R.G.A.C. n. 415/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO il Giudice Monocratico del Tribunale di Torre Annunziata, 2a sez. civile, dott. Del Sorbo Vincenzo, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 415 R.G.A.C. dell'anno 2023 avente ad oggetto: opposizione a decreto ingiuntivo
TRA
, in persona del legale rapp.te p.t., elettivamente domiciliata presso la sede Parte_1 legale dell'ente sita in Torre del Greco, alla via Marconi, n. 66, rappresentata e difesa congiuntamente e disgiuntamente, dagli avvocati Eduardo Martucci e Adele De Paula, che la rappresentano e difendono, in virtù di procura in atti;
opponente
E
in persona del legale rapp.te p.t., elettivamente Controparte_1 domiciliata in Nocera Inferiore, alla via Filippo Dentice D'Accadia, n. 31, presso lo studio degli avvocati Gennaro Cavallaro, Antonio Cavallaro, Carmelo Cavallaro, che la rappresentano e difendono congiuntamente e disgiuntamente, in virtù di procura in atti. opposta
CONCLUSIONI Come da atti e verbali di causa
FATTO
In data 17.10.2022 il Tribunale di Torre Annunziata emetteva il Decreto Ingiuntivo n. 1204/2022 con il quale ordinava all'attuale opponente di pagare alla società
[...] la somma di € 38.367,56 oltre accessori, per prestazioni sanitarie Parte_2 erogate dalla predetta sas in regime di convenzione con il SSN. In particolare, la ricorrente richiedeva l'ingiunzione di pagamento deducendo il mancato pagamento del saldo della fattura n. 13/L del 5.8.2021 di € 62.016,18, emessa per le prestazioni sanitarie di laboratorio erogate nel mese di luglio 2021. Avverso tale decreto l'ingiunta proponeva opposizione con atto di citazione notificato il 16.1.2023.
A sostegno delle proprie ragioni deduceva che la somma ingiunta non era dovuta poiché riferita a prestazioni di laboratorio erogate dalle strutture sanitarie aggregate alla
[...] dopo la comunicazione avvenuta a mezzo pec della data prevista di esaurimento del Controparte_1 tetto di spesa. In particolare, nella fattura n. 13/2021 la ha computato tutte le Controparte_1
Part prestazioni erogate nell'intero mese di luglio 2021 ai residenti e Fuori Asl, laddove, a detta
Part dell'opponente, avrebbe dovuto decurtare quelle erogate oltre il 13.7.2021 ai residenti e tutte
Part Part quelle rogate ai residenti Fuori Pertanto, sarebbe stata l' a detrarre dalle prestazioni fatturate
Part quelle erogate oltre la data del 13.7.2021 ai residenti come da nota di credito richiesta dal
Part P DI . per gli importi fatturati oltre il limite. In conclusione, chiedeva: dichiarare ed accertare l'inesistenza del credito ingiunto e, per l'effetto, revocare il decreto ingiuntivo opposto;
oltre le spese. Instauratosi il contraddittorio si costituiva l'opposta che contestava la domanda chiedendo confermarsi il D.I. In particolare, l'opposta deduceva che l'importo ingiunto rientrava nel liquidabile annuale e riconosciuto dal tavolo tecnico;
inoltre il laboratorio non avrebbe ricevuto alcuna nota preventiva di probabile esaurimento del tetto di luglio 2021: mancherebbe infatti un reale riscontro probatorio di consegna e avvenuta ricezione sia nei confronti del laboratorio dotato di proprio codice Nsis e sia nei confronti della rete diagnostica.
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In conclusione, chiedeva: rigettare l'opposizione; revocare il D.I. n. 1204/2022; condannare Pa l' al minor importo di euro 35.052,34, oltre interessi d.lgs. 231/2002 fino al soddisfo;
oltre le spese, con attribuzione. Venivano concessi i termini di cui all'art. 183 comma 6 cpc ed all'esito le parti concordavano per il rinvio per conclusioni.
