Pubblicato il 30/04/2026

N. 03382/2026REG.PROV.COLL.

N. 00054/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 54 del 2026, proposto da
Le Assicurazioni di Roma – Mutua Assicuratrice Romana Adir, Bene Assicurazioni s.p.a. Società Benefit, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B77941ECB6, B779420E5C, B779421F2F, rappresentate e difese dall'avvocato Arturo Cancrini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Bernardo n. 101;

contro

NI Assicurazioni s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda napoletana mobilità – Anm s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Russo, con domicilio eletto presso il suo studio in Cardito, via Murillo De Petti n. 8;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 7864/2025, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di NI Assicurazioni s.p.a. e di Azienda napoletana mobilità – Anm s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il Cons. SA FF MO e uditi per le parti gli avvocati Adriana Modeo in delega dell'avv. Arturo Cancrini, l'avv. Marcello Russo e l'avv. Enrico Soprano.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1. La controversia riguarda la gara, indetta ai sensi degli artt. 25, 59 e 71 del d. lgs. n. 36 del 2023, per l’affidamento di servizi assicurativi RCA sulla flotta bus dell’Azienda napoletana mobilità s.p.a. (di seguito: “AN”)

2. NI assicurazioni s.p.a. (di seguito: “NI”), partecipante alla gara anche per i 2 (2B), 4 (5 E1) e 5 (5E2), ha impugnato:

- la determina 8 agosto 2025 n. 15, con cui AN ha disposto l’aggiudicazione della gara, per i lotti 2 (2B), 4 (5 E1) e 5 (5E2), in favore della coassicurazione costituita da Le Assicurazioni di Roma - Mutua assicuratrice romana “ADIR” e Bene Assicurazioni s.p.a. – Società Benefit (di seguito: “coassicurazione”);

- tutti i verbali di gara, in seduta pubblica e riservata, e in particolare dei verbali di gara n. 1 del 29 aprile 2025, n. 2 del 30 luglio 2025, n. 3 del 31 luglio 2025, n. 4 del 31 luglio 2025, del verbale della Commissione di gara del 31 luglio 2025 e del 5 agosto 2025, nella parte in cui non è stata disposta l’esclusione della coassicurazione, nonché nella parte in cui si è proceduto alla illegittima ed erronea attribuzione dei punteggi in favore di quest’ultima per i motivi esposti nella presente impugnativa;

- tutte le note richiamate nella determina n. 15 del 2025, allo stato non conosciute, con riserva di proporre motivi aggiunti all’esito della conoscenza delle stesse;

- tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti e comunque connessi lesivi degli interessi della ricorrente società; nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto, qualora già stipulato o in corso di stipulazione, e per l’accertamento del diritto della ricorrente a conseguire l’aggiudicazione della relativa commessa, subentrando, ove del caso, nell’esecuzione della stessa; in subordine, per il risarcimento per equivalente dei danni, subiti e subendi dalla ricorrente per effetto dell’esecuzione degli atti impugnati da quantificarsi in corso di causa.

3. NI ha gravato con motivi aggiunti la determinazione 29 settembre 2025 n. 19, di “ convalida del provvedimento ” di aggiudicazione dando atto di aver completato la verifica del possesso dei requisiti

4. Il Tar, con sentenza 5 dicembre 2025 n. 7864, ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti.

5. Le Assicurazioni di Roma – Mutua assicuratrice romana “ADIR” e Bene Assicurazioni s.p.a. hanno appellato la sentenza con ricorso n. 54 del 2026.

6. Nel corso del presente grado di giudizio si sono costituite AN e NI.

7. All’udienza del 23 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

IT

8. L’appello è infondato.

9. Nel presente giudizio NI ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione a favore della coassicurazione e gli atti di gara sopra specificati, deducendo quattro motivi con il ricorso introduttivo e una ulteriore doglianza con i motivi aggiunti, con i quali è stata altresì censurata per illegittimità derivata la determinazione 29 settembre 2025 n. 19, di “ convalida ” del provvedimento di aggiudicazione.

Il Tar ha accolto la domanda ritenendo fondati i primi due mezzi contenuti nel ricorso introduttivo e annullando gli atti impugnati, assorbendo le ulteriori doglianze.

Coassicurazione ha appellato la sentenza, criticando le ragioni addotte dal Tar per supportare la decisione di ritenere fondati i primi due mezzi.

NI ha riproposto i motivi assorbiti dal giudice di primo grado.

