N. R.G. 37175/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di MILANO
PRIMA CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Serena Nicotra ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 37175/2023 promossa da:
(C.F. , con il patrocinio dell'avv. Parte_1 C.F._1
PASTORIO MARCO e dell'avv. CAFFU' GIOVANNI ENRICO, con studio in VIA MADONNA 7 DOLORI
N. 7 27029 VIGEVANO
ATTORE contro
(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. FRAULINI MARIANNA, Controparte_1 P.IVA_1 elettivamente domiciliato in PIAZZA CITTA' DI LOMBARDIA 1 20124 MILANO
CONVENUTO

CONCLUSIONI: Le parti hanno concluso come da note scritte depositate in via telematica.
SINTESI DELLE DOMANDE DELLE PARTI
Con atto di citazione ritualmente notificato, la ha convenuto in giudizio Parte_1 chiedendo di accertare la illegittimità del provvedimento di decadenza totale dai benefici Controparte_1 previsti dal Programma di Sviluppo Rurale n. 2000/2007, emesso da in data 22.07.2022, e di Controparte_1 dichiarare la convenuta tenuta alla corresponsione/restituzione dei contributi relativi agli anni 2013-2017 per complessivi € 75.218,75.
In subordine, l'attrice ha chiesto accertarsi che la condotta di abbia ingenerato legittimo ed Controparte_1 incolpevole affidamento nella percezione dei contributi, con conseguente condanna della stessa al pagamento della sopracitata somma quale danno da minor reddito prodotto dai terreni e dall'attività dell'azienda.
Parte attrice ha dedotto:
pagina 1 di 7 -che con domanda n. 14151191 il in persona del legale rappresentante Controparte_2
aveva richiesto l'accesso ai benefici previsti dal Programma di Sviluppo Rurale 2000/2007, Parte_1 misura H 1.1 (imboschimento a scopo protettivo e ambientale), con impegno ventennale alla realizzazione e mantenimento di impianto di 23,15 Ha composto da specie destinate alla produzione di legno di pregio;

-che tale impianto, collaudato da il 12.02.2002, era sempre stato gestito e manutenuto Controparte_1 secondo gli impegni di cui al piano, come attestato dalle periodiche verifiche effettuate dagli incaricati dell'Ente;
-che nel 2013, a seguito di trasferimento della titolarità nella conduzione dei terreni interessati dalla domanda di contributi, il Consorzio beneficiario aveva trasferito all' il godimento dei Parte_1 terreni e quest'ultimo aveva formulato all'Ente istanza del 2.7.2013 di subentro nei diritti/doveri di cui all'impegno PSR già in capo al;
CP_2
-che l'istanza era stata accolta dalla convenuta, la quale nelle annate successive comunicava gli esiti positivi delle periodiche istruttorie, liquidando annualmente i relativi contributi;

-che soltanto nel 2018 era stato notificato all'attrice provvedimento di decadenza parziale a causa della ritenuta minor eleggibilità delle superfici di impianto, rettificate in diminuzione per complessivi 0,53 Ha, con recupero dei benefici erogati dall'anno 2015 nella misura di € 1.152,75;
-che con successivo atto del 9.6.2022 aveva notificato all'attrice comunicazione di avvio di Controparte_1 procedimento per decadenza totale dai benefici, allegando che erano state “rilevate alcune difformità di superficie rispetto a quanto dichiarato e richiesto con la domanda in oggetto specificata” e che i titoli di conduzione delle particelle oggetto di contributo non erano completi;

-che in particolare nel provvedimento veniva specificato quanto segue: “tutte le particelle sono conferite al
dal loro proprietario: a Sistema è presente un Comodato d'uso Controparte_3 in favore del titolare della domanda, ma non è presente la delibera del Consiglio di Amministrazione ovvero la dichiarazione del Legale rappresentante che cede i suddetti terreni al socio: si richiede tale documentazione con protocollo e data di acquisizione da parte del CAA”;
-che con memoria difensiva del 15.6.2022 l'attrice aveva contestato la riduzione delle superfici idonee ed aveva integrato la documentazione attestante la sussistenza dei titoli di conduzione, allegando in particolare contratto di comodato scritto stipulato fra il e , datato 20.06.2013 e registrato in data CP_2 Parte_1
3.10.2018, nonché la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà del Presidente del , datata CP_2
12.07.2022, attestante l'esistenza di un contratto orale di comodato tra il comodante e il richiedente l'iscrizione dei terreni;

