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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI ROMA Seconda Sezione Civile
Il giudice dott. Alberto Cianfarini ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 58916.2021 del ruolo generale per gli affari contenziosi e vertente tra
RIABILITAZIONE E REINSERIMENTO RI.REI. – CONSORZIO DI
COOPERATIVE SOCIALI – SOCIETÀ COOPERATIVA SOCIALE ONLUS IN
LIQUIDAZIONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede legale in MA, Via Appia Pignatelli, 415, c.f. 09116661001 (di seguito,
“Consorzio EI” o “Consorzio” o “EI”), rappresentato e difeso dal prof. avv. Giorgio Lener (c.f. [...]; p.e.c. giorgiolener@ordineavvocatiroma.org domiciliato presso il suo studio in MA, Via Emilio de' Cavalieri, 11 attore CONTRO
REGIONE LAZIO (CF 80143490581), in persona del Presidente pro - tempore Nicola Zingaretti, rappresentata e difesa dall'Avv. Rita Santo (CF [...]) ed elettivamente domiciliata presso la medesima nella sede dell'Avvocatura dell'Ente in MA – via Marcantonio Colonna n. 27 pec: ritasanto@ordineavvocatiroma.org; convenuta
Oggetto: riassunzione del giudizio di R.G. n. 67268/2013, dinanzi al Tribunale di MA, tra Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione e la RE IO, deciso con sentenza n. 4388/2015, pubblicata in data 25 febbraio 2015, appellata dal Consorzio, con atto di citazione in appello datato 24 settembre 2015, dinanzi alla Corte d'Appello di MA (giudizio di R.G. 5967/2015), da cui era conseguita la riforma della sentenza emessa dal Tribunale di MA a mezzo di sentenza della Corte d'Appello di MA, sez. II. Richiesta di pagamento verso la RE IO per servizi sanitari resi.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Parte attrice premetteva che con atto di citazione datato 30 settembre 2013, il Consorzio EI aveva convenuto in giudizio la RE IO, dinanzi al
Tribunale di MA, così concludendo:

1. accertare la sussistenza, per le causali di cui in narrativa, dei crediti del
Consorzio EI verso la RE IO, nella misura pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;

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2. per l'effetto, condannare la RE IO a versare al Consorzio EI l'importo pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
e, inoltre, 3. accertare l'illecito commesso dalla RE IO, consistente nella mancata corresponsione delle somme dovute al Consorzio EI;

4. per l'effetto, condannare la RE IO a risarcire i danni subiti dal Consorzio EI nella misura di € 1.000.257,00, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo. Con condanna della RE IO al pagamento, in favore del Consorzio EI, delle somme corrispondenti alle spese del presente giudizio, oltre i.v.a., c.a. e spese generali Il Consorzio EI aveva esposto una serie di complesse circostanze, di fatto e di diritto, che qui si ripropongono (in gran parte testualmente, tranne la stretta indicizzazione per punti) al fine di rendere maggiormente chiara al lettore il thema decidendum:
“1. Il Consorzio EI svolge attività sanitaria e di assistenza riabilitativa, ispirandosi, nello svolgimento della propria attività, a criteri di solidarietà, di mutualità, di rispetto della persona e di tutela e promozione delle fasce deboli della popolazione, così come enunciato nel suo oggetto sociale (doc. 1).

2. Il Consorzio fu costituito, nell'agosto 2006, allo specifico (e unico) fine di proseguire la gestione dei centri riabilitativi gestiti dall'Associazione “Anni Verdi Onlus” (di seguito, “Associazione Anni Verdi”), per l'assistenza a persone con gravi disabilità. Questa finalità, che ha costituito l'unica ragione fondante della nascita del Consorzio EI, è anch'essa enunciata nell'oggetto sociale del Consorzio (cfr., ancora, doc. 1).

3. Nell'estate 2006, infatti, l'Associazione Anni Verdi – ente provvisoriamente accreditato presso il Servizio Sanitario Nazionale e gerente diversi centri di riabilitazione, per persone affette da gravi disabilità, ubicati nel territorio di
MA e della sua Provincia (e, in specie, nell'ambito territoriale delle A.S.L. RM-
B, RM-D, RM-F e RM-H) – comunicò alla RE IO che, a causa della propria situazione di crisi economico-finanziaria, non era più in grado di portare avanti l'erogazione delle prestazioni assistenziali (doc. 2).

4. L'imprevista e immediata cessazione delle attività assistenziali, conseguente alla decisione dell'Associazione Anni Verdi, indusse la RE IO a richiedere alla Prefettura di MA la requisizione degli immobili dell'Associazione Anni Verdi, affinché la gestione di quei centri fosse assunta dalle strutture pubbliche (doc. 3).

5. Pertanto, ravvisata una situazione di <>, la Prefettura di MA assunse, con ordinanza n. 44385/2006 del 7 luglio 2006 (doc. 4), il provvedimento di requisizione delle strutture dell'Associazione Anni Verdi, allo scopo di consentire che l'attività di assistenza fosse proseguita dalla RE IO avvalendosi del personale dell'Associazione Anni Verdi. La durata della requisizione, originariamente stabilita sino al 30 settembre 2006, fu, poi, più volte prorogata (doc. 5).

6. Con provvedimento n. 284, anch'esso del 7 luglio 2006 (doc. 6), il Presidente della RE IO, preso atto del provvedimento requisitorio della Prefettura, conferì alle A.S.L. competenti l'incarico di assumere la gestione dei centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi. Tuttavia, pur dopo averla assunta, le Aziende Sanitarie non poterono proseguire la gestione dei predetti centri di riabilitazione.
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7. Con delibera di Giunta n. 539 del 4 agosto 2006 (doc. 7), la RE IO sospese l'accreditamento provvisorio dell'Associazione Anni Verdi e diede mandato all'Assessorato alla Sanità di adoperarsi per individuare soggetti di diritto privato, operanti nel settore no-profit di riferimento, che potessero consentire, in via transitoria (sino al 30 settembre 2006, periodo che, poi, come già esposto, sarebbe stato ripetutamente prorogato – doc. 8), la continuità assistenziale a favore dei pazienti assistiti nei centri già gestiti dall'Associazione
Anni Verdi. Con la stessa delibera, peraltro, si diede atto che non vi erano strutture private già accreditate che potessero farsi carico dell'assistenza dei pazienti.

8. In questa specifica prospettiva, furono contattate le tre “centrali” cooperative, la Lega delle Cooperative, la Confcooperative e l'AGCI IO, che si resero disponibili a creare un soggetto unitario in grado di garantire la prosecuzione dei servizi interrotti dall'Associazione Anni Verdi. Su richiesta della RE IO, quindi, furono individuate, all'interno delle proprie organizzazioni, tre cooperative sociali, operanti nel settore sociosanitario, vale a dire la Cooperativa Sociale Nuova SAIR Onlus (di seguito, “Nuova Sair”), la Cooperativa Sociale e di Lavoro Operatori Sanitari Associati O.S.A. (di seguito, “OSA”) e l'Unisan Consorzio fra Cooperative Soc. Coop. Sociale (di seguito, “Unisan”).

