Pubblicato il 28/05/2025

N. 01185/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01209/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la LI

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1209 del 2024, proposto da
Società cooperativa sociale 3P DR NO LI , società cooperativa sociale RZ UG , società cooperativa sociale Chiddiddà a r.l., società cooperativa sociale Il SO del AT EP LI , associazione SP NL , società cooperativa sociale – NL IT DE , società cooperativa sociale a r.l. AR di RE , Comitato Italiano per il Reinserimento Sociale – C.I.R.S. casa famiglia ETS , in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Mauro Scirè, EP Impiduglia, con domicilio digitale come da registro tenuto presso il Ministero della Giustizia;

contro

Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da registro tenuto presso il Ministero della Giustizia;

per l’annullamento,

previa sospensione cautelare,

- del decreto dell’Assessore Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro n. 54-gab del 19.06.24 (pubblicato sul sito istituzionale in data 24.06.24), avente ad oggetto “Retta Casa di accoglienza per gestanti e donne con figli” , nei limiti dell’interesse dei ricorrenti e nelle parti specificate in ricorso;

- per quanto possa occorrere, della bozza del decreto relativo alla “Retta casa accoglienza per gestanti e donne con figli” , predisposta Dirigente generale del Dipartimento Famiglia e Politiche Sociali, nonché della relazione esplicativa allegata a tale bozza;

- di ogni altro atto connesso, presupposto o, comunque, conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 la dott.ssa Raffaella Sara Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto notificato il 6 settembre 2024 e depositato il successivo 9 settembre, gli enti ricorrenti hanno riferito di essere accreditati allo svolgimento del servizio socio-assistenziale denominato “casa di accoglienza per gestanti e donne con figli” ed iscritti all’albo regionale ex art. 26 l.r. 22/86; hanno, quindi, chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, del decreto dell’Assessore Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro n. 54-gab del 19 giugno 2024, avente ad oggetto “Retta Casa di accoglienza per gestanti e donne con figli” , nelle parti ritenute lesive.

Segnatamente, hanno lamentato l’illegittimità dell’impugnato decreto laddove:

A) prevede una riduzione del 50% della retta relativa alle donne che abbiano maturato un anno di permanenza nella struttura (con diversa previsione per le giovani donne, per le quali la riduzione opererebbe al compimento del ventunesimo anno di età e dopo un ulteriore anno di permanenza nella struttura); l’Assessorato non avrebbe compiuto alcuna istruttoria volta ad accertare la compatibilità di tale previsione con l’esigenza di garantire la copertura dei costi del servizio e l’effettiva idoneità della medesima a “favorire un progressivo percorso di autonomia della donna ospite della struttura, di garantire la presa in carico della donna e il graduale superamento delle particolari condizioni fisiche e psicologiche conseguenza della violenza subita” (così il provvedimento);

B) ha rideterminato la retta limitandosi ad aggiornare - in base alle variazioni ISTAT dei prezzi al consumo FOI - quella precedentemente prevista dal D.A. n. 20/2022, senza tenere conto degli aggiornamenti contrattuali incidenti sul costo del personale e conseguenti al decreto n. 30/24 del Direttore del Dipartimento per le politiche del lavoro, previdenziali, assicurative e per la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro del Ministero del Lavoro e ciò sebbene il D.P.R.S. 96/15 (avente ad oggetto “Approvazione degli standards strutturali ed organizzativi delle tipologie di servizio: Centro antiviolenza, Casa di accoglienza ad indirizzo segreto e strutture di ospitalità in emergenza, Casa di accoglienza per gestanti e madri con figli” ) espressamente preveda che “I costi del personale sono incomprimibili e vanno adeguati tenuto conto degli aggiornamenti contrattuali” .

C) non ha tenuto conto delle “Linee di indirizzo per l’accoglienza nei servizi residenziali” approvate in data 8 febbraio 2024 dalla Conferenza Unificata tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano;

D) prevederebbe un aggiornamento ISTAT aritmeticamente erroneo e non corrispondente, conseguentemente, all’aumento dei prezzi al consumo intervenuto tra il 2022 e il 2023, periodo

intercorso tra la data di pubblicazione del primo decreto (D.A. 20/Gab) e l’attuale (D.A. 54/Gab); si sarebbe tenuto conto soltanto dell’indice Istat dei prezzi al consumo FOI per le rivalutazioni monetarie relativo all’anno 2023 e non di quello relativo al 2022.

In linea generale, con riferimento a tutte le previsioni impugnate, le cooperative ricorrenti hanno poi denunciato il vizio di difetto di istruttoria, per non essere stata, l’adozione del D.A. n. 54/gab del 19 giugno 2024, preceduta da una consultazione dei soggetti erogatori del servizio e del Tribunale dei Minorenni e dalla convocazione di alcun tavolo tecnico, a differenza di quanto in passato avvenuto.