Pertanto, acquisita documentazione varia sulle rinnovate richieste delle parti, la causa veniva assegnata a sentenza. DIRITTO La domanda sottesa al ricorso per ingiunzione deve essere rigettata. Conseguentemente l'impugnato D.I. andrà revocato e sarà interamente sostituito dalla presente decisione. È pacifico che l'accreditamento di una Struttura nell'ambito del SSN va equiparato ad una vera e propria concessione di pubblico servizio: la Struttura Accreditata eroga prestazioni sanitarie per conto del SSN. Pertanto, il concreto svolgimento di tale servizio avviene nell'ambito delle regole e con i limiti stabiliti dalla P.A. nel superiore interesse pubblico, e ciò anche quando lo accreditamento venga trasfuso (come di norma) in veri e propri contratti che non fanno altro che disciplinare nel dettaglio quanto stabilito in sede generale, recependo la relativa normativa ed adattandola alla fattispecie concreta. Orbene, non v'è dubbio alcuno (e ciò risulta pacifico fra le parti) che la normativa preveda a livello generale (id est: Regione) dei tetti di spesa per le prestazioni erogate dalle Strutture Part Accreditate e tale previsione risulta poi dettagliata nei vari contratti che ciascuna stipula con le varie realtà operanti sul territorio in regime di convenzione (contratti invero che sono conformi al contratto tipo predisposto dalla stessa Regione e che ogni Struttura deve firmare di volta in volta, atteso che il Regime di convenzionamento è in attesa di una complessiva revisione, per cui attualmente si opera in regime di prorogatio).
In effetti tali tetti rispondono alla duplice esigenza di controllare da un lato la qualità della prestazione erogata (cosa che si attua anche col sistema della Capacità Operativa Massima riconosciuta alla singola Struttura Accreditata e che dipende dalla sua organizzazione ed attrezzature) e, dall'altro di controllare la spesa pubblica sanitaria, che notoriamente è purtroppo costantemente in deficit (si noti tuttavia che per le prestazioni rese in regime di degenza – vale a dire: ospedalizzazione del paziente – non è previsto alcun tetto di spesa).
Il sistema dei c.d. tetti di spesa è in realtà piuttosto complesso (ed in continua evoluzione): è previsto in generale a livello nazionale, ma poi ogni Regione lo attua in maniera parzialmente differente.
Esso in verità non coinvolge le sole Strutture private Convenzionate, ma è – almeno in teoria
– predisposto per disciplinare e controllare anche la spesa sanitaria delle Strutture Pubbliche: solo che da strumento di programmazione preventiva e gestione anche qualitativa delle prestazioni da erogare,
a causa delle note congiunture economiche (ed altresì delle inefficienze della P.A.), serve essenzialmente per contenere la spesa nei limiti di bilancio e di risorse assegnate.
Il sistema in questione è così spesso visto come un limite al diritto alla salute che, in ultima analisi, va a ricadere sull'utente finale del servizio. Tuttavia esso è stato costantemente ritenuto legittimo (a meglio ancora necessario) dalla giurisprudenza, a tutti i livelli: le prestazioni sanitarie hanno un costo e le ristrettezze di bilancio impongono sia l'ottimazione del servizio, sia la lotta agli sprechi e agli abusi, sia – per quel che qui interessa – la necessità di non spendere di più delle risorse finanziare disponibili (e ciò a salvaguardia dei cittadini stessi, dovendosi evitare che una spesa indiscriminata penalizzi poi chi arrivi tardi o chi non si sappia districare fra le maglie del sistema e magari non possa usufruire di una prestazione essenziale ed indifferibile). In tale ottica è stato ritenuto legittimo il sistema di Regressione Tariffaria Unica (che in sostanza prevede un recupero delle somme erogate oltre il tetto di spesa, sia pure spalmate fra tutte le varie Strutture interessate) ed è stata ritenuta altresì legittima la fissazione di Tetti di Spesa che intervenga nel corso dell'anno e quindi con efficacia retroattiva, sia pure con particolari cautele legate alla conoscibilità da parte delle Strutture (sul punto e per una disamina generale dei vari problemi v. ex multis Cons. Stato Ad. Plen. 3/2012 con riferimenti altresì alla Giurisprudenza Costituzionale ed all'affermazione della Consulta secondo cui “non è pensabile di poter spendere
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senza limite” e che pertanto occorre contemperare le esigenze finanziarie con il “nucleo irriducibile” del diritto alla salute).