9. Le tre cooperative costituirono, in data 21 agosto 2006, il Consorzio EI, al solo scopo di proseguire la gestione dei centri già gestiti dall'Associazione Anni
Verdi (v., nuovamente, il doc. 1).
10. Al Consorzio fu subito affidata dalla RE IO – con determina della
Direzione Regionale Tutela della Salute e Sistema Sanitario Regionale n. D2466 del 23 agosto 2006 (doc. 9), attuativa dell'anzidetta delibera n. 539/2006, e in ottemperanza alle direttive dell'Assessorato alla Sanità del 22 agosto 2006 (doc. 10) – la gestione, in via eccezionale e transitoria (e, cioè, originariamente, sino al 30 settembre 2006, termine poi prorogato, come già s'è ripetutamente esposto), dei predetti centri riabilitativi, avvalendosi del personale già alle dipendenze dell'Associazione Anni Verdi. Alle A.S.L. fu assegnato il compito di vigilare sulla regolare erogazione delle attività assistenziali.
11. Così, tra la fine di agosto e l'inizio di settembre 2006 (doc. 11), il Consorzio EI prese in consegna dalle A.S.L. le strutture già gestite dall'Associazione Anni Verdi, assumendo, inoltre, alle proprie dipendenze, tutti gli operatori già in carico all'Associazione Anni Verdi, inseriti nelle singole strutture, e mantenendo per essi la medesima retribuzione e i medesimi livelli di inquadramento (doc. 12). I rapporti tra la RE IO e l'Associazione Anni Verdi, e tra la RE e il Consorzio EI, riguardanti l'utilizzo degli immobili nei quali erano ubicate le strutture già nella disponibilità dell'Associazione Anni Verdi, furono definitivamente formalizzati a partire dal dicembre 2006.
12. Il rapporto avviato dal Consorzio EI fu espressamente riconosciuto dalla
RE con delibera n. 604 del 26 settembre 2006, con cui la Giunta Regionale del IO riconobbe la <<particolarit e straordinariet del rapporto con il consorzio ri.rei. da non consentire l dello stesso neppure in via transitoria all dell dei soggetti erogatori provvisoriamente accreditati>> (doc. 13). Un esplicito riconoscimento ebbero pure le modalità di pagamento dell'attività del Consorzio EI, atteso che, con la stessa delibera, la RE IO stabilì, <<per tutto il periodo di durata della gestione>>, di versare al Consorzio EI < 3 4
quanto percepito dall'Associazione ANNI VERDI – ONLUS nei sei mesi precedenti alla sospensione del rapporto di accreditamento provvisorio di cui alla
DGR n. 539/06, sulla base di specifica rendicontazione mensile in ordine alle spese strettamente connesse all'erogazione dei servizi assistenziali>>. Il restante 10%, poi, sarebbe stato rimborsato, alla fine del rapporto, secondo la rendicontazione delle attività che il Consorzio avrebbe svolto.
13. Quanto indicato nella delibera regionale n. 604/2006 fu confermato dalla
RE IO con delibera del 3 ottobre 2006, n. 645 (doc. 14), con cui, pure a seguito dell'ordinanza prefettizia del 30 settembre 2006 (doc. 15), fu tra l'altro confermata la temporanea sospensione dell'accreditamento provvisorio dell'Associazione Anni Verdi (v. anche le successive note della RE IO del 20 ottobre 2006 e del 13 dicembre 2006 – docc. 16 e 17).
14. Il Consorzio, a partire dal settembre 2006, provvide, dunque, a richiedere alla
RE il pagamento delle proprie spettanze, quantificate come dianzi, trasmettendo le relative fatture.
15. Tuttavia, nonostante quanto esplicitamente riconosciuto con la delibera regionale n. 604/2006, nonché in sede di incontro tra le parti del 31 luglio 2008 (doc. 18), la RE IO omise di versare per l'intero quanto dovuto al Consorzio, sicché il Consorzio intimò ripetutamente alla RE IO il pagamento delle somme ad esso spettanti (v. le diffide riunite, per comodità di produzione, sub doc. 19).
16. Con delibera regionale del 26 settembre 2008, n. 702 (doc. 20), la Giunta regionale ebbe nuovamente a riconoscere che, sino a quel momento, il Consorzio
EI aveva proseguito la propria attività <>. Al contempo, tuttavia, la RE delineò esplicitamente un “percorso” volto al rilascio dei titoli di autorizzazione/accreditamento del Consorzio EI per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi, stabilendo che: i) entro il 15 dicembre 2008, gli uffici competenti avrebbero adottato <<tutti i provvedimenti necessari per assicurare la regolarit delle prestazioni attraverso il rilascio dei titoli idonei al consorzio ri.rei. sussistendone presupposti di legge ovvero in difetto altre soluzioni nel rispetto normative vigenti>>; ii) conseguentemente, e per effetto del rilascio dell'autorizzazione/accreditamento, le attività rese dal Consorzio sarebbero state remunerate sulla base delle tariffe regionali, e non più a rendiconto, come invece riconosciuto dalla delibera regionale n. 604/2006 (là dove il Consorzio fosse stato autorizzato/accreditato per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi, la remunerazione secondo le tariffe regionali sarebbe avvenuta a partire dal 1° gennaio 2008).
17. I predetti titoli di autorizzazione/accreditamento non furono, però, rilasciati al Consorzio EI.
18. Inoltre, occorre rilevare che, avverso la delibera n. 702/2008, il Consorzio EI propose ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (doc. 21), il cui procedimento è tuttora pendente (doc. 22). Non solo, ma, nonostante le diverse istanze presentate dal Consorzio per conseguire gli anzidetti titoli (tutte riunite, per comodità di produzione, sub doc. 23), la RE IO omise di autorizzare/accreditare il Consorzio EI per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi.
19. La RE, peraltro, proseguì a non versare per l'intero quanto dovuto al Consorzio. L'omesso pagamento, da parte della RE IO, di quanto dovuto al Consorzio EI, e la conseguente estrema difficoltà del Consorzio di portare
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avanti le attività assistenziali e di far fronte ai debiti così generatisi, specie per oneri fiscali, previdenziali e da lavoro dipendente, determinò il progressivo, grave, incremento dell'esposizione debitoria del Consorzio (doc. 24). 20. Tale situazione contribuì a generare uno stato di accesa mobilitazione da parte dei dipendenti, che indusse la RE IO a trovare una soluzione idonea a consentire la prosecuzione dell'attività assistenziale e il mantenimento dei livelli occupazionali. Va rammentato, infatti, che, proprio al fine di mantenere i medesimi livelli occupazionali della gestione dell'Associazione Anni Verdi, il Consorzio EI ebbe ad assumere tutto il personale già in carico all'Associazione Anni Verdi, nonostante che una parte consistente di esso fosse in esubero rispetto alle esigenze dei centri riabilitativi già gestiti dall'Associazione Anni Verdi (doc. 25). D'altra parte, la RE IO ebbe, in più occasioni, a manifestare la propria contrarietà all'avvio, da parte del Consorzio, di procedimenti di licenziamento del personale (v., in via esemplificativa, le due note della RE IO del 2 settembre e del 2 ottobre 2009, prodotte sub docc. 26 e
27).
21. Così, in data 27 maggio 2009 (doc. 28), la RE IO e il Consorzio EI addivennero alla conclusione di un accordo, in virtù del quale, tra l'altro: a. la RE IO s'impegnò nuovamente a che (fatte salve le verifiche di competenza delle A.S.L.) al Consorzio fossero rilasciati, entro il 30 giugno 2009, i titoli di autorizzazione/accreditamento per i centri già gestiti dall'Associazione
Anni Verdi;

b. in dipendenza di ciò, si pattuirono i criteri di determinazione di quanto spettante al Consorzio, e, cioè:
- per le prestazioni rese tra il settembre 2006 e il settembre 2008, al Consorzio
EI sarebbe stato versato l'importo pari alla differenza tra l'importo fatturato dal Consorzio stesso e quanto le A.S.L. avevano ad esso corrisposto per quel periodo (settembre 2006 – settembre 2008);
- a far data dal 1° ottobre 2008, al Consorzio sarebbe spettato il corrispettivo determinato sulla base delle tariffe regionali applicabili ai centri accreditati, eccezion fatta per le prestazioni di trasporto dei pazienti, rese dal Consorzio pur dopo il 1° ottobre 2008, la cui remunerazione sarebbe avvenuta, non già secondo tariffe regionali, ma mediante rimborso degli oneri effettivamente sostenuti dal
Consorzio; c. si convenne, inoltre, che, quanto al personale in esubero del Consorzio EI, la RE avrebbe avviato, entro il 30 giugno 2009, un “tavolo” con le organizzazioni sindacali e con l'Assessorato al Lavoro (“tavolo” che, poi, sarebbe stato avviato, seppur in ritardo, su sollecitazione del Consorzio – cfr. la nota del Consorzio del 19 agosto 2009, sub doc. 29 –, concludendosi con la procedura di cassa integrazione del 22 marzo 2010 – v. infra). 22. In pari data, la RE IO e il Consorzio EI sottoscrissero un ulteriore accordo, integrativo del contratto del 27 maggio 2009 (cfr., ancora, doc. 28), in virtù del quale la RE s'obbligò: i) a trattenere una parte dell'importo dovuto al Consorzio, nelle misure su indicate, corrispondente a quanto dovuto dal Consorzio all'INPS a titolo di oneri contributivi e di interessi maturati e maturandi sino al 30 giugno 2009 (data entro la quale avrebbero dovuto essere rilasciati al Consorzio i titoli di autorizzazione/accreditamento per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi), e a versare gli importi, così trattenuti, direttamente all'ente previdenziale;