Si è costituito in giudizio, contestando la fondatezza del ricorso, l’Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro.

Con ordinanza n. 540/2024 è stata parzialmente accolta la domanda cautelare e, per l’effetto, è stata disposta la sospensione delle sopra descritte previsioni relative al dimezzamento della retta (art. 3); al contempo, è stata disposta, a cura dell’Assessorato resistente, una relazione che esplicitasse le modalità di calcolo utilizzate ai fini dell’adeguamento della retta in discussione agli indici ISTAT relativi agli anni intercorsi dopo l’approvazione della precedente e che, inoltre, chiarisse se si fosse tenuto conto, ai fini del calcolo della menzionata retta, dell’aggiornamento del costo del personale previsto con decreto del Ministro del Lavoro n. 30/2024.

Con relazione del 5 novembre 2024, l’Assessorato resistente ha reso i chiarimenti richiesti.

Alla pubblica udienza del 25 marzo 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso è fondato e va accolto nei sensi e nei limiti di seguito illustrati.

Merita annullamento l’articolo 3 del decreto impugnato, che così dispone:

“La retta complessiva per l’accoglienza riconosciuta ai sensi dell’art.1 è ridotta del 50%,

dopo un anno di permanenza nella struttura.

Per le donne in giovane età, la riduzione della retta del 50% verrà applicata al compimento del

ventunesimo anno di età e dopo un ulteriore anno di permanenza nella struttura” .

La previsione in esame non resiste alle censure di irragionevolezza dedotte in ricorso.

La scelta di ridurre l’importo della retta giornaliera, dopo un primo periodo di permanenza della donna assistita presso la struttura ospitante, non risulta giustificabile alla luce delle ragioni esposte nelle premesse al provvedimento impugnato, nelle difese rese in giudizio dalla difesa dell’Amministrazione e nella relazione prodotta in esecuzione dell’ordine istruttorio disposto con la menzionata ordinanza n. 540/2024.

Secondo le tesi ivi esposte, attraverso tale riduzione l’amministrazione si prefiggerebbe l’obiettivo di favorire un progressivo percorso di autonomia della donna, così da promuovere “un atteggiamento resiliente piuttosto che dipendente” ; la permanenza presso la struttura per un periodo di un anno, in tale prospettiva, sarebbe tale da consentire l’affrancamento della donna dal soggetto ospitante, l’inizio di una condizione di vita autonoma, il suo inserimento sociale; in altre parole, il decremento del detto importo favorirebbe “un progressivo percorso di autonomia della donna ospite della struttura” , con “graduale superamento delle particolari condizioni fisiche e psicologiche conseguenza della violenza subita” .

Gli obiettivi che l’amministrazione regionale si è proposta di raggiungere, pur astrattamente apprezzabili, non appaiono tuttavia ragionevolmente perseguibili mediante il mezzo dalla stessa individuato, ossia la riduzione della retta corrisposta alle cooperative accreditate.

La prima, immediata critica che le giustificazioni addotte dall’amministrazione consentono di muovere sta nel fatto che l’effetto che la previsione in esame provocherebbe avrebbe come diretti destinatari gli enti accreditati, ponendoli nella oggettiva impossibilità finanziaria di rendere il servizio loro affidato; mentre nessun impulso al reinserimento nel tessuto economico-sociale fornirebbe alle donne ospitate oltre il limite di tempo previsto, le quali percepirebbero il solo effetto di essere inserite in una struttura in difficoltà economica.

Come lo stesso decreto impugnato stabilisce al successivo art. 4, infatti, “La retta va intesa come retta minima per garantire la sostenibilità del servizio” , con la logica conseguenza che dalla sua riduzione conseguirebbe la disponibilità, in capo alle associazioni ricorrenti, di entrate inferiori a quelle minime indispensabili per lo svolgimento del servizio, con prevedibile pregiudizio per i fruitori del medesimo.

L’amministrazione, a ben vedere, avrebbe potuto perseguire il fine (condivisibile) di ridurre progressivamente il rapporto di dipendenza delle donne ospitate rispetto alla struttura ospitante ma avvalendosi di altri mezzi, a ciò idonei.

Sarebbe stata logica e condivisibile, ad esempio, la scelta di ridurre la retta in relazione alle donne che, concluso un percorso di inserimento lavorativo (gestito dai servizi comunali o, in presenza delle necessarie competenze, dalla stessa struttura ospitante), fossero in grado di contribuire personalmente al pagamento della retta, pur continuando a permanere nella struttura, ossia in un ambiente protetto e con condizioni di vita agevolate.

Invece, legare il decremento dell’importo da versare al soggetto accreditato al solo dato cronologico della permanenza della donna ospitata per oltre un anno sembra una soluzione dettata dall’unica esigenza di contenere la spesa pubblica destinata al servizio in questione.