-che ciononostante pur revocando la decadenza totale in relazione alla difformità di Controparte_1 superficie, aveva confermato il provvedimento in relazione ai contributi spettanti per le annate 2013-2017, per ritenuto difetto di documentazione legittimante la conduzione dei terreni, rilevando che il contratto non copriva gli anni dal 2013 sino al 2017;
pagina 2 di 7 -che la condotta tenuta da era illegittima nella parte in cui aveva ritenuto inidonea la Controparte_1 documentazione trasmessa a comprovare la sussistenza di idoneo titolo di conduzione dei terreni oggetto di contribuzione.
Si è costituita che ha chiesto in via preliminare di accertare l'inammissibilità delle domande Controparte_1 avversarie in quanto l'attore era decaduto dall'azione per non avere impugnato il provvedimento amministrativo entro 60 giorni dalla sua notifica e, in via principale, il rigetto di queste ultime in quanto infondate.
La parte convenuta ha dedotto:
-che in data 28/09/2021 era stato effettuato un controllo in loco per la verifica del mantenimento degli impegni, all'esito del quale si accertava: a) una difformità di superficie maggiore del 60% rispetto a quanto dichiarato e richiesto;
b) che i titoli di conduzione delle particelle impegnate in domanda non erano conformi alle disposizioni del Manuale del Fascicolo aziendale;

-che a tale esito negativo del controllo effettuato aveva fatto seguito la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza totale dall'impegno e di recupero dei contributi percepiti;

-che al termine di un secondo sopralluogo svoltosi su richiesta dall'attrice in data 30.06.2022, gli uffici regionali avevano inviato a e al Centro Assistenza Agricola (CAA) richiesta di integrazione dei titoli di Parte_1 conduzione, chiedendo in particolare ai rappresentanti dell'azienda di integrare la documentazione relativa ai titoli di conduzione delle particelle oggetto di contributo;

-che in data 21/07/2022 l'amministrazione aveva inoltrato all'azienda agricola la comunicazione di esito definitivo del controllo, rilevando che dal 2015 la domanda presentata da parte attrice era errata riportando l'Azione H2 invece dell'Azione H1 ed accertando “una difformità di superficie di 2.69 Ha e una difformità pari al 14,89%”;
-che a fronte di tale rilievo era stata annullata la decadenza totale ed era stata applicata una sanzione pari al doppio dello scostamento, con recupero dei contributi percepiti per tale superficie pari a 1.950,25 €/anno per gli anni dal 2015 al 2020;
-che, per quanto attiene ai titoli di conduzione, il provvedimento di decadenza totale evidenziava chehe il
Comodato fra il stesso e il sig. aveva validità solo a decorrere dal 2018, anno in cui CP_2 Parte_1 veniva registrato, ma non copriva gli anni dal 2013 – anno di cambio di beneficiario – al 2017;
- che per tali motivi, in considerazione della mancanza di valido titolo di conduzione, l'amministrazione aveva proceduto, in accordo con l'Organismo Pagatore Regionale, al recupero dei contributi percepiti (pari a
€15.058,25 per il 2013, €15.043,75 per il 2014, €15.043,75 per il 2015, €15.043,75 per il 2016, €15.043,75 per il 2017)
La causa, all'esito del deposito delle memorie ex art. 171 ter c.p.c., è stata ritenuta matura per la decisione ed è stata trattenuta in decisione ai sensi dell'art. 190 c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
pagina 3 di 7 L'oggetto della controversia verte sull'accertamento del diritto di ad Parte_1 ottenere la corresponsione dei contributi pubblici previsti dal Programma di Sviluppo Rurale 2000/2007 per complessivi € 75.218,75, inizialmente concessi da e poi revocati con provvedimento di Controparte_1 decadenza totale dai benefici relativi agli anni 2013-2017 comunicato alla attrice in data 22.07.2022, e sulla conseguente illegittimità del citato provvedimento di decadenza.
Preliminarmente, si ritiene infondata l'eccezione svolta da circa l'inammissibilità Controparte_1 della domanda attorea per tardiva proposizione della stessa in quanto notificata oltre il termine di 60 giorni previsto per l'impugnazione dei provvedimenti amministrativi.
Con l'odierna azione, la parte chiede l'accertamento incidentale della illegittimità del provvedimento di decadenza e fa valere il proprio diritto di credito a percepire i contributi oggetto di ripetizione.
Si applica quindi alla fattispecie l'ordinario termine di prescrizione decennale.
Venendo al merito, la domanda attorea merita accoglimento per le ragioni che seguono.
Dalla documentazione prodotta emerge che la parte attrice ha presentato la domanda per accedere ai benefici previsti nell'ambito del Programma di Sviluppo Rurale 2000/2007 – misura H 1.1 (rubricata “imboschimento a scopo protettivo e ambientale”), con conseguente impegno ventennale alla realizzazione di un impianto arboreo con piantumazione di specie destinate alla produzione di legno di pregio (doc. 1 fascicolo attoreo).
A seguito dell'ammissione della domanda attorea e dell'esecuzione dei lavori ivi previsti, l'impianto è stato collaudato dall'Ente istruttore in data 12.02.2002 ed è stato manutenuto in conformità agli impegni di cui al piano, come attestato dalle periodiche verifiche effettuate dagli incaricati dell'Ente (doc.