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i ad avviare un <> con l'INPS, allo scopo di conseguire la riduzione, <>, delle sanzioni applicate al Consorzio dall'ente previdenziale. ii 23. Con nota del 30 giugno 2009 (doc. 30), la Prefettura della Provincia di MA segnalò l'aggravarsi della situazione del Consorzio EI, anche in una prospettiva di tutela dell'ordine pubblico, in conseguenza del protrarsi del mancato pagamento degli emolumenti a favore degli operatori delle strutture già gestite dall'Associazione Anni Verdi. Di conseguenza, la Prefettura invitò la RE IO, sulla scorta dell'intesa raggiunta il 27 maggio 2009, a provvedere all'immediato pagamento di tali emolumenti a favore del personale del Consorzio, trattenendo i relativi importi dalle somme dovute al Consorzio stesso.
Pagamento che avvenne, a cura della RE, seppur parzialmente (con esclusione del personale in esubero), nel corso dell'estate 2009. iii 24. Il contenuto dell'accordo del 27 maggio 2009, e dell'intesa integrativa in pari data, furono interamente recepiti nella delibera della Giunta regionale del
IO del 6 luglio 2009 n. 496 (doc. 31), con la quale, peraltro, venne dato mandato al vicepresidente della RE di convocare un apposito “tavolo” per concordare una proroga al 30 luglio 2009 dei termini originariamente fissati al
30 giugno. Proroga che non avvenne per causa (nuovamente) imputabile alla RE. iv 25. Nella delibera n. 496/2009, inoltre:
v si stabilì, <<al fine di contenere i problemi ordine pubblico gi verificatisi e segnalati dal prefetto>>, che la RE avrebbe proceduto al pagamento degli emolumenti arretrati e non corrisposti, al 30 giugno 2009, agli operatori del Consorzio EI nei centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi, scomputando i relativi importi da quanto dovuto dalla RE al Consorzio
<<per tutto il periodo di durata della gestione>>; vi • si precisò che, dalla somma totale dovuta al Consorzio – somma quantificata secondo i criteri di cui agli accordi del 27 maggio 2009 –, sarebbero state trattenute le somme dovute dal medesimo Consorzio a favore, non solo dell'INPS, ma di tutti gli altri enti previdenziali e fiscali per oneri contributivi e fiscali dovuti per il personale dipendente, e non versati, oltre sanzioni, interessi ed eventuali accessori.
26. La RE IO, tuttavia, non diede attuazione agli impegni assunti il 27 maggio 2009 né a quanto stabilito nella delibera n. 496/2009. Di conseguenza, stante la persistente inerzia dell'amministrazione, il Consorzio, con nota del 31 dicembre 2009 (doc. 32), diffidò la RE IO a dare attuazione a tutto quanto dianzi indicato.
27. Tuttavia, anziché dare seguito alla diffida del Consorzio, la RE IO adottò la delibera del 29 gennaio 2010, n. 65 (doc. 33). Con tale delibera si riconobbe nuovamente che l'attività assistenziale era stata svolta dal Consorzio, sino ad allora, <>, autorizzandosi espressamente il Consorzio alla <<prosecuzione nelle more della definizione del processo di autorizzazione>>. Il processo volto al rilascio dell'accreditamento era nuovamente delineato prospettandosi il subentro del Consorzio (o di suoi consorziati) nell'accreditamento già rilasciato all'Associazione Anni Verdi ovvero il rilascio di un nuovo provvedimento accreditativo.
28. Peraltro, con la stessa delibera n. 65/2010, la RE dispose, difformemente da quanto stabilito con la d.G.R. n. 496/2009, che le prestazioni di trasporto rese
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dal 26 settembre 2008 dovessero essere remunerate a tariffa, dandosi atto che
<<la diversa previsione contenuta nell del da>considerare valida solo per definire la chiusura dei rapporti economici sussistenti antecedentemente al 26.9.2008>>.
29. Avverso tale parte della d.G.R. n. 65/2010, quindi, il Consorzio propose, in data 29 marzo 2010, ricorso al T.A.R. del IO (doc. 34), il cui procedimento è tuttora pendente. Comunque, con ordinanza del 6 maggio 2010 n. 1936 (doc. 35), poi confermata dal Consiglio di Stato (doc. 36), il T.A.R. del IO accolse l'istanza cautelare presentata dal Consorzio, sospendendo, in parte qua, l'efficacia della d.G.R. n. 65/2010.
30. Pur dopo la sospensione cautelare della delibera richiamata, la RE continuò a non accreditare il Consorzio EI né a corrispondere quanto ad esso dovuto (v., a tal proposito, le diffide periodicamente rivolte dal Consorzio alla
RE IO, prodotte tutte sub doc. 37; e, in specie, la diffida del giugno 2011, sub doc. 38).
31. In data 3 maggio 2011, a mezzo scrittura privata autenticata dal notaio
Natale Votta di MA (doc. 39), il Consorzio concesse in affitto ad Unisan il ramo d'azienda concernente i centri di MA, Via Sbricoli, e di Santa Severa. 32. Inoltre, il 28 ottobre 2011:
• con scrittura privata autenticata dal notaio Mori di MA (doc. 40), poi modificata il 14 novembre 2011 (doc. 41), il Consorzio concesse in affitto alla Nuova Sair il ramo d'azienda comprensivo del centro di MA, Via Dionisio, 90, a decorrere dal 1° dicembre 2011;
• con scrittura privata autenticata dal medesimo notaio Mori (doc. 42) il Consorzio concesse in affitto alla OSA il ramo d'azienda comprensivo del centro di MA, Via Majorana, 145, con efficacia dal 16 novembre 2011;
• con verbale di assemblea a rogito del notaio Mori (doc. 43) fu deliberato lo scioglimento volontario del Consorzio EI e la sua messa in liquidazione.
33. Degli affitti d'azienda anzidetti è stata data tempestiva informazione alla RE e agli altri enti competenti (v. le relative comunicazioni prodotte congiuntamente, per comodità, sub doc. 44). La decisione di affittare tali rami, peraltro, si rese necessaria per poter continuare la gestione dei centri;
gestione che non poteva essere più proseguita dal Consorzio, a causa della difficile situazione economico-finanziaria conseguente agli omessi pagamenti regionali.
34. Il Consorzio ha interesse ad agire nei confronti della RE IO affinché la stessa sia condannata al pagamento, a favore dell'ente consortile, degli importi corrispondenti agli oneri da lavoro per una parte del personale dipendente e, inoltre, agli oneri per interessi, sanzioni, aggi e accessori, riguardanti gli oneri previdenziali e fiscali per il personale dipendente.
35. I CREDITI DEL CONSORZIO RIREI VERSO LA REGIONE LAZIO 35.1. La descrizione, cronologicamente ordinata, degli atti e delle delibere regionali susseguitisi nel tempo lascia emergere, con evidenza, che, a partire dal settembre
2006, il Consorzio EI ha svolto, su richiesta della RE, attività di assistenza riabilitativa, prendendo in carico la gestione dei centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi, e assumendo il relativo personale (pur in esubero). Si tratta di un'attività svolta con carattere di continuità, così come espressamente riconosciuto, in più occasioni, dalla RE IO.
35.2. Quegli stessi atti e delibere regionali, poi, delineano chiaramente che, sino a che non fosse intervenuto l'accreditamento del Consorzio EI per i centri già
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gestiti dall'Associazione Anni Verdi, all'ente consortile sarebbe spettato il rimborso degli oneri sostenuti per lo svolgimento dell'attività di assistenza riabilitativa.
35.3. Ed infatti: 35.4. Inoltre e soprattutto, con gli accordi del 27 maggio 2009, come recepiti e specificati dalla d.G.R. n. 496/2009, le parti stabilirono uno specifico assetto d'interessi, nella prospettiva – ancora una volta – che il Consorzio sarebbe stato autorizzato/accreditato per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi. Per effetto di tali atti, peraltro, la RE IO s'obbligò:
- sin con la delibera n. 604/2006, la RE IO riconobbe di dover versare al
Consorzio, <<per tutto il periodo di durata della gestione>>, <>; laddove il restante 10% sarebbe stato rimborsato, alla fine del rapporto, secondo la rendicontazione delle attività svolte dal Consorzio;