Come il censurato criterio puramente temporale - in presenza del quale si dimezzerebbe la retta, nell’ottica di una “affrancazione” dell’assistita dalla struttura - mal si confaccia alle esigenze che il servizio è chiamato a soddisfare risulta cristallinamente dalle considerazioni rese, proprio nell’ambito della presente vicenda, dal Presidente del Tribunale dei minorenni di Palermo, che – dopo aver premesso che “il lavoro svolto dalle dette comunità è strettamente correlato ai provvedimenti emanati…da questa Autorità giudiziaria” e dopo aver segnalato che “le eventuali ripercussioni della temuta riduzione delle rette sulla qualità del servizio offerto potrebbero creare grave documento alla corretta attuazione dei provvedimenti giudiziari” – ha ricordato le numerose ipotesi di violenza domestica “che richiedono la messa in protezione di donne con i loro figli” , sottolineando come “tale assai consistente fetta di casi giudiziari esige la massima attenzione, la quale - sia per salvaguardare l’incolumità della vittima che per offrirle l’opportunità di riassumere in pieno le funzioni genitoriali e la necessaria autonomia, sia sotto il profilo della gestione della prole che sotto l’aspetto economico - non può che essere prestata all’interno delle strutture in questione” (cfr. nota prot. n. 1064 del 10 giugno 2024, prodotta da parte ricorrente).

Non sono fondate, invece, le censure relative al mancato adeguamento delle tariffe agli aggiornamenti contrattuali incidenti sul costo del personale, conseguenti al d.m. n. 30/24.

Preliminarmente, va osservato che il decreto impugnato non è volto alla rideterminazione ab imis delle rette – già determinate, a seguito di elaborazione di una proposta da parte di un gruppo di lavoro, nonché a seguito di contenzioso (r.g. n. 2336/2021), con d.a. n. 20/2022 – ma al solo adeguamento delle medesime all’aumento del costo della vita, con l’unico correttivo della riduzione del 50%, della cui illegittimità cui si è detto.

Ciò premesso, deve rilevarsi ulteriormente che la retta in questione è stata determinata tenendo conto dei costi di gestione delle strutture ospitanti globalmente considerati, ossia comprensivi sia dei costi del personale impiegato, sia delle spese di acquisto dei beni e servizi necessari al mantenimento degli ospiti.

A fronte di tale onnicomprensività della retta, va osservato, per un verso, che parte ricorrente non ha dimostrato (ciò che, evidentemente, non era agevole) quale parte della retta sia riferibile ai costi del personale (con conseguente necessità di adeguamento al d.m. n. 30/24) e quale ai beni e servizi acquistati (il cui adeguamento soggiace all’indice ISTAT); non è stato, quindi, chiarito quale differenza sull’importo aggiornato della tariffa si sarebbe determinato per effetto di tale adeguamento, né (ciò che rileverebbe anche sotto il profilo dell’interesse al ricorso) se l’applicazione alla tariffa, globalmente considerata, dell’indice ISTAT sia meno conveniente, per gli interessi degli enti accreditati, rispetto ad un ipotetico adeguamento “frazionato”, ossia che tenga conto dei due diversi tipi di voci di costo in relazione a due quote ideali in cui la retta potrebbe scomporsi.

Alla luce di tali considerazioni, dunque, appare ragionevole l’adozione da parte dell’amministrazione di un unico strumento (l’applicazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo) ai fini dell’adeguamento della retta.

Quanto alla denunciata violazione del D.P.R.S. 96/15 – laddove prevede che “I costi del personale sono incomprimibili e vanno adeguati tenuto conto degli aggiornamenti contrattuali” – va rilevato che si tratta di disposizioni volte a dettare standards strutturali ed organizzativi per le varie tipologie di servizio, di cui devono essere in possesso gli enti ai fini dell’iscrizione al relativo albo regionale.

La previsione invocata da parte ricorrente, dunque, è rivolta agli enti erogatori del servizio – tenuti a rispettare le disposizioni vigenti in tema di costo del lavoro – e non costituisce, come vorrebbe parte ricorrente, un limite ai fini della elaborazione delle tariffe.

È, invece, fondata la censura relativa al non corretto adeguamento della retta all’indice ISTAT dei prezzi al consumo.

All’ordine istruttorio impartito con ordinanza n. 540/2024, l’Assessorato resistente ha adempiuto rendendo i seguenti chiarimenti:

“Si rappresenta che la retta dell’anno 2022, di cui al D.A. n.20/gab del 17.02.2022, è stata rideterminata in ragione dei parametri già aggiornati all’anno 2022 e pertanto non necessitava di ulteriori adeguamenti.

Dovendo aggiornare per l’anno 2023 la suddetta retta, con il D.A. n.54/gab del 19.06.2024, si è applicato l’indice ISTAT, pari al +5,4%, relativo all’anno 2023 pubblicato secondo il calendario dell’ISTAT nel 2024.