10. Premesso ciò, con il primo motivo l’appellante coassicurazione ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto fondato il “ primo motivo di ricorso, con il quale, in sintesi, la ricorrente deduce l’inammissibilità dell’attivazione del soccorso istruttorio, per sopperire alla mancanza di parte dell’offerta, costituita dall’offerta economica e, conseguentemente, l’illegittimità dell’aggiudicazione della gara ” alla controinteressata.

Secondo l’appellante il Seggio di gara ha rilevato la mancata immediata visibilità dell’offerta economica della coassicurazione, a fronte della corretta visibilità dell’offerta tecnica e della documentazione amministrativa, decidendo quindi di avviare un’istruttoria presso la società informatiche che “ ha confermato che l’offerta economica della coassicurazione ADIR era stata regolarmente caricata nei termini ”, comunicando di avere completato l’intervento volto a consentire la visibilità dell’offerta economica.

Secondo l’appellante “ emerge per tabulas che i file contenenti le offerte economiche per i lotti 1, 2, 4 (5-E1), 5 (5 -E2), erano stati caricati dalla coassicurazione ADIR sulla piattaforma Net4market in data 28.7.2025, ovvero, entro il termine di presentazione delle offerte (29.7.2025) e che la loro non visibilità a sistema è dipesa da cause non imputabili alle odierne appellanti ”.

Pertanto la stazione appaltante non avrebbe attivato il soccorso istruttorio limitandosi piuttosto ad adoperarsi per rendere visibili i documenti già presentati.

In ogni caso l’appellante, nella denegata ipotesi in cui si ritenga che la stazione appaltante abbia fatto uso del soccorso istruttorio, ne ha sottolineato l’ammissibilità “ in caso di ostacoli incontrati dall’operatore economico - non imputabili o anche non esclusivamente imputabili allo stesso - nel caricamento dell’offerta sulla piattaforma telematica ”.

10.1. Il Collegio osserva quanto segue.

In data 29 luglio 2025, nel corso della prima seduta, il Seggio di gara ha rilevato la mancata immediata visibilità dell’offerta economica della coassicurazione, a fronte della visibilità dell’offerta tecnica e della documentazione amministrativa.

Il Seggio di gara ha quindi avviato un’istruttoria presso la piattaforma RK, al fine di verificare la presenza di “ problematiche tecniche e/o di altri motivi ostativi che hanno impedito al concorrente de quo il caricamento in tempo utile di detti elementi essenziali dell’offerta ” (come da verbale della seduta 29 luglio 2025).

Il Seggio, “ acquisita per le vie brevi l’informazione circa l’assenza di problematiche tecniche ”, nella medesima seduta, a completamento dell’istruttoria, ha chiesto a “ Net4market di voler verificare la possibilità di recuperare i file dell'offerta economica, dando certezza del tempo nel quale sono stati caricati garantendone la genuinità. Chiede, quindi, di visualizzare le offerte economiche presentate dell'operatore “Le Assicurazioni di Roma" per i lotti per i quali ha confermato la partecipazione ”.

Nella comunicazione del 29 luglio 2025, richiamata nel suddetto verbale, la società informatica ha affermato che “ da un controllo sulla scheda di gara abbiamo notato che in sede di caricamento della stessa nella sezione “Round” è stato da Voi imposta per ogni specifico spazio di caricamento dei modelli MOFF la funzione “Obbligatorio ” e che “ Tale funzione vincola l’operatore a dover obbligatoriamente caricare un file in ciascun spazio previsto, pena la mancata possibilità di confermare l’offerta a sistema ”.

Come emerso nel corso della seduta del 31 luglio 2025 (e riportato nel relativo verbale), la RK ha affermato che “ l’intervento volto a consentire la visibilità dell’offerta economica dell’operatore in questione è stato completato e che il relativo caricamento visibile a sistema ”, con la conseguenza che la Commissione l’ha esaminata (verbale della seduta del 31 luglio 2025).

Dai suddetti atti non emerge che l’offerta economica sia stata caricata dalla coassicurazione in tempo utile e secondo le regole di gara.

Innanzitutto è lo stesso Seggio di gara a ritenere che l’offerta economica non sia stata caricata in tempo utile, avendo disposto l’istruttoria proprio al fine di appurare le “ problematiche tecniche e/o di altri motivi ostativi che hanno impedito al concorrente de quo il caricamento in tempo utile di detti elementi essenziali dell’offerta ” (come da verbale della seduta 29 luglio 2025).