- con le successive delibere regionali, a partire dalla delibera n. 702/2008, la
RE delineò ripetutamente un percorso volto al rilascio dei titoli di autorizzazione/accreditamento del Consorzio EI per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi. All'esito di tale percorso (mai conclusosi, per causa imputabile alla sola RE), le attività rese dal Consorzio sarebbero state remunerate, non più a rendiconto, ma sulla base delle tariffe regionali.
- a versare direttamente agli enti previdenziali e fiscali le somme corrispondenti ai relativi debiti gravanti sull'ente consortile, e riguardanti tutti i lavoratori dipendenti;

- a pagare gli emolumenti arretrati e non corrisposti, al 30 giugno 2009, agli operatori del Consorzio EI nei centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi;

- a consentire al Consorzio di cessare i rapporti lavorativi con il personale in esubero. 35.5. La traiettoria temporale fissata al 30 giugno 2009 si spiega, all'evidenza, perché, entro tale data, avrebbe dovuto – secondo gli impegni assunti dalla
RE – essere rilasciato al Consorzio l'accreditamento/autorizzazione. Poiché, però, ciò non è avvenuto, la RE è tenuta a versare al Consorzio EI le somme corrispondenti ai debiti previdenziali e fiscali gravanti sull'ente consortile in conseguenza dell'attività d'assistenza svolta, pur dopo il 30 giugno 2009; così come l'ente regionale è tenuto a pagare gli emolumenti per gli operatori del Consorzio EI pur dopo il 30 giugno 2009. 35.6. La rilevanza giudica degli accordi del 27 maggio 2009 è d'immediata evidenza. 35.7. E', infatti, pacificamente riconosciuta dalla giurisprudenza, anche di legittimità, la possibilità, per il soggetto pubblico, di agire iure privatorum, alla stregua di un qualsiasi soggetto di diritto privato. E ciò quando, nell'esercizio, non già di un potere autoritativo, ma dell'autonomia privata, il soggetto pubblico agisca per la tutela di propri interessi patrimoniali, assumendo la medesima posizione del privato.
35.8. Così, allorché, in siffatti casi, il soggetto pubblico concluda contratti, è pacificamente riconosciuta l'applicabilità dell'intera disciplina di riferimento, ivi
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compresa la disciplina sulla responsabilità da inadempimento contrattuale (cfr., ex multis, Cass. 17 giugno 1986, n. 4047). 35.9. Nel caso di specie, non v'è dubbio che, con gli accordi del 27 maggio 2009, la RE IO abbia agito iure privatorum, atteso che, con tali accordi, l'ente regionale ha inteso comporre, in via negoziale, interessi spiccatamente patrimoniali (le modalità di erogazione delle somme ad esso dovute, ecc.).
35.10. Con il presente atto, il Consorzio EI – con riserva di agire per gli ulteriori crediti di cui è titolare e fermi i diversi crediti già azionati in via giudiziaria – chiede l'esecuzione delle obbligazioni di pagamento assunte dalla RE IO, come ribadite e nuovamente esplicitate con gli accordi del 27 maggio 2009, e con la delibera n. 496/2009, e la condanna della RE al pagamento delle somme corrispondenti, anzitutto, ai debiti consortili per interessi, sanzioni, aggi e accessori, relativi ad oneri previdenziali e fiscali di cui l'ente consortile è stato gravato (e continua ad essere gravato) per aver svolto attività d'assistenza riabilitativa presso i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi.
35.11. Ed infatti, gli enti previdenziali e fiscali hanno progressivamente provveduto ad iscrivere a ruolo, a carico del Consorzio EI, e a notificare (salve eventuali ulteriori notifiche) le cartelle esattoriali prodotte sub doc. 45 per complessivi € 8.827.724,20 (in relazione a una parte di tali debiti, peraltro, il Consorzio ha presentato, il 20 luglio 2011 e nell'agosto 2013, istanze di rateizzazione ad Equitalia Sud S.p.A. – docc. 46 e 47). L'importo così quantificato riguarda l'intero “monte debiti” del Consorzio, anche in relazione al patrimonio destinato, ex artt. 2447 bis e ss. cod. civ., che è stato costituito nel 2008 (doc. 48). Ed infatti, l'importo di € 8.827.724,20 è: 35.12. Con il presente atto, inoltre, il Consorzio EI chiede che la RE IO sia condannata al pagamento, in suo favore, delle somme corrispondenti al costo del personale dipendente di cui, in esubero rispetto alle effettive esigenze, il
Consorzio si è dovuto far carico assumendo la gestione dei centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi. Della remunerazione del personale dipendente non in esubero si è già fatta carico la RE IO.
35.13. Il costo di tale personale dipendente ammonta, dal 1° ottobre 2008 al 23 marzo 2010 (data in cui è divenuta operativa la cassa integrazione guadagni straordinaria in deroga del personale, sulla scorta dell'accordo sindacale del 22 marzo 2010 – doc. 25), ad € 6.048.812,00 (doc. 49). Che all'ente consortile spetti la corresponsione delle anzidette somme è evidente alla luce di tutto quanto s'è esposto dianzi. 35.14. Anche tale importo riguarda l'intero “monte debiti” del Consorzio, pure in relazione al patrimonio destinato, ex artt. 2447 bis e ss. cod. civ.. Ed infatti, l'importo di € 6.048.812,00 è: 35.15. A ciò aggiungasi il costo della cassa integrazione, che è stato addebitato al Consorzio, ma il cui importo (per € 22.317,03 – doc. 50) deve essere pagato dalla RE per quanto dianzi esposto.
- per € 6.761.340,60, a carico del patrimonio principale del Consorzio;

- per € 2.066.383,60, a carico del patrimonio destinato, ex artt. 2447 bis e ss. cod. civ..
- per € 3.909.668,00, a carico del patrimonio principale del Consorzio;

- per € 2.139.144,00, a carico del patrimonio destinato, ex artt. 2447 bis e ss. cod. civ..
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36. I DANNI SUBITI DAL CONSORZIO RIREI, E LA LORO RISARCIBILITA'
36.1. Il mancato versamento, da parte della RE IO, delle somme su indicate ha cagionato gravi danni al Consorzio EI, che l'ente locale deve essere condannato a risarcire. 36.2. Tale mancato versamento, infatti e come già esposto, non ha consentito al Consorzio, tra l'altro, di far fronte agli importi anzidetti, maturati per effetto dello svolgimento dell'attività assistenziale per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi. 36.3. Del resto, va rammentato che, con gli accordi del 27 maggio 2009, la RE si era esplicitamente impegnata a pagare i debiti previdenziali e fiscali del Consorzio, oltre sanzioni, interessi ed eventuali accessori. Ciò a cui, invece, non ha provveduto.
36.4. Ebbene, tale mancato pagamento da parte della RE IO ha comportato che il Consorzio EI non ha potuto acquisire il D.U.R.C. (“documento unico di regolarità contributiva”), non potendo dimostrare una situazione di regolarità contributiva e fiscale.
36.5. Per effetto di ciò, il Consorzio non ha potuto ottenere, da parte delle strutture pubbliche diverse dalla RE, il pagamento di quanto spettante per le prestazioni rese. Il Consorzio EI, così, non ha potuto ricevere dai Comuni il rimborso, in parte qua, degli oneri per prestazioni erogate a utenti a basso reddito, per un importo corrispondente ad € 1.000.257,00 (doc. 51). 36.6. Si tratta di danni che sono conseguenza del mancato versamento, da parte dell'ente regionale, delle somme dovute al Consorzio EI. Sono danni senz'altro prevedibili, perché probabili in rapporto alle circostanze in cui si trova(va) il Consorzio, sulla scorta di un apprezzamento fondato su un criterio di comune esperienza in relazione all'esistenza di normali fatti e circostanze (Cass. 11.10.1983, n. 5896).