2-3 fascicolo attoreo).
In data 2.7.2013, a seguito di trasferimento della titolarità nella conduzione dei terreni interessati dalla domanda di contributi, il ha trasferito all' il Controparte_2 Parte_1 godimento dei terreni e quest'ultimo ha formulato istanza di subentro nei diritti/doveri di cui all'impegno già in capo al (doc. 4 fascicolo attoreo). CP_2
L'istanza è stata accolta dall'Ente che nelle annate successive ha liquidato i relativi contributi (doc. 5 fascicolo attoreo).
In data 28/09/2021 è stato effettuato un controllo in loco per la verifica del mantenimento degli impegni, all'esito del quale si accertava, oltre ad una difformità di superficie rispetto a quanto dichiarato, che i titoli di conduzione delle particelle impegnate in domanda non erano conformi alle disposizioni del Manuale del Fascicolo Aziendale
(doc. 7 fascicolo attoreo).
In data 21/07/2022, all'esito dell'invio delle deduzioni dell'attore e dell'effettuazione del sopralluogo, è stato emesso il provvedimento finale di decadenza totale dall'impegno e di recupero dei contributi percepiti (doc. 12 fascicolo attoreo).
Il provvedimento di diniego risulta fondato su “la vacanza del titolo di conduzione”, evidenziando, per quanto attiene ai titoli di conduzione, che “il fra il stesso e il signor ha validità Pt_2 CP_2 Parte_1 solo a decorrere dal 2018, anno in cui veniva registrato, ma non copre gli anni dal 2013 – anno di cambio di beneficiario – al 2017”.
pagina 4 di 7 Orbene, contrariamente a quanto rilevato dalla convenuta, il provvedimento in esame non va rientra nei casi di decadenza previsti dalle Disposizioni attuative relative alla misura “H” del P.S.R, approvate con D.G.R.
7/3509 del 2001, prevedenti le tipologie di intervento, i possibili beneficiari degli aiuti, le procedure per ottenerli nonché - per ciò che qui maggiormente interessa - gli impegni che il beneficiario assume e la cui inosservanza comporta la decadenza totale o parziale dagli stessi (doc. 1 della convenuta).
In particolare, l'art. 8 del D.G.R. 7/3509 del 2001 delinea la seguente procedura:
- una volta presentata la domanda di ammissione al beneficio, il funzionario dell'Ente competente è tenuto ad effettuare una prima verifica documentale valutando la completezza e la validità della documentazione presentata (art. 8.10.2);
- entro 60 giorni dal ricevimento della richiesta di accertamento tecnico-amministrativo di avvenuta esecuzione dei lavori, gli Enti delegati effettuano il sopralluogo in loco ed una ulteriore verifica documentale che implica il controllo della completezza e della regolarità della documentazione, all'esito dei quali vanno comunicate al beneficiario, entro 15 giorni dall'effettuazione del sopralluogo conclusivo, le risultanze di accertamento tecnico-amministrativo di avvenuta esecuzione dei lavori comprensive degli importi riconosciuti (art. 8.14);
- successivamente, a partire dall'anno successivo a quello di impianto, l'Ente competente è tenuto ad effettuare verifiche in loco in relazione al mantenimento delle buone condizioni di sviluppo dell'impianto ai fini dell'attribuzione dei premi annuali per manutenzione di impianti e imboschimenti e/o per mancato reddito (artt.