Nella nota 29 luglio 2025 la società informatica ha precisato che il caricamento dell’offerta a sistema presuppone il corretto utilizzo della funzione “obbligatorio”, che vincola l’operatore a caricare il file nello specifico spazio previsto e che, in mancanza di tale accorgimento, non è possibile confermare l’offerta a sistema.

La società informatica non ha quindi confermato che l’offerta della coassicurazione è stata caricata a sistema, illustrando piuttosto le ragioni del mancato caricamento dell’offerta economica da parte di coassicurazione.

In particolare, posto che tale nota costituisce il riscontro alla richiesta di verificare la presenza delle “ problematiche tecniche che hanno impedito al concorrente il caricamento dell’offerta ”, se ne desume che la ragione del mancato caricamento in tempo utile è da ricercare nel mancato utilizzo, da parte di coassicurazione, di detta funzione, che la società informatica ha precisato essere “obbligatoria” in base alle regole di gara.

Pertanto la società informatica non ha confermato la sussistenza di problemi ostativi al caricamento dell’offerta economica da parte di coassicurazione, addebitabili a una situazione patologica del sistema, avendo piuttosto fatto riferimento a una modalità di caricamento scelta dalla stazione appaltante e quindi valevole per tutti i concorrenti.

Dalla relazione della società informatica 2 ottobre 2025 si apprende che:

- “ Dai log di sistema, non si evince il caricamento in piattaforma, da parte dell’operatore in parola, del documento “Modulo MOFF Lotto 3 (4.D)”, nella sezione “Offerta economica ”;

- “ dai log di sistema si evince che l’operatore economico non ha provveduto ad eseguire l’ultima e necessaria operazione ai fini della completa presentazione dell’offerta economica (premere il pulsante “Conferma offerta” posto in fondo alla schermata dello step “Offerta economica”), in quanto il pulsante non era attivo ”;

- “ la piattaforma, nei giorni e negli orari in cui l’operatore economico in parola ha effettuato le proprie operazioni non ha subito malfunzionamenti tali da inibire il corretto caricamento dell’offerta a sistema ”.

Pertanto la società informatica ha confermato l’omesso caricamento a sistema dell’offerta economica di coassicurazione, addebitando alla coassicurazione l’omessa esecuzione dell’ultima operazione necessaria al fine della completa presentazione dell’offerta economica: coassicurazione non ha premuto il pulsante “Conferma offerta”.

L’art. 7 del disciplinare telematico stabilisce che, in assenza dell’invio della offerta economica mediante l’azione “ Conferma offerta ”, quest’ultima “ risulterà non presentata ”.

La disposizione è inserita nel disciplinare telematico, nel quale si legge che la gara “ verrà espletata con modalità telematica ”, come “ meglio specificato nel presente Disciplinare Telematico ”.

Il disciplinare, che qualifica il disciplinare telematico come documento di gara (art. 2.1), prevede espressamente che “ Le modalità di funzionamento della piattaforma sono dettagliatamente specificate nel Disciplinare telematico) - che definisce la gestione di tutte le fasi di presentazione dell’offerta e di aggiudicazione, oltre che gli scambi di informazioni e comunicazioni ”.

Nel preambolo del disciplinare telematico si legge che “ l’’utilizzo della Piattaforma comporta l’accettazione tacita ed incondizionata di tutti i termini, le condizioni di utilizzo e le avvertenze contenute nei documenti di gara, nel predetto documento nonché di quanto portato a conoscenza degli utenti tramite le comunicazioni sulla Piattaforma ”.

Pertanto l’art. 7 del disciplinare telematico, che gli offerenti hanno accettato nel momento in cui hanno presentato la domanda attraverso la piattaforma telematica, non essendo stato impugnato, pur integrando la legge di gara, produce gli effetti ivi previsti.

Non può quindi ritenersi che coassicurazione abbia presentato l’offerta economica nei termini e con le modalità previsti dalla legge di gara.

Né depone in senso contrario la circostanza che detto pulsante non fosse attivo in quanto la stessa società informatica non ha riscontrato, nella piattaforma, malfunzionamenti tali da inibire il corretto caricamento dell’offerta a sistema nei giorni e negli orari in cui l’operatore economico in parola ha effettuato le proprie operazioni (così la relazione 2 ottobre 2025).