3. Con comparsa datata 12 marzo 2014, la RE IO si costituiva nel giudizio recante R.G. n. 67268/2013, pendente dinanzi al Tribunale di MA, sez. II civile, :::::::, così concludendo:
Voglia l'Ecc.mo Tribunale adito, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa, in via pregiudiziale […] dichiarare il proprio difetto di giurisdizione per appartenere la relativa controversia alla cognizione del giudice amministrativo;
nel
10 11
merito […] rigettare in toto le pretese attoree in quanto infondate in fatto e in diritto e comunque non provate. Con vittoria di spese, competenze ed onorari

4. La RE IO, infatti, ha formulato, in via preventiva, una specifica eccezione di difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133 D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104, ritenendo che la controversia de qua riguardasse la esecuzione di accordi conclusi dalla P.A. nell'esercizio della funzione amministrativa.

5. Assegnati i termini ex art. 183, sesto comma, c.p.c., le parti provvedevano al deposito dei relativi documenti e memorie.

6. Il Consorzio EI, peraltro, con la prima memoria ex art. 183, comma 6, c.p.c.
– oltre a contestare le eccezioni e deduzioni, anche di difetto di giurisdizione, formulate dalla RE IO – ha specificato le proprie domande, così articolandole: Piaccia all'Ill.mo Tribunale adito:

1. in via preliminare e in rito, rigettare l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sollevata dalla RE IO;

2. nel merito, in via principale, a. accertare la sussistenza – in virtù degli accordi del 27 maggio 2009 tra la RE IO e EI ovvero, in via alternativa, in virtù del rapporto continuativo che, a partire dal settembre 2006, il Consorzio EI ha intrattenuto con la RE IO, così come descritto nell'atto introduttivo (in questo caso, previa qualificazione, in via incidentale, quale munus pubblico) – dei crediti del Consorzio EI verso la RE IO, nella misura pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
b. per l'effetto, condannare la RE IO a versare al Consorzio EI l'importo pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
c. accertare l'illecito commesso dalla RE IO, consistente nella mancata corresponsione delle somme dovute al Consorzio EI;
d. per l'effetto, condannare la RE IO a risarcire i danni subiti dal Consorzio EI nella misura di € 1.000.257,00, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;

a. accertare la sussistenza – in virtù dell'art. 2041 c.c. – dei crediti del Consorzio EI verso la RE IO, nella misura pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
b. per l'effetto, condannare la RE IO a versare al Consorzio EI l'importo pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
c. accertare l'illecito commesso dalla RE IO, consistente nella mancata corresponsione delle somme dovute al Consorzio EI;
d. per l'effetto, condannare la RE IO a risarcire i danni subiti dal Consorzio EI nella misura di € 1.000.257,00, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo. e, inoltre nel merito, in via subordinata, Con condanna della RE IO al pagamento, in favore del Consorzio EI, delle somme corrispondenti alle spese del presente giudizio, oltre i.v.a., c.a. e spese generali
Con ordinanza datata 8 ottobre 2014, il Tribunale, a scioglimento della riserva assunta in ordine all'ammissibilità delle istanze istruttorie formulate dalle parti, e ritenuto che la decisione sulla questione di giurisdizione insorta avrebbe potuto definire il giudizio, ha rinviato la causa, per la precisazione delle conclusioni,
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all'udienza del 14 gennaio 2015; udienza alla quale le parti hanno precisato le conclusioni, sicché la causa è stata trattenuta in decisione. Il Tribunale di MA, ……… con sentenza n. 4388/2015, pubblicata in data 25 febbraio 2015, così decideva: 1) Dichiara il difetto di giurisdizione per essere la controversia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo;
2) Dispone l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti
Con atto di citazione in appello datato 24 settembre 2015, il Consorzio EI ha proposto appello avverso la anzidetta sentenza n. 4388/2015, riproponendo le domande formulate in primo grado e affidando – nella convinzione che la pronuncia declinatoria della giurisdizione, pronunciata dal Tribunale di MA, fosse errata – il gravame a un motivo d'appello.
Il Consorzio EI, in particolare, ha, in quella sede, così concluso: Piaccia all'Ecc.ma Corte adita, ogni diversa e contraria istanza, deduzione, eccezione disattesa e reietta:

1. riformare integralmente la sentenza n. 4388/2015, pubblicata il 25 febbraio
2015, ed emessa dal Tribunale di MA, sez. II civile, g.u. …….. (doc. A), dichiarando sussistente la giurisdizione del giudice ordinario;
e, inoltre,