8.15 e 8.16) ovvero controlli ex post per impegni successivi all'ultimo pagamento al fine di verificare il mantenimento in buone condizioni degli impianti (art. 8.18).
Appare poi rilevante quanto disposto in tema di controlli dalla Delibera della Giunta Regionale del 21 maggio
2001 (doc. 23 fascicolo Regione).
Nella parte II della Delibera, l'art.

4.3 prevede che il controllo amministrativo e tecnico realizzato in fase istruttoria verifica la presenza di tutta la documentazione richiesta e la corretta e completa compilazione della medesima, stabilendo che in caso di documentazione incompleta o affetta da errore sanabile, l'Amministrazione richieda all'interessato ai sensi della L. 241/1990 le integrazioni o correzioni necessarie, salvo il caso di errori insanabili, ricorrenti qualora la domanda sia priva degli elementi minimi necessari a svolgere l'istruttoria e la domanda carente di scheda di misura e/o livello di progetto minimo richiesto dalle singole disposizioni attuative relativa ai controlli.
Il paragrafo 4.5, dedicato al controllo dei prerequisiti, disciplina il controllo sui requisiti dichiarati dal beneficiario all'atto della presentazione della domanda tramite dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà o di dichiarazioni, prescrivendo l'effettuazione del controllo prima della definizione dell'elenco di liquidazione relativo al primo pagamento.
Pertanto, anche tali disposizioni confermano come la verifica sui requisiti soggettivi per accedere al contributo debbano essere fatte nel corso dell'istruttoria finalizzata alla concessione del contributo.
pagina 5 di 7 Nel caso in esame, il sopralluogo è stato effettuato dalla Regione in data 28.09.2021, a distanza di CP_1 diciannove anni dal collaudo dell'impianto e di otto anni dal trasferimento degli obblighi in capo all'odierna attrice.
In base al quadro normativo sopra richiamato, l'attività di controllo avrebbe dovuto riguardare esclusivamente la verifica del mantenimento in buone condizioni degli impianti nel rispetto degli impegni ventennali assunti, e non anche la regolarità della documentazione amministrativa già vagliata ai fini dell'ammissione al beneficio e dell'accoglimento dell'istanza di subentro nei diritti/doveri presentata in data 2 luglio 2013 a seguito di trasferimento della titolarità nella conduzione dei terreni ed al momento della concessione dei contributi per le ulteriori annualità (cfr. doc. 2 fascicolo attoreo).
Ne consegue che il provvedimento adottato dall'Amministrazione in data 21.07.2022, all'esito del predetto sopralluogo, appare riconducibile alla figura dell'annullamento d'ufficio regolato dalla norma generale di cui all'art. 21-nonies della legge 241/1990, in quanto a venire in rilievo è il riesame dei requisiti e presupposti già esaminati in fase di vaglio di ammissibilità della domanda (e in particolare del titolo di conduzione dei terreni interessati dal contributo che era costituito da un contratto di comodato non registrato), e non, come nel caso della decadenza accertativa, il rispetto degli obblighi previsti dal provvedimento di concessione dei benefici.
Al riguardo, si ritiene, ad una valutazione incidentale propria dei poteri del giudice ordinario, che tale provvedimento sia in contrasto con i principi generali dell'autotutela amministrativa, disciplinata dalla Legge n.
241/1990 e, nel caso di specie, dall'art. 21-nonies, il quale prevede che l'annullamento d'ufficio di un provvedimento amministrativo sia possibile entro un termine ragionevole, e comunque solo se sussistano ragioni di interesse pubblico e il provvedimento sia illegittimo. Più nello specifico, nel caso di provvedimenti concessori o attributivi di vantaggi economici, occorre anche valutare l'affidamento ingenerato nel destinatario e, salvo che ricorrano false dichiarazioni o atti fraudolenti, l'annullamento in autotutela non può comunque essere pronunciato una volta superato il termine massimo di 12 mesi dall'adozione del provvedimento.