Il sistema adottato in concreto dalla prefissa dei tetti di spesa per Controparte_2 macroarea e per singola branca (invero ora è cambiato ed il limite di spesa è previsto per ciascuna struttura nel relativo contratto): raggiunto il limite di spesa annuale nessun rimborso potrà più essere concesso ai Centri Accreditati (anche qui però si assiste ad una continua evoluzione della disciplina). Part E proprio perché il tetto di spesa non riguarda la singola struttura ma tutto il comparto, l è tenuta a preavvisare la Struttura Accreditata, che altrimenti ignorerebbe di non poter più erogare prestazioni convenzionate da porre a carico del SSN: ciò è previsto testualmente dai vari contratti intercorrenti con le Strutture accreditate e risponde a criteri generali di tutela dell'affidamento. In effetti, ricapitolando quando già si è accennato sopra:
- l'imposizione dei tetti di spesa avviene con atto autoritativo ampiamente discrezionale (e non soggetto a preventivo accordo con i centri privati) nell'ambito della necessaria pianificazione finanziaria cui le Regioni sono chiamate (fra l'altro tale pianificazione deve spesso tener conto dalla necessità di ripianare i disavanzi pregressi);
- tuttavia secondo i principi ispiratori del sistema (così come introdotti dalla L. 449/97 e poi meglio declinati dagli artt. 8 bis e 8 quinquies del D. L.vo 502/92) l'espressione di tale potere discrezionale va recepita e dettagliata in veri e propri contratti da stipulare con le Strutture private Accreditate (per le Strutture Pubbliche sono analogamente previsti degli “accordi”);
- tali contratti prevedono (e devono prevedere per il discorso di cui sopra) il rispetto dei tetti di spesa come definiti a monte con atto autoritativo (e di cui la Struttura Accredita è e deve essere consapevole).
Così stando le cose per ottenere il pagamento di prestazioni effettuate in eccedenza rispetto ai tetti di spesa, occorrerebbe eventualmente:
o dedurre (e dimostrare) l'illegittimità dell'atto autoritativo che ha previsto i tetti di spesa, per ottenerne la disapplicazione e quindi il riconoscimento del diritto soggettivo alla remunerazione della prestazione effettuata (ma tale illegittimità non è stata invero dedotta nel presente giudizio e comunque sembra di difficile configurabilità poiché il rispetto del tetto di spesa non si presenta come un limite all'esercizio di un diritto soggettivo, bensì come patto contrattuale – sia pure necessitato – che la parte privata ha accettato ed è tenuta a rispettare);
oppure allegare la difformità fra l'atto autoritativo a monte ed il contratto stipulato con la singola Struttura e sostenere ad es. che tale contratto avrebbe travisato quanto previsto in sede programmatica (anche tale vizio però non risulta dedotto ed è ugualmente di difficile configurazione, atteso che si tratta di contratti sostanzialmente identici per le varie tipologie di Strutture Accreditate, almeno per quel che concerne la definizione dei tetti di spesa);
Si aggiunga poi che – come si è visto – in caso di avvenuto pagamento di prestazioni Part eccedenti il tetto di spesa l' è addirittura tenuta al recupero dei relativi importi sollecitando l'emissione di apposite Note di Credito nel rispetto del sistema della R.T.U. (e come cennato, la Giurisprudenza Amministrativa ha ritenuto legittimo tale sistema ed ha ritenuto altresì legittima la previsione di tetti di spesa con effetti retroattivi): per tale ulteriore motivo è difficilmente sostenibile la pretesa di ottenere il pagamento di un qualcosa che poi si sarebbe tenuti a restituire. Part Pertanto, in definitiva, il pagamento di prestazioni a carico di una erogate in regime di convenzione da parte di Strutture private Accreditate col SSN, appare riservato alle ipotesi in cui non sia avvenuto il superamento dei tetti di spesa, oppure è legato ad ipotesi di colpevole violazione del principio di affidamento (come quando ad es. vi sia un consistente ritardo nel comunicare i dati relativi allo sforamento del tetto di spesa e ciò abbia determinato notevoli esborsi da parte del Centro
Accreditato, che riteneva così di erogare prestazione che gli sarebbero state tranquillamente rimborsate).
E come già detto la Giurisprudenza Amministrativa ha avuto modo di esprimersi anche in ordine all'efficacia retroattiva dei detti di spesa (ed al recupero delle somme pagate per prestazioni effettuate prima che fossero stati stabiliti tetti di spesa definitivi) sancendone la legittimità purché i nuovi tetti di spesa non si discostino significativamente da quelli stabiliti per l'anno precedente, con l'aggiunta dell'eventuale decurtazione imposta dalle Leggi Finanziarie nel frattempo intervenute (con ciò garantendo gli operatori economici/Strutture private Accreditate che possono così
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ragionevolmente presumere quale sarà il tetto di spesa per l'anno in corso - v. Ad. Plenaria citata che proseguendo su tale via auspica la previsione di tetti di spesa provvisori cui le Strutture Accreditate possano far riferimento).