2. in via principale: a. accertare la sussistenza – in virtù degli accordi del 27 maggio 2009 tra la RE IO e EI ovvero, in via alternativa, in virtù del suddetto rapporto continuativo che, a partire dal settembre 2006, il Consorzio
EI ha intrattenuto con la RE IO (in questo caso, previa qualificazione, in via incidentale, quale munus pubblico) – dei crediti del Consorzio EI verso la RE IO, nella misura pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
per l'effetto, condannare la RE IO a versare al Consorzio EI l'importo pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
accertare la sussistenza della condotta contra ius della RE IO, consistente nella mancata corresponsione delle somme dovute al Consorzio EI;
per l'effetto, condannare la RE IO a risarcire i danni subiti dal Consorzio EI nella misura di € 1.000.257,00, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
accertare la sussistenza – in virtù dell'art. 2041 c.c. – dei crediti del Consorzio
EI verso la RE IO, nella misura pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
per l'effetto, condannare la RE IO a versare al Consorzio EI l'importo pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
accertare la sussistenza della condotta contra ius della RE IO, consistente nella mancata corresponsione delle somme dovute al Consorzio EI;
per l'effetto, condannare la RE IO a risarcire i danni subiti dal Consorzio EI nella misura di € 1.000.257,00, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo. e, inoltre, in via subordinata, con condanna della RE IO al pagamento, in favore del
Consorzio EI, delle somme corrispondenti alle spese e ai compensi legali del doppio grado di giudizio, oltre I.V.A., C.A. e spese generali, nella misura di legge. 11. Incardinato, così, dinanzi alla Corte d'Appello di MA, il giudizio di R.G. n. 5967/2015, si è costituita la RE IO con comparsa del 5 aprile 2016, chiedendo la sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c. e, comunque, il rigetto dell'appello.
12 13
12. Parallelamente, il Consorzio EI ha avviato un giudizio dinanzi al T.A.R. del
IO che ha investito la Corte di Cassazione della questione di giurisdizione.
13. La Corte di Cassazione, con ordinanza delle Sezioni Unite n. 10704/2017, depositata il 3 maggio 2017 ha così deciso: dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.
Questa decisione a Sezioni Unite della Corte di Cassazione è stata prodotta dal Consorzio EI nel citato giudizio d'appello di R.G. n. 5967/2015, chiedendo anche che, in conseguenza di detta decisione delle Sezioni Unite, la Corte d'Appello disponesse il rinvio al giudice di primo grado ex art. 353 c.p.c.. La sentenza della Corte di Appello di MA Con sentenza della Corte d'Appello di MA, sez. II specializzata in materia di impresa, ………, n. 3780/2021, pubblicata e comunicata il 21 maggio 2021, resa all'esito del citato giudizio iscritto al n. di R.G. 5967/2015, e oggi prodotta, la
Corte territoriale ha così deciso: in riforma della appellata sentenza, dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario;
per l'effetto, rimette le parti dinanzi al Tribunale di MA fissando il termine di legge per la riassunzione del giudizio;
compensa interamente tra le parti le spese del presente grado La presente riassunzione ai sensi dell'art. 353 c.p.c. Con il presente atto, il Consorzio EI riassume ex art. 353 c.p.c. davanti al giudice di rinvio, ossia al Tribunale di MA, il giudizio di R.G. n. 67268/2013, dinanzi al Tribunale di MA, giudice ………, tra il Consorzio medesimo e la RE IO, deciso con sentenza n. 4388/2015, pubblicata in data 25 febbraio 2015, appellata dal Consorzio, con atto di citazione in appello datato 24 settembre 2015, dinanzi alla Corte d'Appello di MA (giudizio di R.G. 5967/2015), da cui è conseguita la riforma della su citata sentenza emessa dal
Tribunale di MA a mezzo di sentenza della Corte d'Appello di MA, sez. II specializzata in materia di impresa, g.r. …………………, n. 3780/2021, pubblicata e comunicata il 21 maggio 2021. S'intendono qui riprodotte – come anche richiamate supra e infra – tutte le deduzioni, domande, argomentazioni ed eccezioni già formulate dal Consorzio in tutti i precedenti scritti difensivi, nessuno escluso, in primo grado e nel successivo giudizio d'appello. Fermo quanto sopra richiamato, il giudizio ha, in primo luogo, ad oggetto l'accertamento della sussistenza del credito del Consorzio per il pagamento, da parte della RE IO, dell'importo corrispondente a tutti gli oneri sostenuti dal Consorzio per lo svolgimento, sin dal settembre 2006, dell'attività di assistenza riabilitativa.
Il Consorzio ha precisato che il proprio credito verso la RE IO ha titolo negli accordi del 27 maggio 2009 ovvero, in via alternativa, nel rapporto continuativo che, a partire dal settembre 2006, il Consorzio EI ha intrattenuto con la RE IO
Il Consorzio EI e chiede, che la RE IO sia condannata all'esecuzione delle anzidette obbligazioni di pagamento da essa assunte, e, così, al pagamento delle somme corrispondenti: a tutti i debiti consortili per interessi, sanzioni, aggi e accessori, relativi ad oneri previdenziali e fiscali di cui l'ente consortile è stato gravato (e continua ad essere gravato) per lo svolgimento dell'attività d'assistenza riabilitativa presso i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi.
13 14
Gli enti previdenziali e fiscali, infatti, hanno progressivamente provveduto ad iscrivere a ruolo, a carico del Consorzio EI, e a notificare (salve eventuali ulteriori notifiche) le cartelle esattoriali prodotte sub doc. 45 per complessivi € 8.827.724,20; al costo del personale dipendente di cui, in esubero rispetto alle effettive esigenze, il Consorzio si è dovuto far carico assumendo la gestione dei centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi;
costo del personale dipendente che ammonta dal 1° ottobre 2008 al 23 marzo 2010 (8), ad € 6.048.812,00.
Il Consorzio EI ha, peraltro, chiesto, e chiede ma in via subordinata, che, là dove non si fosse ritenuto che i crediti del Consorzio EI trovassero titolo negli accordi del 27 maggio 2009, ovvero, in alternativa, nel rapporto instaurato nel
2006 e continuato sino a tutto il 2011, quei crediti sussisterebbero, comunque, ex art. 2041 c.c.. E ciò, perché la RE ha beneficato sine titulo di un risparmio di costi – invece sostenuti dall'appellante - per la prosecuzione dell'assistenza riabilitativa. Il giudizio ha, altresì, ad oggetto l'accertamento della sussistenza del credito del Consorzio da risarcimento dei danni subiti per effetto della condotta contra ius della RE. E ciò, considerato che il mancato versamento, da parte dell'ente locale, delle somme su indicate ha cagionato gravi danni al
Consorzio EI, che la RE IO deve essere condannata a risarcire. Il mancato versamento, infatti, non ha consentito al Consorzio, tra l'altro, di far fronte agli importi anzidetti, maturati per effetto dello svolgimento dell'attività assistenziale per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi. Ciò che ha comportato la mancata acquisizione, in capo al Consorzio EI, del “documento unico di regolarità contributiva”, considerato che l'appellante non ha potuto dimostrare la sussistenza di una situazione di regolarità contributiva e fiscale. Per effetto di ciò, il Consorzio non ha potuto ottenere, da parte delle strutture pubbliche diverse dalla RE, il pagamento di quanto spettante per le prestazioni rese. Il Consorzio EI, così, non ha potuto ricevere dai Comuni il rimborso, in parte qua, degli oneri per prestazioni erogate a utenti a basso reddito, per un importo corrispondente ad € 1.000.257,00 (doc.51).
***
Dopo la lunga ricostruzione parte attrice concludeva chiedendo di:
“accertare la sussistenza – in virtù degli accordi del 27 maggio 2009 tra la RE IO e la Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione ovvero, in via alternativa, in virtù del rapporto continuativo che, a partire dal settembre 2006, la Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione ha intrattenuto con la RE
IO, così come descritto anche nel presente atto (in questo caso, previa qualificazione, in via incidentale, quale munus pubblico) – dei crediti della
Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione verso la RE IO, nella misura pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
per l'effetto, condannare la RE IO a versare alla Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione l'importo pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
accertare l'illecito commesso dalla RE IO, consistente nella mancata corresponsione delle somme dovute alla
Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione;
per l'effetto, condannare la
14 15
RE IO a risarcire i danni subiti dalla Riabilitazione e Reinserimento
Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione nella misura di € 1.000.257,00, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
accertare, per le ragioni descritte anche nel presente atto, la sussistenza – in virtù dell'art. 2041 c.c. – dei crediti della Riabilitazione e
Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione verso la RE IO, nella misura pari ad €
14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
per l'effetto, condannare la RE IO a versare alla Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione l'importo pari ad € 14.898.853,23, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo;
accertare l'illecito commesso dalla RE IO, consistente nella mancata corresponsione delle somme dovute alla
Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione;
in via subordinata, per l'effetto, condannare la RE IO a risarcire i danni subiti dalla Riabilitazione e
Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione nella misura di € 1.000.257,00, oltre agli ulteriori interessi sino alla data del soddisfo. Con condanna della RE IO al pagamento, in favore della Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. – Consorzio di cooperative sociali – società cooperativa sociale Onlus in liquidazione, delle spese processuali, oltre i.v.a., c.a. e spese generali, come per legge”.
***
Si costituiva la RE IO e preliminarmente evidenziava come i rapporti con Ri.re.i. fossero sorti extra ordinem rispetto al modello legislativo delineato dal D. lgs. n. 502/1992 e dalla l.r. n. 4/2003.
Proseguiva (anche qui quasi) testualmente la parte convenuta: “
.Il difetto originario dei necessari titoli autorizzativi e di accreditamento si poneva quale condizione per ritenere viziate ab origine le intese intercorse tra le parti in causa poiché poste al di fuori delle norme imperative secondo cui la prestazione sanitaria può essere erogata solo laddove il soggetto sia stato preventivamente autorizzato all'esercizio della prestazione e accreditato ad erogarla in nome e per conto del SSR (sul punto, cfr. Cons. Stato, Sezione III, sentenza n. 2470/2013). Con la DGR n. 604/2006 la Giunta regionale aveva preso atto, condividendone i contenuti e le modalità operative seguite, del percorso amministrativo posto in essere fino a quel momento dall'Assessore alla Sanità in esecuzione del mandato conferito con la DGR n. 539/2006. Il mandato in particolare riguardava “porre in essere quanto necessario al fine dell'individuazione di nuovi soggetti di diritto privato, operanti in regime no profit, tali da assicurare, in via transitoria per lo stesso periodo di cui al punto precedente, la necessaria continuità assistenziale nei confronti dei pazienti attualmente in carico presso i centri già in gestione dell'Associazione Anni Verdi Onlus) tenuto conto della sospensione di tutti i rapporti di accreditamento provvisorio attualmente in essere con le strutture di cui all'Associazione Anni verdi Onlus) ed individuava la seguente modalità di pagamento da considerarsi valevole per tutto il periodo transitorio di durata della gestione:
-versamento, da parte della RE, di un acconto fino al 90% della media storica di quanto percepito dall'Associazione Anni Verdi Onlus nei sei mesi precedenti alla sospensione dell'accreditamento provvisorio di cui alla DGR n.
15 16
539/06, sulla base di specifica rendicontazione mensile in ordine alle spese strettamente connesse all'erogazione dei servizi assistenziali. Con DGR n. 702/2008 la Giunta regionale ha adottato le seguenti misure finalizzate al superamento delle criticità riguardanti la gestione Ri.re.i. provvedendo a:
-prendere atto della continuità assistenziale svolta fino a quel momento dal
Consorzio Ri.re.i. senza soluzione di continuità;
-dare mandato agli uffici delle Aziende ASL territorialmente competenti ad adottare i provvedimenti conseguenti nei limiti delle tariffe regionali e dell'accertato effettivo svolgimento delle operazioni;
fissare il termine del 15 dicembre 2008 per l'adozione, da parte degli uffici competenti, di tutti i provvedimenti necessari ad assicurare la regolarità delle prestazioni attraverso il rilascio dei titoli idonei al Consorzio ri.re.i., sussistendone i presupposti di legge, ovvero, in difetto, attraverso altre soluzioni nel rispetto delle vigenti normative.
Successivamente con DGR n. 496/2009, la Giunta regionale ha statuito quanto segue:
-prendere atto del verbale sottoscritto con i rappresentanti del Consorzio Ri.re.i. il giorno 27 maggio 2009 (allegato alla delibera) e di dare mandato al Vice Presidente di convocare immediatamente un tavolo di concertazione al fine di formalizzare la proroga al 30 luglio 2009 per gli adempimenti previsti nel verbale medesimo;
di dare mandato alle ASL territorialmente competenti:
-di verificare la pertinenza dei costi rendicontati per le prestazioni erogate dal Consorzio ri.re.i. fino al 30 settembre 2008;
-di richiedere al Consorzio Ri.re.i. la nota di credito per tutti gli importi eccedenti rispetto a quanto verificato dalle ASL per il periodo oggetto di transazione
(settembre 2006 – 30 settembre 2008);
-di liquidare, all'esito, l'importo di cui sopra;