Di seguito si riportano schematicamente tutti i D.A. con le relative rette:

• D.A. n.89 del 10.11.2021 € 62,00 pro die e pro capite, di cui € 52,00 per oneri fissi e €

10,00 per retta giornaliera di mantenimento;

• D.A. n.20 del 17.02.2022 € 73,00 pro die e pro capite, di cui € 49,00 per oneri fissi e €

24,00 per retta giornaliera di mantenimento;

• D.A. n.54 del 19.06.2024 € 76,90 pro die e pro capite, di cui € 51,60 per oneri fissi e

€ 25,30 per retta giornaliera di mantenimento .

Per quanto sopra, con D.A. n.54/gab del 19.06.2024 è stata correttamente aggiornata la

retta per l’anno 2023 in € 76,90 pro die e pro capite, di cui € 51,60 per oneri fissi ed € 25, 30

per retta giornaliera di mantenimento”.

I chiarimenti non risultano convincenti.

È, invero, dirimente il rilievo che, benché dalla determinazione della precedente tariffa fosse decorso un periodo superiore al biennio (dal 17 febbraio 2022 al 19 giugno 2024), con il decreto in esame è stata data applicazione ad un solo indice annuale di rivalutazione (il 5,4%, ossia l’indice medio relativo all’anno 2023).

Il ricorso, pertanto, è in parte qua fondato, dal che consegue che l’Assessorato resistente dovrà provvedere alla corretta rivalutazione della retta; a tal fine, considerato che il D.A. n. 20 del 17 febbraio 2022 ha determinato una tariffa destinata a trovare applicazione sin dalla data di pubblicazione del decreto, ai fini della rideterminazione dovrà tenersi conto della rivalutazione maturata sull’importo della tariffa nel periodo intercorrente tra le date di pubblicazione dei due decreti, utilizzando gli indici mensili FOI.

Non risulta convincente, invece, l’ulteriore censura, relativa alla mancata applicazione delle “Linee di indirizzo per l’accoglienza nei servizi residenziali” approvate in data 8 febbraio 2024 dalla Conferenza Unificata tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.

Secondo parte ricorrente, ai fini della rideterminazione della tariffa, l’Assessorato non avrebbe tenuto conto di alcune voci di costo previste dalle dette linee di indirizzo e, sotto altro profilo, la retta sarebbe stata determinata sulla base della capienza massima delle strutture (20 utenti), senza tenere conto del “tasso di utilizzo minimo realistico”, come raccomandato nelle dette linee di indirizzo.

Al riguardo, va osservato che le censure proposte non risultano sufficientemente chiare sotto il profilo degli effetti che la mancata applicazione delle linee di indirizzo avrebbe comportato ai fini della determinazione della tariffa.

La stessa relazione di consulenza tecnica prodotta da parte ricorrente, al riguardo, si esprime in termini dubitativi ( “dalla tabella di determinazione della tariffa non vi è la possibilità di comprendere se sono stati considerati tutti i costi così come indicato nelle linee d’indirizzo in considerazione della compressione delle voci…” ).

Più incisivo è il rilievo relativo alla determinazione della retta giornaliera, che, secondo le linee guida, deve garantire un’adeguata remunerazione dei costi sostenuti dagli enti gestori per l’erogazione del servizio di accoglienza tenendo conto del numero di posti autorizzati effettivamente occupati, ai fini del calcolo del costo pro capite sostenuto.

Ciò detto, è comunque dirimente il rilievo che le dette linee di indirizzo costituiscono delle mere raccomandazioni (cfr. paragrafo 001), la cui eventuale violazione, tanto più in sede di mero aggiornamento all’indice dei prezzi al consumo delle tariffe già elaborate da un gruppo di studio, non può costituire un vizio invalidante il provvedimento.

Ciò non toglie che di tali raccomandazioni l’amministrazione dovrà tener conto in occasione della prossima rideterminazione delle tariffe in discussione.

In conclusione, il ricorso è parzialmente fondato e merita annullamento nei limiti indicati in motivazione, ossia con riferimento alle previsioni relative al dimezzamento della tariffa (art. 3) ed alla rivalutazione della tariffa sulla base dell’indice FOI, a cui l’Assessorato dovrà correttamente provvedere, nei sensi indicati, nel termine di giorni trenta dalla pubblicazione della presente sentenza e con efficacia dalla data di pubblicazione del decreto impugnato.

Tenuto conto dell’esito della lite, deve disporsi la compensazione tra le parti delle relative spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la LI (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e nei limiti indicati in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Valenti, Presidente

Raffaella Sara Russo, Primo Referendario, Estensore

Marco AR Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaella Sara Russo	Roberto Valenti

IL SEGRETARIO