Le conclusioni di cui sopra, oltre al rispetto delle esigenze di tutela del bilancio evitano anche disparità di trattamento fra le varie Strutture Accreditate: ognuno sa che non può superare il tetto di spesa anche solo preventivato e che le eventuali eccedenze possono addirittura essere recuperate con il sistema della R.T.U. (nel rispetto dei principi delineati dalla Giurisprudenza Amministrativa e con Part riguardo all'entità del ritardo con cui l ha reso noti i tetti di spesa). Diversamente ragionando, le strutture con maggiori disponibilità finanziarie potrebbero comunque decidere di optare per l'erogazione delle prestazioni nonostante il superamento del tetto di spesa, riuscendo a sostenere i tempi per il recupero giudiziario dei relativi esborsi e di fatto tagliando fuori dal mercato quei Centri che non hanno tali disponibilità. Part Premesso quanto sopra e venendo all'esame della fattispecie concreta, va rilevato che l ha debitamente comunicato a mezzo pec che in data 5.07.2021 vi sarebbe stato il presumibile raggiungimento del limite (tale comunicazione invero, sarebbe avvenuta in data 26.04.2021 e per la stessa è stata dimostrata l'avvenuta emissione e registrazione a protocollo ma non l'effettiva ricezione da parte del Centro) Part Con successiva PEC del 5.7.21 l' ha confermato tale previsione e l'avvenuto sforamento del per il periodo qui in esame Parte_4 E con successive PEC di ottobre e novembre sempre dell'anno 2021 ha contestato la fattura del centro opposto proprio per la parte relativa a tale sforamento e ha richiesto l'emissione di apposite note di credito.
Appare evidente che la comunicazione tardiva del 5.07.2021 (si noti però che essa è avvenuta quando il trimestre in contestazione era ancora in corso) incide comunque sul diritto della Struttura ad ottenere il pagamento facendolo venire meno, dal momento che non solo risponde ad interessi pubblicistici previsti ex lege (e quindi ne è lecita la previsione), ma è stata espressamente accettata dalla Struttura convenzionata. Soprattutto dal momento che è lecita e giustificata (ed accettata Part contrattualmente) anche la c.d. Regressione Tariffaria, ovverosia il recupero da parte dell' delle somme eventualmente pagate in più, appare più che lecito il mancato pagamento degli importi ancora Part non liquidati (e l' ha espressamente contestato la fattura in esame già ad ottobre e novembre del 2021).
Né risulta un qualche pregiudizio per il Centro da tale ritardo (invero molto lieve) nella Part comunicazione da parte dell' si noti che il superamento del Tetto di Spesa può essere verificato solo in corso di anno e dipende dal numero di prestazioni effettivamente richieste ed erogate. Quindi
è quasi inevitabile che esso non possa essere comunicato con anticipo. Tuttavia, nel caso di specie, esso è stato correttamente parametrato alla spesa dell'anno precedente e quindi la Struttura poteva ben calcolare (anche se in maniera sommaria) il numero massimo di prestazioni che poteva legittimamente erogare priva dell'esaurimento del . Parte_4 Part E sull'effettivo sforamento non possono poi sorgere dubbi di sorta. Infatti, l ha prodotto in atti la delibera di RTU anno 2021 con allegato le tabelle predisposte dal tavolo Tecnico aziendale proprio per la valutazione dei tetti di spesa (per la branca di competenza) richiamando poi nelle successive comunicazioni (confermative del superamento del tetto di spesa) sempre i risultati dei calcoli di cui al Tavolo Tecnico. Part Pertanto, l' ha dimostrato l'avvenuto superamento del Dunque, non Parte_4 sussistono motivi per ritenere non operante il vincolo pattizio imposto comunque da norma di legge.
