Pubblicato il 05/05/2021

N. 00603/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00041/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 41 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Ghirigatto e Paola Piccoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Botteon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento con cui in data-OMISSIS-ha riscontrato l'istanza di accesso agli atti ex art. 43 comma 2 TUEL -OMISSIS-

nonché per l’accertamento del conseguente diritto del ricorrente all'accesso ai dati di sintesi del protocollo informatico con le modalità richieste in istanza, con conseguente obbligo dell'Amministrazione comunale resistente di riscontro ai sensi dell'art. 116 c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2021 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori in modalità videoconferenza come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente - -OMISSIS-di -OMISSIS-- espone di aver presentato al -OMISSIS-, dapprima, una richiesta di intervento a garanzia dei proprio diritti e, successivamente, non avendo ottenuto alcun riscontro dall’Amministrazione, un’istanza di accesso al protocollo comunale, proposta congiuntamente ad una collega in data -OMISSIS-

1.1. Ne è seguita un’interlocuzione in ordine alla definizione dei mezzi e delle modalità per effettuare l’accesso nel corso della quale l’Amministrazione comunale ha dato atto della fondatezza dell’istanza di accesso, ma ha altresì evidenziato la necessità di assicurare, in relazione alla natura ed alla tipologia di atti per i quali è richiesto l’accesso, il rispetto delle esigenze di sicurezza e di tutela delle informazioni trattate dall’ente.

1.2. Con istanza del -OMISSIS-, al fine di superare le ragioni di un possibile diniego, il ricorrente, sempre congiuntamente alla collega, ha riformulato l’istanza chiedendo di accedere ai dati di sintesi del protocollo informatico specificando di aver la necessità di acquisire tali dati giornalmente in copia cartacea, al fine di poterli leggere con la dotazione informatica a sua disposizione presso la propria abitazione. La collega ha invece chiesto l’invio della medesima documentazione in formato digitale al proprio indirizzo di posta elettronica.

1.3. Con nota del -OMISSIS-il Sindaco, “ pur riconoscendo la piena legittimità del diritto del -OMISSIS-all’accesso agli atti ”, ha rilevato che la richiesta non poteva essere accolta “ in quanto inconferente rispetto alla assodata necessità di prevedere un esercizio del diritto di accesso in assenza di aggravio per gli uffici comunali ” e in ragione della “ situazione all’interno della prima area (Servizi generali, finanziari, culturali e sportivi) che nell’arco di 4 mesi, da luglio a ottobre ha perso due dipendenti su cinque per pensionamento e dimissioni ”.

Il Sindaco comunicava “ però che dalla data odierna è disponibile, presso la sede municipale, una postazione pc attrezzata ad hoc per consentire ai -OMISSIS-che ne facciano richiesta l’accesso ai dati di sintesi del protocollo informatico ” . Precisava inoltre che “ per venire incontro alle esigenze del -OMISSIS-la cui disabilità è tenuta in considerazione, abbiamo installato sulla predetta postazione il software screen reader NVDA per disabili visivi consigliato anche -OMISSIS-, come strumento di supporto che consente alle persone disabili della vista la possibilità di utilizzare il computer in completa autonomia. Lo stesso potrà effettuare la consultazione assistito eventualmente da un altro -OMISSIS-di sua fiducia, in ragione dell’impossibilità che altre persone possano consultare senza averne diritto gli atti comunali ”.

2. Con ricorso, notificato in data -OMISSIS-, il ricorrente ha impugnato tale nota di (parziale) diniego dell’istanza di accesso sulla base dei seguenti motivi.

I - Grave difetto di motivazione in ordine al presunto aggravio provocato dalla richiesta di accesso formulata dall’odierna ricorrente. Violazione e/o falsa applicazione degli art. 43, comma 2, e 125 TUEL, degli articoli 22 e 25 legge n. 241 del 1990, dell’art. 7 dello Statuto Comunale. Ingiusto aggravio dell’esercizio del diritto di acceso.

L’istanza di accesso presentata dal ricorrente soddisferebbe tutte le condizioni imposte dalla legge e dalla giurisprudenza per l’accesso dei -OMISSIS- e segnatamente:

- sarebbe specifica, in quanto riguarda un documento chiaramente identificato, l’elenco digitalizzato (da inviare in via telematica alla email del consigliere) dei documenti in entrata e in uscita dal Comune, e non la generalità dei documenti ivi elencati;

- non sarebbe emulativa, perché strumentale a consentire al -OMISSIS-di selezionare i documenti utili all’esercizio del proprio mandato;

- non determinerebbe un aggravio per gli uffici comunali. L’evasione della richiesta di accesso al documento di sintesi del protocollo informatico richiederebbe “ quattro, o al massimo cinque, ‘click’ per un tempo complessivo di esecuzione di qualche minuto ”. La modalità individuata dall’Amministrazione sarebbe invece più gravosa.

II - Illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza in ordine alla carenza di personale. Violazione e/o falsa applicazione degli art. 43, comma 2, e 125 TUEL, degli articoli 22 e 25 legge n. 241 del 1990, dell’art. 7 dello Statuto Comunale.