-che i Direttori delle ASL di cui al punto 2 dovessero, entro e non oltre il 20 luglio 2009, sottoscrivere l'accordo transattivo sull'importo determinato secondo le modalità di cui al punto 2; che la RE IO, al fine di contenere i problemi di ordine pubblico già verificatisi e segnalati dal Prefetto, procedesse al pagamento degli emolumenti arretrati e non corrisposti al 30 giugno 2009 agli operatori del Consorzio ri.re.i. direttamente in favore di questi ultimi, scomputando tale spesa dalla somma da riconoscere al Consorzio Ri.re.i. per le prestazioni effettuate nel relativo mese di competenza;
-che, dalla somma totale dovuta al Consorzio Ri.re.i. , per l'attività svolta al 30 settembre 2008, fossero trattenute le somme dovute dal Consorzio agli enti previdenziali e fiscali per gli oneri contributivi (INAIL, INPS) e fiscali dovuti per il personale dipendente e non versati, oltre sanzioni, interessi ed eventuali accessori, nonché le somme dovute a titolo di indennità di requisizione degli immobili dell'Associazione Anni Verdi Onlus in liquidazione ed in uso al Consorzio Ri.re.i., oggetto di azione giudiziaria dinnanzi al Tribunale di MA, nella misura da determinarsi in via giudiziale o, eventualmente, in via transattiva con successivo atto.
….. nel verbale allegato alla DGR n. 496/2009 e sottoscritto dai rappresentanti del Consorzio Ri.re.i. e della RE IO, il Consorzio accetta la proposta regionale di concludere la fase antecedente alla DGR n. 702/2008 (settembre
16 17
2006 – settembre 2008) e di riconoscere il diverso sistema di pagamento a tariffa, già introdotto dalla DGR n. 702/2008, impegnandosi a rinunciare a tutte le controversie giudiziali e stragiudiziali in essere. Infine, il sistema di pagamento a tariffa è stato di nuovo ribadito nella DGR n. 65/2010. Tale sistema di pagamento a tariffa, introdotto con gli atti deliberativi su richiamati, è stato ribadito dal successivo DCA U00193/2016. La legittimità della DGR n. 193/2016 quanto all'applicazione delle tariffe a partire dall'anno 2008 ha trovato conferma nella sentenza del Consiglio di Stato n. 8743/2019 (doc. 2 – si richiama anche sentenza n. 3519/2019 resa su analogo ricorso proposto da una consorziata Ri.rei.
Nello stesso tempo, è stato introdotto, con effetto immediato, il sistema di pagamento a prestazione, sistema accettato e condiviso da Ri.re.i. D'altra parte, tale sistema di pagamento risulta del tutto coerente con la normativa introdotta in materia dal D. Lgs. n. 502/1992 e ss. m. e i. , normativa che segna per tutti gli erogatori privati il passaggio dal vecchio sistema di pagamento a piè di lista, sulla base della rendicontazione, al nuovo sistema di pagamento a tariffa.
Non può sul punto non evidenziarsi che, sia pure non accreditato formalmente, il
Consorzio Ri.re.i. ha svolto di fatto attività di assistenza sanitaria e riabilitazione per conto del SSR e dunque non può non sottostare anch'esso al medesimo sistema di pagamento previsto per tutti gli erogatori di un pubblico servizio quale quello in esame.
Il Consorzio Ri.re.i., a partire dall'anno 2006 ed in virtù di provvedimenti regionali susseguitisi nel tempo, ha gestito delle strutture sanitarie ex Anni Verdi eroganti prestazioni ex art. 26 L. n. 833/1978 ed insistenti sui territori di competenza della Asl Rm B, della Asl Rm D e della Asl Rm F.
Con deliberazione n. 604/2006, la Giunta regionale aveva individuato i termini di pagamento delle prestazioni rese dal suddetto Consorzio prevedendo il versamento di un acconto fino al 90% della media storica di quanto percepito dall'Associazione Anni verdi nei sei mesi precedenti la sospensione del rapporto di accreditamento provvisorio, pagamento da effettuarsi sulla base di una specifica rendicontazione mensile.
Successivamente, con deliberazione n. 702/2008 la Giunta regionale ha modificato tali modalità introducendo il diverso sistema di pagamento a prestazione nei limiti delle tariffe regionali. I provvedimenti regionali di spesa, poi, nell'individuare i livelli massimi di finanziamento da assegnare alle strutture eroganti prestazioni di riabilitazione ex art. 26, hanno stabilito un importo massimo da accantonare a copertura degli oneri connessi all'attività delle strutture che hanno preso in carico i pazienti ex Anni Verdi. Tale massimo stanziamento individuava le sole risorse messe a disposizione dalla programmazione sanitaria per la futura remunerazione di dette prestazioni.
Nella medesima ottica, la successiva DGR n. 496/2009 ha stabilito di riconoscere al Consorzio Ri.re.i. la remunerazione delle prestazioni erogate a tutto il mese di giugno 2009. Infine, la DGR n. 65/2010, nel prendere atto dell'attività svolta da Ri.re.i. fino alla data della sua adozione, ha autorizzato il Consorzio medesimo alla prosecuzione dell'attività assistenziale nelle more della definizione del complesso procedimento di autorizzazione”.
Concludeva la difesa della RE IO chiedendo il rigetto della domanda attorea e le spese di lite.
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Dopo l'istruttoria di rito, in data 4.6.2024 il presente fascicolo era assegnato – da parte del Presidente di sezione - all'odierno giudice per la definizione.
Questo giudice in data 11/06/2024 fissava udienza in trattazione scritta al 16.7.2024 per l'assegnazione dei termini ex art. 190 c.p.c.; memorie di udienza entro le ore 00,30 del giorno stesso dell'udienza; concedeva termine per le conclusioni sulla scorta delle quali la causa era posta in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Per il principio della ragione più liquida, la domanda può essere rigettata sulla base di una questione assorbente e di più agevole e rapido scrutinio, senza che sia necessario esaminare previamente tutte le altre secondo l'ordine previsto dall'art. 276 c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c., conformemente all'orientamento già espresso a Sezioni Unite dalla Suprema Corte (Cass. Sez. Un. n. 26242-3/2014).
In buona sostanza gli Accordi tra RE IO e parte attrice - se interpretati come ritiene quest'ultima - sarebbero contrari alla legge. A tale riguardo giova ricordare che, come condivisibilmente recita (testualmente) la sentenza del Consiglio di Stato (N. 02470/2013 REG.PROV.COLL. N. 02541/2012 REG.RIC del 16.11.2012): “in forza della novella recata all'art.

8- quinquies del Dlg 502/1992 dall'art. 79, c.