Si noti ancora che parte opposta ha contestato genericamente la mancata comunicazione del superamento del tetto di spesa (che, seppur tardiva, risulta essere comunque avvenuta). Tuttavia, l'opposta ritiene che comunque tale comunicazione non provi in concreto l'avvenuto superamento che andava dimostrato con riferimento alle tabelle ed ai risultati del Tavolo Tecnico. Part Il ragionamento in questione non può essere seguito innanzitutto perché l ha esibito le tabelle del Tavolo tecnico (e le ha anche notifiche ai vari centri) ma a prescindere da ciò occorre Part osservare che è vero che l'onere di dimostrazione cede a carico dell' ma questa vi adempie con la Part dimostrazione dell'esistenza di un atto (amministrativo) con cui essa esercita il potere/dovere di rifiutare il pagamento per la ritenuta esistenza dell'interesse superiore che i limiti di spesa intendono
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salvaguardare. E così la giurisprudenza (sia amministrativa che della S.C.) ha ritenuto che anche la semplice richiesta di emissione di nota di credito (o per converso l'emissione di una nota di debito Part direttamente da parte dell' costituisca esercizio del potere/dovere discendente dalla legge di tutela del budget di spesa. Una volta dimostrata l'esistenza di un atto amministrativo, l'eventuale violazione dell'iter presupposto non è più sindacabile dal GO che deve quindi adeguarvisi (sempre la S.C. chiarisce che non è possibile nemmeno la disapplicazione). Non essendo stata richiesta alcuna decisione sul punto (cioè, non è stato richiesto di accertare Part l'illegittimità della nota dell' che ha rifiutato espressamente il pagamento opponendo alla parte il superamento del tetto di spesa) la giurisdizione resta pur sempre del G.O., ma lo stesso non potrà fare altro che prendere atto dell'esistenza di tale atto ed adeguarvisi (v. ex multis v. Cass. 28053/2018 --- v. TAR Campania 4166/2019). In merito all'emissione delle note di credito (e, dunque, per ciò che concerne il quantum della pretesa creditoria), va osservato quanto segue.
In particolare, va premesso che, in base a quanto emerge dalla tabella RTU, per quanto concerne il centro opposto viene in rilievo che l'importo non liquidabile Controparte_1 ammonta ad euro 22,30 per i residenti fuori mentre ammonta ad euro 27.021,50 per i CP_2 residenti in CP_2 Part Ciò posto, è pacifico che l' opponente ha liquidato all'opposto il saldo III trimestre anno con determina n.68/2022 del 22.3.2022 (circostanza non contestata dall'opposto) per un importo pari ad euro 26.276,24. Pertanto, raffrontando tale cifra con quella non liquidabile in base alle tabelle Part suddette, ne deriva che l opponente ha adempiuto al pagamento di quanto dovuto al Centro opposto, nel rispetto dei limiti (noti alla controparte) di liquidazione previsti.
In definitiva, in virtù di quanto sopra esposto, la domanda di pagamento contrattuale (sottintesa al ricorso per D.I.) non può essere accolta. Nemmeno avrebbe potuto essere accolta una richiesta formulata per l'indebito arricchimento. Infatti (sempre secondo la giurisprudenza della S.C.) non può farsi luogo all'azione di arricchimento per il pagamento di prestazioni oltre il limite consentito per legge perché in tal modo si eluderebbe il chiaro dettato normativo e si eluderebbero esigenze superiori di interesse pubblico che il sistema dei Tetti di Spesa (come visto sopra) intende tutelare. Per tutti i motivi di cui sopra l'opposizione deve essere accolta e il decreto ingiuntivo deve essere revocato.
Per quel che concerne il governo delle spese va osservato che la presente decisione è tenuta al rispetto delle determinazioni amministrative in tema di tetti di spesa e di regime di convenzionamento, ma vanno comunque sottolineate le notorie inefficienze del Sistema Sanitario che invece di razionalizzare la spesa ed evitare gli sprechi si limita a contingentare le risorse incidendo in ultima analisi sugli utenti finali cui si impongono lunghi tempi d'attesa per l'erogazione delle prestazioni sanitarie anche se fruite in regime di convenzione (cosicché le Strutture accreditate sono costrette ad un'inattività forzata). Per tali motivi si ritiene equa l'integrale compensazione.

P.Q.M.

il Tribunale, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta dalla , Parte_1 in persona del legale rapp.te p.t., nei confronti della in persona Controparte_1 del legale rapp.te p.t. così provvede:
- accoglie l'opposizione e, per l'effetto, revoca l'impugnato D.I.---
- compensa interamente fra le parti le spese di lite. ---
Così deciso in Torre Annunziata addì 30.5.2025
IL
GIUDICE
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