Piuttosto la società informatica ha offerto una spiegazione nella nota 29 luglio 2025, dove è specificato che la funzione “ Obbligatorio ”, che deriva da una scelta della stazione appaltante, “ vincola l’operatore a dover obbligatoriamente caricare un file in ciascun spazio previsto, pena la mancata possibilità di confermare l’offerta a sistema ”.

Detta regola riguarda quindi tutti gli operatori economici e non costituisce una patologia del sistema.

Pertanto non giustifica, sanandola, la posizione di coassicurazione.

Non si può convenire con parte appellante laddove ha dedotto che, “ al di là dei menzionati passaggi informatici in cui viene consegnata l’offerta, ciò che davvero rileva ai fini del rispetto della par condicio competitorum è che l’offerta presentata nei termini di scadenza previsti dalla lex specialis coincida con quella oggetto di valutazione da parte della Stazione Appaltante ”.

Infatti presupposto per essere ammessi alla gara è la presentazione dell’offerta.

Nel caso in cui la gara si svolga in via telematica, la presentazione dell’offerta avviene rispettando gli adempimenti (informatici) prescritti a tal fine, che non costituiscono quindi circostanze avulse dalla gara ma rappresentano gli strumenti che consentono l’accesso alla stessa.

In mancanza del completamento della presentazione dell’offerta quest’ultima non può essere valutata, né assume rilievo la verifica di non modifica della stessa in quanto, non essendo stata presentata, manca il termine di raffronto.

La prospettiva nella quale si inseriscono le suddette considerazioni è quella del principio di autoresponsabilità.

La clausola dell’autoresponsabilità permea i rapporti fra le parti del rapporto di diritto pubblico, sì da evitare di esporre la continuità dell’azione amministrative a ritardi e interruzioni che possono essere evitati utilizzando i canoni di diligenza propri dell’attività svolta, che, nel caso di specie, si connotano per interessare un operatore di settore che è tenuto ad attrezzarsi al fine di esaminare e applicare gli accorgimenti tecnici che accompagnano la presentazione delle offerte.

In base al canone dell'autoresponsabilità dei concorrenti, “ ciascuno di essi sopporta le conseguenze degli eventuali errori commessi nella formulazione dell'offerta e nella presentazione della documentazione ” (Cons. St., sez. V, 2 aprile 2025 n. 2789).

Detto canone trova una specifica declinazione nelle gare che si svolgono con modalità telematiche.

Si innesca infatti una “ dinamica fisiologica e ampiamente prevedibile dei fattori impiegati per la comunicazione elettronica, che dev'essere conosciuta, data per presupposta ”.

Si presuppone che l’operatore economico abbia l'esperienza e l’abilità necessaria per partecipare alla gara, sicché è onere del medesimo la preliminare e attenta lettura delle istruzioni procedurali. Perfino “ il verificarsi di fisiologici rallentamenti conseguenti a momentanea congestione del traffico, sono tutte variabili che il partecipante ad una gara telematica deve avere presente, preventivare e "dominare" quando si accinge all'effettuazione di un'operazione così importante per la propria attività di operatore economico, non potendo il medesimo pretendere che l'amministrazione, oltre a predisporre una valida piattaforma di negoziazione operante su efficiente struttura di comunicazione, si adoperi anche per garantire il buon fine delle operazioni ” (Cons. St., sez. V, 8 novembre 2024 n. 8947).

Né parte appellante si è attivato per censurare la legge di gara sul punto.

AN ha piuttosto dedotto che la non attivazione del pulsante “conferma” sarebbe addebitabile alla omessa presentazione di offerta per tutti i lotti in quanto la stazione appaltante “ per errore aveva sostanzialmente imposto ai concorrenti di generare file di offerta “fantoccio” finanche per i Lotti per i quali non sussisteva alcun interesse partecipativo ”.

Nondimeno, anche a ritenere che detta circostanza possa avere assunto un rilievo nel caso concreto, essa non è dovuta a un malfunzionamento del sistema ma a una scelta della legge di gara e delle relative disposizioni tecniche, che non sono state ritualmente contestate da coassicurazione.

Pertanto essa non giustifica l’omesso completamento delle operazioni di presentazione dell’offerta economica da parte di coassicurazione.

Peraltro non risulta che NI, che non ha presentato offerta per tutti i lotti (dalla determina di aggiudicazione risulta che NI abbia presentato un’offerta ammissibile per i lotti 2, 3 , 4 e 5), così come coassicurazione (che ha presentato offerta per i soli lotti 1, 2, 4 e 5), non abbia completato le operazioni di presentazione dell’offerta economica.

