariffaria quale meccanismo para- sanzionatorio atto a garantire il rispetto dei limiti di spesa fissati.
Va chiarito che la fissazione DE tetto massimo di spesa sostenibile con il fondo sanitario per ogni gruppo di prestazioni deve essere disposta con atto autoritativo e vincolante di programmazione regionale, mentre all'interno di tale tetto la programmazione è effettuata per accordi.
Orbene la prassi DEla determinazione tardiva dei budget e DEla conseguente assegnazione DEle risorse ex post, è giustificata con esigenze assolute, talvolta emergenziali, di limitazione DEla spesa;
il ritardo , tuttavia, con cui le determinazioni di spesa, cioè le fissazioni di massimali e regressioni, vengono assunte comporta che – anche a voler prescindere dalla assenza di preesistenti accordi contrattuali ex art. 8 quinquies nel momento in cui è resa la prestazione - la comunicazione DE
Cont tetto di spesa da parte DEl' diventa concretamente una prestazione inesigibile ove i tetti di spesa siano fissati con notevole ritardo (a volte anche l'anno successivo a quello in cui le prestazioni dovrebbero essere eseguite) . Orbene è nota allo scrivente la consolidata giurisprudenza DEla Suprema Corte secondo cui , in tema di pretesa creditoria DEla struttura sanitaria accreditata per le prestazioni erogate in ambito di
Servizio Sanitario Nazionale, il mancato superamento DE tetto di spesa fissato “secondo le norme di legge” e nei modi da esse previsti non integra un fatto costitutivo da provarsi dalla struttura creditrice, ma rileva nel suo contrario positivo, cioè come fatto impeditivo, con la conseguenza che dev'essere dimostrato dalla parte debitrice (cfr. fra le altre Cass. Sez. 3, Sentenza 13 febbraio 2018,
n. 3403), tuttavia, alla luce di tutto quanto sopra esposto ne consegue, si ripete nuovamente , che la dedotta comunicazione DEl'effettivo superamento di spesa non poteva , nel caso in esame, essere effettuata nella tempistica indicata dalla parte opposta.
Infatti innanzitutto come si è detto il contratto – quantomeno per l'anno 2018 - non era stato stipulato.
Cont Deve poi darsi atto che per l'anno 2017 risulta documentato dall' che con Pec DE 11 ottobre Cont 2017 DEle ore 8.55 (cfr. allegato anche comparsa costituzione) era stata comunicata al CE la nota n. 15 DE 27.9.17 avente ad oggetto le date “a consuntivo” DE primo e secondo trimestre
2017 , nonché il monitoraggio al 31/8/17. Cont Inoltre con pec DE 2 novembre 2017 ore 9.17 (cfr. allegato anche comparsa costituzione) erano state comunicate le date presunte dei tetti di spesa DE IV trimestre.
Cont Deve darsi atto che l' convenuta ha depositato la Delibera n. 1121 DE 15/12/2021 con cu l'
[...] ha approvato la 'Determinazione DEla Regressione Tariffaria Unica per la CP_3
MacroArea DEl'assistenza specialistica ambulatoriale- Anno 2017' poi integrata dalla Delibera n.
397/2022 (cfr. all. n. 9), nonché la Delibera n. 698 DE 28/7/2022 con cui l' ha Controparte_3 approvato la 'Determinazione DEla Regressione Tariffaria Unica per per la MacroArea DEl'assistenza specialistica ambulatoriale - Anno 2018' (cfr. all. n. 10). Cont Il CE attore ha dichiarato di aver impugnato dinanzi al TAR Campania sia la DEibera n.
1121 DE 15.12.2021, avente ad oggetto “definizione Regressione Tariffaria Unica anno 2017 -
Macroarea di Assistenza Specialistica Ambulatoriale” e relativi allegati, notificata a mezzo pec il 6 Cont aprile 2022, R.G. n. 2619/2022, sia la DEibera n. 698 DE 28.07.2022, avente ad oggetto
“definizione Regressione Tariffaria Unica anno 2018 - Macroarea di Assistenza Specialistica
Ambulatoriale” e relativi allegati, notificata a mezzo pec il 24 agosto 2022, R.G. n. 4641/2022 ( cfr. memoria 183 Vi n. 1 parte ricorrente) ..
Cont Nelle note a trattazione scritta DE 13 marzo 2024 la convenuta ha tuttavia affermato che la legittimità DEle Delibere di determinazione DEla Regressione Tariffaria Unica per gli anni 2017 e
2018 versate in atti, è stata 'confermata' dal Giudice Amministrativo (cfr. Tar Na sent. nn.
3120/23 e 3882/23), tale circostanza non è stata espressamente contestata da controparte e ne consegue che le predette determine comprovano l'esaurimento DE budget di spesa assegnato in sede di programmazione sanitaria all' . Controparte_3
Cont Orbene il rispetto dei limiti di spesa costituisce un obbligo normativo sia per l' che per i centri privati accreditati , e come ribadito da una recente pronuncia DE Consiglio di Stato (CdS sent. n.
3675/2021): “pur avendo l'amministrazione sanitaria assunto l'obbligo di eseguire, per il tramite DE tavolo tecnico, un monitoraggio DEle prestazioni erogate dalle strutture accreditate, in modo da poter dare tempestive informazioni alle parti private in ordine al raggiungimento dei limiti di spesa prefissati per le singole branche, tuttavia il mancato o ritardato adempimento di questa obbligazione non esclude la potestà DEl'amministrazione medesima di modulare la regressione tariffaria allo scopo di contenere la remunerazione complessiva DEle prestazioni nei limiti fissati, né comporta l'obbligo per la stessa di acquistare prestazioni sanitarie impiegando risorse superiori
a quelle disponibili;
in altri termini, l'esercizio DE potere di fissare la regressione tariffaria e
l'osservanza dei limiti di spesa non sono subordinati né sono condizionati all'esecuzione DE monitoraggio DEle prestazioni erogate, in quanto, pur in assenza di tale passaggio, rimane da soddisfare l'esigenza fondamentale ed ineludibile di contenere la remunerazione a carico DE servizio sanitario regionale.” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 29 marzo 2018, n. 1995).”.
Anche l'orientamento DEla Corte di Cassazione si è recentemente e uniformemente conformato nel senso DEl'irrilevanza dei monitoraggi ai fini DEla debenza DEle somme dovute a titolo di prestazioni sanitarie rese in accreditamento oltre le date di esaurimento DE budget (cfr. Cassazione civile I, n° 25184 DE 19.09.2024).
Alla luce di tutte le motivazioni la domanda non può essere accolta.

3. Tutte le altre questioni restano assorbite.


4. Sulle spese di lite.
Le spese di lite alla luce DE contrasto giurisprudenziale su alcune DEle questioni affrontate devono essere compensate per metà, per la parte restante seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo in applicazione dei parametri di cui al D.M. 55/2014, applicando i minimi atteso che il valore DEla causa è prossimo allo scaglione inferiore, e tenuto conto DEla natura documentale DE presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale di Torre Annunziata, in composizione monocratica, II sezione civile, definitivamente pronunciando ogni contraria istanza disattesa così provvede:

1. rigetta la domanda attorea;

2. compensa le spese di lite per metà e per la parte restante condanna il Parte_1
, in persona DE legale rappresentante p.t., al pagamento in favore di parte
[...] convenuta DEle spese di lite che si liquidano in euro 3.600,00 per competenze, oltre IVA, CPA e rimborso spese forfettarie nella misura DE 15%.
Torre Annunziata, 20 maggio 2025
IL GIUDICE dott.ssa Luisa Zicari