La soluzione individuata dall’Amministrazione, oltre a comportare un ulteriore carico di lavoro per il personale dipendente, non sarebbe coerente con la carenza di personale evidenziata dal provvedimento.

Inoltre tale soluzione sarebbe permanente mentre la carenza di personale in questione sarebbe solo temporanea.

III – Incompetenza.

Il diniego di accesso sarebbe l’atto conclusivo di un procedimento amministrativo – un atto di esercizio di funzioni gestionali – e non rientrerebbe nella competenza del Sindaco.

3. Costituitosi in giudizio il Comune ha contestato nel merito le censure proposte ed ha evidenziato in particolare la gravosità della soluzione proposta dal ricorrente che ha richiesto agli uffici il “ rilascio giornaliero ” dei dati del protocollo mediante stampa cartacea e/o invio di email , nonché la necessità di garantire la protezione dei numerosi dati sensibili desumibili dal protocollo.

L’accesso al protocollo tramite dispositivi esterni, l’invio via email o tramite copia cartacea, le modalità di accesso individuate dagli interessati, determinano un significativo rischio di diffusioni non consentite di dati da parte di terzi e di trattamenti illeciti.

La soluzione individuata dal Comune con l’ausilio della società incaricata della gestione della struttura informatica dell’ente – sostiene l’Amministrazione resistente – costituisce il miglior punto di equilibrio tra le opposte esigenze, quella, da un lato, di consentire l’accesso al protocollo ai -OMISSIS-, e quella di non gravare eccessivamente gli uffici e di garantire la sicurezza dei dai, dall’altro lato.

4. Il ricorrente ha depositato una memoria di replica in cui rimarca di avere richiesto l’accesso ai dati di sintesi del protocollo in cui sono indicati: numero di protocollo, data di partenza o arrivo dell’atto, destinatario o mittente, oggetto ed ufficio competente. La conoscenza di tali dati non inciderebbe sulla riservatezza dei cittadini e comunque sarebbe possibile procedere all’oscuramento dei dati sensibili.

5. Alla camera di consiglio del 24 marzo 2021, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Le censure proposte con il ricorso non possono essere condivise e l’istanza di accesso nelle forme richieste dal ricorrente non può essere accolta.

Infondato è il primo motivo di ricorso con cui il ricorrente assume che l’istanza di accesso proposta soddisferebbe tutte le condizioni imposte dalla legge e dalla giurisprudenza per l’accesso dei -OMISSIS-.

Come chiarito dall’indirizzo giurisprudenziale a cui il Collegio ritiene di aderire, il diritto di accesso del -OMISSIS-è sottoposto alla regola del ragionevole bilanciamento propria dei rapporti tra diritti fondamentali. “ E’ vero che esso ha ampia estensione, maggiore dell’accesso agli atti amministrativi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, desumibile dalla lettera del più volte citato art. 43, comma 2, del Testo unico sull’ordinamento degli enti locali, secondo cui il -OMISSIS-ha diritto di ottenere dagli uffici dell’amministrazione presso cui esercita il proprio mandato politico-amministrativo e dai suoi enti strumentali «tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato». Ma è altrettanto vero che tale estensione non implica che esso possa sempre e comunque esercitarsi con pregiudizio di altri interessi riconosciuti dall’ordinamento meritevoli di tutela, e dunque possa sottrarsi al necessario bilanciamento con questi ultimi. Ciò non solo perché ad esso si contrappongono diritti egualmente tutelati dall’ordinamento, ma anche per il limite funzionale intrinseco cui il diritto d’accesso è sottoposto, espresso dall’art. 43, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000 con il richiamo alla utilità delle notizie e delle informazioni possedute dall’ente locale rispetto alla funzione di rappresentanza politica del consigliere comunale ” (Consiglio di Stato, Sez. V, 11 marzo 2021, n. 2089).

In particolare le modalità di accesso dei -OMISSIS- devono essere definite in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici comunali, attraverso un equo bilanciamento delle esigenze dei -OMISSIS- di svolgere la propria funzione rispetto alle esigenze organizzative dell’Ente.

7. Nel caso di specie l’Amministrazione ha in definitiva accolto l’istanza di accesso del ricorrente: il Comune ha messo a disposizione del Consigliere comunale ogni informazione utile per l’esercizio delle funzioni di rappresentanza politico-amministrativa inerenti alla carica. Tuttavia, diversamente da quanto richiesto dal ricorrente, che intendeva ricevere giornalmente in forma cartacea tali documenti, per ridurre il carico di lavori degli uffici e per garantire una maggiore protezione dei dati dei cittadini, il Comune ha ritenuto di predisporre un’apposita postazione all’interno degli uffici comunali, idonea ad essere utilizzata anche dai non vedenti - tramite l’acquisto e l’installazione di una dotazione informatica, indicata come idonea allo scopo -OMISSIS-appositamente consultata - che consente l’utilizzo del computer in autonomia.