In ogni caso, infatti, le Amministrazioni, nell'esercizio del potere di autotutela decisoria, devono realizzare un previo bilancio socioeconomico dell'eventuale annullamento o revoca, tenendo conto, oltre che dell'interesse pubblico perseguito attraverso l'autotutela e degli interessi del destinatario e dei controinteressati, altresì dell'interesse alla stabilità degli assetti ordinamentali.
La giurisprudenza amministrativa ormai consolidata ritiene che ciò valga anche con riferimento a provvedimenti illegittimi in quanto adottati in violazione della legge comunitaria (si rammenta, in relazione al caso di specie, che la misura H del Piano di Sviluppo Rurale 2000-2006 è attuativa del Reg. CE 1257/1999), atteso che “il principio della primazia del diritto U.E. di regola non incide sul regime di stabilità degli atti (amministrativi e giurisdizionali) nazionali che risultano comunitariamente illegittimi” (Cons. Stato, Ad. Plen., nn. 17/2021 e
18/2021), e ciò anche alla luce dei principi di proporzionalità, tutela del legittimo affidamento e buona amministrazione sanciti dal diritto europeo.
Sulla scorta di tale assunto il Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 8/2017, ha ribadito che l'annullamento d'ufficio, pur essendo espressione del potere di autotutela, deve rispettare il limite temporale pagina 6 di 7 previsto dall'art. 21-nonies, anche quando l'atto illegittimo si pone in contrasto con il diritto dell'Unione Europea
(cfr. anche Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 3285/2018, che ha confermato come, “decorso il termine di
12 mesi, la PA non può più esercitare l'autotutela annullando un atto, salvo i casi eccezionali previsti dalla legge”, evidenziando che “il principio di certezza del diritto impedisce interventi tardivi che altererebbero situazioni giuridiche consolidate”).
A sostegno di quanto precede, va richiamata anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'UE, la quale ha più volte affermato che “il diritto dell'UE non impone agli Stati membri un obbligo generale di annullare atti amministrativi illegittimi dopo un lungo periodo di tempo”, atteso che il principio di certezza del diritto e tutela dell'affidamento sono valori fondamentali anche nell'ordinamento europeo (CGUE, sentenza C-183/14). La stessa Corte, in occasione della sentenza C-622/16, ha poi ribadito che “il principio della certezza del diritto può limitare l'obbligo di rimuovere atti amministrativi contrari al diritto dell'Unione, specialmente quando siano passati molti anni e si sia consolidato un legittimo affidamento”.
Alla luce di quanto considerato, si ritiene che, nell'esercizio del potere di disapplicazione dell'atto illegittimo della pubblica amministrazione riconosciuto al giudice ordinario, vada accolta la domanda attorea di condanna della al pagamento dei contributi precedentemente erogati e restituiti dall' attorea, data CP_1 Parte_1 la illegittimità del provvedimento del 21/07/2022, adottato 9 anni dopo l'accoglimento dell'istanza di subentro nei diritti/doveri di cui all'impegno PRS presentata dall' Parte_1
Di conseguenza, va condannata alla corresponsione/restituzione dei contributi liquidati in Controparte_1 favore dell' in relazione agli anni dal 2013 al 2017, quantificati in Parte_1 complessivi € 75.218,75.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo ai sensi del DM 55/2014, con riferimento al valore dell'accolto, tenendo conto della natura e del valore della controversia, con riduzione dei valori medi per la fase istruttoria e decisoria, non essendosi proceduto ad istruzione


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:
1) in accoglimento della domanda svolta da , dichiara l'illegittimità del Parte_1 provvedimento di autotutela emesso da in data 21.07.2022 e, per l'effetto, accerta il diritto Controparte_1 della parte attrice alla erogazione dei contributi erogati relativi agli anni dal 2013 al 2017, pari a €75.218,75, e condanna la convenuta alla restituzione della somma di €75.218,75 ;
2) condanna la parte convenuta alla rifusione delle spese processuali in favore della parte attrice, liquidate in €
9141,50 per compensi, oltre al rimborso forfetario delle spese generali nella misura del 15%, IVA (se non detraibile) e CPA come per legge.
Milano, 13 marzo 2025
Il Giudice
dott. Serena Nicotra
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