1-quinquies, lett. d), n. 3) del DL 25 giugno 2008 n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla l. 133/2008), il meccanismo di prelimitazione cogente della spesa sanitaria ha cominciato ad operare anche per gli ospedali privati classificati. Sicché, a tutto concedere, l'intesa de qua non avrebbe comunque più trovato fondamento normativo, almeno a far tempo dal 1° gennaio 2009, per intervenuta soppressione della potestà su cui si basava il rapporto pattizio”. La richiesta su cui fonda parte attrice la propria domanda si sostanzia testualmente:
(si veda sopra 35.4). Inoltre e soprattutto, con gli accordi del 27 maggio 2009, come recepiti e specificati dalla d.G.R. n. 496/2009, le parti stabilirono uno specifico assetto d'interessi, nella prospettiva – ancora una volta – che il Consorzio sarebbe stato autorizzato/accreditato per i centri già gestiti dall'Associazione Anni Verdi. Per effetto di tali atti, peraltro, la RE IO s'obbligò: ……… Diversamente opinando parte attrice scrive:
”35.9. Nel caso di specie, non v'è dubbio che, con gli accordi del 27 maggio 2009, la RE IO abbia agito iure privatorum, atteso che, con tali accordi, l'ente regionale ha inteso comporre, in via negoziale, interessi spiccatamente patrimoniali (le modalità di erogazione delle somme ad esso dovute, ecc.).”
Anche a voler interpretare il contratto come inteso da parte attrice (assunzione della spesa senza alcuna limitazione e a semplice richiesta di fornitura del servizio) esso si poneva irrimediabilmente in conflitto con la chiara e cogente novella normativa ricordata dalla sentenza del Consiglio di Stato. Peraltro, anche l'ulteriore argomento evidenziato dalla parte convenuta (interpretazione del contratto in senso restrittivo) appare oggettivo e condivisibile.
Il Consorzio Ri.re.i., in quanto struttura non accreditata, NON poteva comunque erogare un numero illimitato di prestazioni, senza un limite prefissato di spesa e questo dato oggettivo fornisce una formidabile chiave interpretativa.
Appare veramente distonico l'esegesi di parte attrice secondo la quale, sostanzialmente, la struttura NON accreditata si trovava perfino in una situazione
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migliore rispetto a quella accreditata a cui è imposto sin dal 2009 il sistema dei pagamenti a budget.
Ed invece appare oggettivo che la RE IO, dal 30 settembre 2008 abbia stanziato i finanziamenti per l'attività di Ri.re.i., finanziamenti che sono stati regolarmente corrisposti per conto delle Aziende ospedaliere secondo la tariffa normativamente stabilita per le prestazioni assistenziali effettivamente rese.
La Tariffa è già onnicomprensiva e comprende quindi tutti i costi del servizio, compreso quello del personale.
Peraltro, il Consorzio aveva accettato il sistema di pagamento a prestazione secondo la tariffa regionale e dunque oggi non può lamentare un danno da mancato pagamento “per l'intero”. Nella sentenza del Consiglio di Stato n.3519\2019 del 9.5.2019, si legge al punto
3.14: “Il DCA 193/2016 ribadisce tale impostazione, laddove specifica che “per il precedente periodo del rapporto con pagamento a rimborso, l'entità della tariffa regionale, attualizzata per gli anni antecedenti, deve essere considerata, comunque, il limite massimo non superabile delle spese riconoscibili” (punto 3 di pag. 11).
Prosegue al punto 3.15: “occorre peraltro considerare, in termini più astratti, come sia del tutto evanescente la base argomentativa e giuridica sulla quale, pur nella oggettiva diversità dei titoli di esercizio del servizio reso, la Cooperativa ricorrente pretende di ritenersi sottratta all'ordinario sistema di pagamento previsto per tutti gli erogatori di assistenza sanitaria per conto del SSR. La cornice di riferimento che include le posizioni eterogenee qui poste a confronto è infatti quella tracciata dai principi del d.lgs. 502/1992, oltre che dai criteri di contenimento e controllo della spesa sanitaria resi cogenti nella fase del commissariamento della gestione della sanità regionale e della sua sottoposizione al Piano di Rientro. Il principio del rispetto del budget assegnato, pur essendo un principio riferito alle strutture accreditate, può e deve essere esteso a qualunque operatore titolare di rapporto concessorio con il SSR, in quanto del tutto analoghi risultano il mandato funzionale assegnato ai distinti operatori in regime concessorio e le modalità applicative attraverso le quali può operare il sistema dei budget a contenimento della remunerazione delle prestazioni rese, così come invariate, rispetto a tutte le posizioni soggettive considerate, risultano le esigenze di controllo delle finanze che caratterizzano il sistema sanitario nazionale e regionale (come del resto statuito nella DCA 193/2016 - pag. 6) in accordo ai principi generali dell'ordinamento. Non solo il Consorzio Ri.re.i. ha volontariamente e liberamente accettato di assumere la gestione dei centri ex Anni verdi Onlus alle condizioni offerte dalla
RE ma il sopraggiunto quadro normativo (almeno dal 1.1.2009) non consentiva ope legis di riconoscere quello che oggi è richiesto. Sotto altro dirimente profilo, negli accordi non è previsto (né avrebbe potuto prevederlo la RE) alcun accollo della RE per tali spese. Con l'accordo del 27 maggio 2009, recepito nella DGR n. 496/2009, la RE si era unicamente impegnata a pagare direttamente ai lavoratori dipendenti gli emolumenti arretrati e non corrisposti fino al 30 giugno 2009 ovviamente scomputando tale spesa dalle somme riconosciute a Ri.re.i. per le prestazioni effettuate nel relativo mese di competenza.
La RE ha già provveduto a pagare tali emolumenti. Con determinazione dirigenziale n. determinazione dirigenziale n. D2277 del 23.07.2009 era stata
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disposta, in adempimento del punto 4 della DGR n. 496/2009, di procedere all'anticipazione al Consorzio Ri.re.i. della somma complessiva di euro 2.458.207,31 relativa alle spettanze arretrate e non corrisposte al personale dipendente ed ai collaboratori professionisti da corrispondersi, in nome e per conto del Consorzio stesso, direttamente agli interessati, mediante pagamento diretto, poi effettivamente eseguito. L'accordo stipulato in data 27 maggio 2009 ha valore temporale fino al 30 giugno 2009.
Per gli anni successivi, il SSR ha coperto – così come prevede la legge - tutti i costi, compresi quelli per il personale, mediante il pagamento delle prestazioni effettivamente rese secondo la tariffa vigente.
Sotto altro versante, il punto 5 della DGR n. 496/2009 ha espressamente stabilito che, dalla somma totale dovuta al Consorzio Ri.re.i. per l'attività svolta al 30 settembre 2008, saranno trattenute le somme dovute dal medesimo Consorzio a favore degli Enti previdenziali e fiscali per oneri contributivi e fiscali dovuti per il personale dipendente e non versati. L'impegno assunto dalla RE IO consisteva nel trattenere dal totale del credito maturato al 30 settembre 2008 gli importi corrispondenti agli oneri contributivi e fiscali per il personale dipendente fino ad allora maturati e versarli direttamente agli enti previdenziali. La RE ha già pagato per intero al
Consorzio le prestazioni dovute, senza la trattenuta riguardante gli oneri previdenziali e fiscali.
Parimenti destituita è la domanda di ingiustificato arricchimento. Dai documenti non traspare alcun ingiustificato arricchimento quanto piuttosto il pagamento da parte della RE della prestazione successivamente dovuta secondo i nuovi canoni normativi.
Peraltro, la P.A. comunicando alla struttura accreditata il limite di spesa stabilito per l'erogazione delle prestazioni sanitarie, ha manifestato implicitamente la propria contrarietà ad una spesa superiore, ovvero a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel predetto limite. Pertanto, l'arricchimento che la P.A. consegue dall'esecuzione delle prestazioni “extra- budget” assume un carattere “imposto” che preclude l'esperibilità nei suoi confronti dell'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. (Corte di Cassazione, Sez. III, sentenza n. 13884 del 06.07.2020)”. La complessità degli eventi fattuali e normativi, in uno col passaggio da un sistema retributivo a domanda e a prestazioni sostanzialmente illimitate ad uno a budget prestabilito e conformato (oggettivamente maggiormente rispettoso del principio della parità del bilancio ex art. 81 Cost.), motivano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale, definitivamente pronunciando:
a) rigetta ogni domanda avanzata da Riabilitazione e Reinserimento Ri.Rei. –
Consorzio di Cooperative sociali – Società Cooperativa Sociale onlus in liquidazione;
b) compensa le spese di lite.
MA,
Il Giudice
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Alberto Cianfarini
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