Il Collegio ritiene che le modalità di accesso definite dal Comune – in quanto mirano a contemperare le esigenze del -OMISSIS-con le esigenze organizzative dell’Ente nel rispetto della riservatezza dei dati dei cittadini – siano tutt’altro che irragionevoli.

Infatti, come chiarito in giurisprudenza, la conoscenza dei dati del protocollo comunale può comportare la diffusione di notizie riservate anche personalissime di terze persone, e ciò giustifica la previsione di particolari cautele o limitazioni alla consultabilità di tali dati, finalizzate ad assicurare che la stessa avvenga in condizioni di sicurezza.

Come è stato osservato (cfr. T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 9 luglio 2020, n. 253) “ molti atti che vengono 'veicolati' attraverso il protocollo comunale, anche se resi disponibili in forma di mera sintesi, possono rendere immediatamente consultabili 'dati', anche personalissimi, che non possono considerarsi in alcun modo attratti nella sfera di necessaria conoscenza e/o conoscibilità che deve essere assicurata ai -OMISSIS-, sì da rendere, conseguentemente, ingiustificato il 'trattamento' che in tal modo verrebbe effettuato .. peraltro in assenza delle necessarie garanzie, essendo palese che il 'segreto' cui sono tenuti i -OMISSIS- ai sensi dell'art. 43, comma 2, ultimo periodo, d.lgs. cit. nulla ha a che vedere con le garanzie che devono, per l'appunto, presidiare il trattamento dei dati personali; Ritenuto, invero, in via meramente esemplificativa e non esaustiva, di richiamare l'attenzione su tutti gli atti riferibili ai compiti svolti dal Comune per servizi di competenza statale (si pensi ad es. alle comunicazioni riguardanti annotazioni sugli atti di anagrafe), sulle richieste e/o comunicazioni riguardanti la cessione del quinto dello stipendio, sugli atti provenienti da altre PP.AA. relativi a indagini in corso, sulle istanze e/o gli atti relativi alla fruizione degli istituti previsti e disciplinati dalla legge 5 febbraio 1992,

n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate) e/o dal decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), sugli atti relativi ai TSO, sugli interventi assistenziali su disposizione del Tribunale per i minorenni, etc. etc.) ”.

Risulta pertanto giustificata la preoccupazione dell’Amministrazione comunale di assicurare che l’accesso avvenga con modalità tali, quali la consultazione presso una postazione informatica posta all’interno della sede del Comune, da escludere in radice il rischio di una divulgazione involontaria dei dati del protocollo comunale, che potrebbe realizzarsi a causa dell’accidentale smarrimento delle copie cartacee o della conoscenza fortuita da parte di terzi del contenuto della email richieste.

Circa la necessità di operare un bilanciamento quando il diritto di accesso del consigliere comunale, per quanto ampio ed esteso, entri in conflitto con altri interessi riconosciuti dall’ordinamento meritevoli di tutela, si è peraltro espressa anche la più recente giurisprudenza (cfr. la sopra citata sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 11 marzo 2021, n. 2089, con la quale è stato ritenuto legittimo il diniego di accesso opposto ad un Consigliere comunale di conoscere i nominativi dei beneficiari e degli esclusi delle provvidenze economiche erogate dal Comune in occasione della pandemia da Covid-19).

8. Infondato è anche il secondo motivo con cui il ricorrente lamenta che la soluzione adottata dal Comune determinerebbe un aggravio per gli uffici e non sarebbe coerente con la carenza di personale evidenziata dall’Amministrazione.

La definizione delle modalità di svolgimento dell’attività degli uffici comunali rientra nell’autonomia organizzativa dell’ente e, come si è visto, la soluzione delineata dall’Amministrazione non presenta alcun vizio logico: anziché imporre agli uffici un’attività giornaliera, il Comune ha preferito predisporre un’apposita postazione, che consenta di rispondere all’esigenza rappresentata dal ricorrente e parimenti utilizzabile da tutti i -OMISSIS-.

9. Il Collegio ritiene invece di prescindere dall’esame del terzo motivo, con il quale il ricorrente lamenta l’incompetenza del Sindaco ad opporre un diniego all’accesso, perché, come eccepito dal Comune, il giudizio in materia di accesso, pur seguendo lo schema impugnatorio, sostanzialmente è rivolto all’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso medesimo e in tal senso è un “ giudizio sul rapporto ”, come si evince dalla circostanza che, ai sensi dell’art. 116, commi 1 e 4, cod. proc. amm., si può agire anche contro il silenzio ed il giudice, sussistendone i presupposti, “ ordina l’esibizione dei documenti richiesti ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 19 giugno 2018, n. 3956; Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 maggio 2002, n. 2542), con la conseguenza che il ricorrente non potrebbe trarre alcuna utilità dall’esame di questa censura (T.A.R. Veneto, Sez. I, 29 aprile 2020, n. 393).

10. Il ricorso deve pertanto essere respinto.

In ragione della peculiarità della fattispecie, sussistono le condizioni per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Così deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 24 marzo 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Filippo Dallari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.