Non può quindi ritenersi, in uno con l’appellante, che coassicurazioni abbia presentato l’offerta economica nei termini e con le modalità richiesta dalla legge di gara. E ciò senza necessità di procedere ad ulteriori approfondimenti istruttori, anche in ragione di quanto disposto dall’art. 7 del disciplinare tecnico.

Detto ciò, il Seggio di gara non ha ritenuto di attivare il soccorso istruttorio formulando le richieste di approfondimento alla società informatica in quanto, ad avviso dello stesso Seggio di gara, “ l’assenza ” dell’offerta economica è “ un’omissione non sanabile attraverso il soccorso istruttorio ” (verbale della seduta 29 luglio 2025).

Il soccorso istruttorio è infatti attivabile rispetto all’offerta economica nei termini indicati nel comma terzo e quarto dell’art. 101 del d. lgs. n. 36 del 2023.

In base al comma 3 “ La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell'offerta tecnica e dell'offerta economica e su ogni loro allegato ”, senza che venga modificato il relativo contenuto.

In base al comma 4, “ Fino al giorno fissato per la loro apertura, l'operatore economico, con le stesse modalità di presentazione della domanda di partecipazione, può richiedere la rettifica di un errore materiale contenuto nell'offerta tecnica o nell'offerta economica di cui si sia avveduto dopo la scadenza del termine per la loro presentazione a condizione che la rettifica non comporti la presentazione di una nuova offerta, o comunque la sua modifica sostanziale, e che resti comunque assicurato l'anonimato ”.

Nel caso di specie non risulta integrata la fattispecie di cui al comma 4 non essendoci stata un’iniziativa dell’operatore economico posta in essere entro il termine ivi indicato (sul quale Cons. St., sez. V, 2 aprile 2026 n. 2721).

Né la stazione appaltante ha chiesto a coassicurazione chiarimenti sull’offerta economica, avendo piuttosto sollecitato la società informatica a intervenire per rendere visibile un’offerta economica che la stessa società informatica ha ritenuto non essere stata compiutamente presentata da parte di coassicurazione, per omesso completamento degli adempimenti richiesti a tal fine.

Del resto, la Corte di Giustizia ha precisato che, in linea di principio, un’offerta non può essere modificata dopo il suo deposito, né su iniziativa dell’amministrazione aggiudicatrice né dell’offerente (Cgue, sez. IV, 29 marzo 2012, C-599/10 e sez. VI, 10 ottobre 2013, C-336/12) e che la richiesta di chiarimenti non può ovviare alla mancanza di un documento o di un’informazione che la disciplina di gara richiedeva a pena di esclusione, posto che l’amministrazione aggiudicatrice è tenuta ad osservare rigorosamente i criteri da essa stessa fissati (Cgue, sez. X, 6 novembre 2014, C-42/13, sez. IX, 10 novembre 2016, C-199/15 e sez. VIII, 28 febbraio 2018, C-523/16 e C-536/16).

Pertanto, nel caso di specie non può farsi ricorso al soccorso istruttorio.

Non trova quindi ragione il richiamo a quella giurisprudenza che muove dal malfunzionamento del sistema di presentazione delle offerte al fine di giustificare l’uso del soccorso istruttorio.

Del resto la stessa pronuncia di questa Sezione del 10 gennaio 2025 giustifica il ricorso al soccorso istruttorio in caso di “ ostacoli oggettivi, non imputabili in via esclusiva al privato ” e “ oggettivamente non superabili ”, pur in presenza di carenza di “ dimestichezza nell'utilizzo della metodologia digitale ” (Cons. St., sez. V, n. 334). Pertanto il richiamo a detto profilo si inserisce in una situazione di ostacoli oggettivi, non imputabili al privato e oggettivamente non superabili, circostanze che non ricorrono nel caso di specie, nel quale la società avrebbe potuto attivarsi al fine di completare la presentazione dell’offerta.

10.2. Il motivo è quindi infondato.

11. Tanto basta per confermare l’accoglimento del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, senza necessità di scrutinare gli ulteriori motivi di appello e i motivi riproposti da NI. Infatti la conferma della fondatezza del primo motivo supporta l’accoglimento del ricorso e l’annullamento degli atti impugnati, senza necessità di valutare la sussistenza di ulteriori profili di illegittimità dell’aggiudicazione e della successiva convalida.

12. In conclusione, l’appello è infondato.

La peculiarità della vicenda nel suo insieme giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

SA FF MO, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
SA FF MO	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO