Pubblicato il 15/12/2025

N. 22623/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08752/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8752 del 2025, proposto da
Marilab S.r.l., U.S.I. S.p.A. – Unione Sanitaria Internazionale, U.S.I. - Marco Polo S.r.l., Radiologia Cavalcanti, Poliambulatorio Da Vinci S.r.l., Laboratorio di via Diego Angeli S.r.l., Medical Pontino S.r.l., Elkalab S.r.l. – Laboratorio Analisi Cliniche, Centro Diagnostico Sabatino S.r.l., Cinthianum Labac S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Tiburtino S.r.l., Rmx Radiologia Medica S.r.l., Poliambulatorio Medico Specialistico del Dott. Rodolfo Manzi & C. S.r.l., Centro Diagnostico Fleming S.r.l., Galeno Med S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Dr. Lorenzo Antonini S.r.l., Namur S.r.l., Laboratorio Analisi Cliniche Preneste S.r.l., Centro Cardiologico S.r.l., Centro Diagnostico Fleming S.r.l., F.K.T. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Antonella Blasi e Alberto Polini, con domicilio eletto presso lo studio Antonella Blasi in Roma, via Muzio Clementi n. 58;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Federfarma Lazio – Unione Regionale dei Titolari delle Farmacie del Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Leopardi, Piermassimo Chirulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Assofarm – Associazione delle Aziende e Servizi Socio-Farmaceutici, Federfarma Lazio – Unione Regionale dei Titolari di Farmacia del Lazio, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
Synlab Lazio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Blasi, Alberto Polini, con domicilio eletto presso lo studio Antonella Blasi in Roma, via Muzio Clementi n. 58;
ad opponendum :
Federfarma – Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Piermassimo Chirulli e Patrizio Ivo D'Andrea, Aurora Luciani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 19 giugno 2025 n. 461, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio del 24 giugno 2025 n. 50, avente per oggetto l'avvio della sperimentazione Farmacia dei Servizi, con aggiornamento del Cronoprogramma Operativo di cui alla Deliberazione del 6 febbraio 2025, n. 48, e approvazione dello schema “Protocollo Attuativo della Farmacia dei Servizi - Prestazioni di Telemedicina”;

nonché di tutti gli atti presupposti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e di Federfarma Lazio – Unione Regionale dei Titolari delle Farmacie del Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 la dott.ssa IA IS TT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - I ricorrenti – asseritamente costituiti da persone fisiche che subiscono un pregiudizio immediato in ragione e a garanzia del diritto alla salute, strutture ambulatoriali che sarebbero autorizzate e accreditate per lo svolgimento dei servizi diagnostici interessati e Associazioni di Categoria – hanno impugnato la Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 19 giugno 2025, n. 461, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio del 24 giugno 2025, n. 50, avente per oggetto l’avvio della “Sperimentazione Farmacia dei Servizi – aggiornamento del cronoprogramma operativo di cui alla Deliberazione n. 48 del 06/02/2025 nonché approvazione dello schema di Protocollo Attuativo relativo alla Farmacia dei Servizi – Prestazioni di Telemedicina” nonché le deliberazioni n. 48/2025, recante “DGR 1183/2024 "Sperimentazione farmacia dei servizi - Aggiornamento del "Cronoprogramma operativo Integrato 2018-2024 - Sperimentazione servizi in farmacia" e dei protocolli attuativi 2024.". Aggiornamento Protocolli attuativi” e n. 1183/2024, recante “Sperimentazione farmacia dei servizi – Aggiornamento del Cronoprogramma operativo integrato 2018-2024 - Sperimentazione servizi in farmacia e dei protocolli attuativi 2024”.

Dopo avere premesso che le Deliberazioni della Giunta Regionale del Lazio n. 48/2025 e n. 1183/2024 rivestono natura programmatica e risultano pertanto prive di contenuti immediatamente lesivi, essendosi limitate a delineare un cronoprogramma operativo di massima per l’attuazione della sperimentazione della “Farmacia dei Servizi”, la parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’aggiornamento del cronoprogramma operativo e del Protocollo Attuativo denominato “Farmacia dei Servizi – Prestazioni di Telemedicina”, per i seguenti motivi di censura:

- “1) Violazione degli artt. 3, 32, 41 e 97 della Costituzione, nonché dei principi di proporzionalità, efficacia ed efficienza, anche in relazione ed avuto riguardo alle “Linee guida nazionali” approvate con Intesa Stato-Regioni del 17 dicembre 2020 (Repertorio atto n. 215/CSR), nonché al D.M. 77/2022 - Violazione del D.Lgs. n. 502 del 1992 - Eccesso di potere per disparità di trattamento, illogicità manifesta e sviamento di potere”, in quanto:

- contrasta, da un lato, con la normativa di settore in materia di accreditamento e di requisiti autorizzativi per l’esercizio dell’attività sanitaria e, dall’altro, con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (ex art 97 Cost.) e parità di trattamento (ex art 3 Cost.) tra i soggetti che operano nel medesimo ambito medico-assistenziale;

- la disciplina vigente in materia sanitaria impone che ogni struttura sanitaria, pubblica o privata, debba essere in possesso di determinati requisiti strutturali, tecnologici, organizzativi e professionali – accertati preventivamente e periodicamente dalle competenti articolazioni regionali – per poter legittimamente esercitare attività medica, a fortiori laddove esse vengano remunerate con risorse pubbliche e, quindi, sia ai fini del rilascio dell’autorizzazione sia ai fini del rilascio del successivo accreditamento;

- di converso, le Farmacie non sono soggette, per l’erogazione dei servizi di telemedicina oggetto di sperimentazione, ai medesimi requisiti autorizzativi e, soprattutto, non risultano vincolate al possesso dei requisiti ulteriori di accreditamento richiesti alle strutture private per poter operare in convenzione con il Servizio Sanitario Regionale;

- in particolare, l’erogazione di prestazioni diagnostiche quali Holter cardiaco, Holter pressorio ed ECG in Farmacia, realizzate attraverso provider esterni e refertazione affidata a medici in rapporto con il S.S.N., si realizza attraverso un modello operativo che, di fatto, aggira il sistema dei controlli imposto alle strutture sanitarie accreditate, pur beneficiando tuttavia dei rimborsi pubblici;

- la possibilità di erogare prestazioni diagnostiche in telemedicina tramite le Farmacie, con refertazione affidata a medici con rapporto di collaborazione con il S.S.N., ma al di fuori dei tradizionali canali accreditativi, determina un’inevitabile concorrenza verso le strutture sanitarie già esistenti e regolarmente accreditate;

- le strutture private accreditate si trovano a dover sostenere investimenti significativi per adeguarsi ai requisiti normativi, mantenere standard qualitativi elevati e sottoporsi a controlli periodici, mentre le Farmacie possono offrire prestazioni analoghe in assenza dei suesposti oneri e vincoli, sfruttando di conseguenza un canale privilegiato di accesso ai rimborsi pubblici;

- l’asimmetria tra strutture accreditate e Farmacie appare ancor più grave laddove si consideri che le prestazioni oggetto del Protocollo (Holter, ECG, etc.) rientrano a pieno titolo tra le attività sanitarie di tipo specialistico, con potenziali implicazioni cliniche e diagnostiche di rilievo;

- violazione del principio di massima tutela della salute del cittadino, di cui all’art. 32 della Costituzione, e delle norme fondamentali poste a presidio della qualità dell’assistenza;

- la telemedicina costituisce una modalità integrativa e non sostitutiva dell’assistenza sanitaria tradizionale, espressamente disciplinata a livello nazionale dalle “Linee guida nazionali” approvate con l’Intesa Stato-Regioni del 17 dicembre 2020, nonché dalle disposizioni contenute nel D.M. 77/2022 in materia di riorganizzazione della medicina territoriale;

- essa è pensata per assicurare prestazioni sanitarie a pazienti in condizioni di particolare difficoltà – ad esempio persone non deambulanti, cronici gravi, pazienti in isolamento –, ovvero per raggiungere aree geograficamente disagiate, laddove sussista una carenza strutturale di offerta sanitaria e sia quindi impossibile, per limiti oggettivi, garantire le prestazioni presso le strutture accreditate o pubbliche;

- è un’eccezione operativa, non una modalità ordinaria o sistemica, e ancor meno uno strumento per modificare surrettiziamente la mappa dei soggetti autorizzati a svolgere attività sanitaria;

- si tratta, in realtà, di prestazioni complesse che richiedono una serie di garanzie tecnico-professionali, assistenziali e organizzative che sono proprie del sistema di accreditamento e autorizzazione istituzionale, garanzie che, nel caso delle Farmacie, risultano assenti o affidate, al più, ad un’autodichiarazione unilaterale del titolare dell’esercizio;

- l’uso distorto del concetto di telemedicina operato con la Deliberazione n. 461/2025 costituisca non solo un profilo di sviamento di potere, ma anche una violazione sostanziale delle norme nazionali e regionali in materia sanitaria;

- tale squilibrio determina un’evidente, irragionevole ed illegittima disparità di trattamento tra operatori del settore, priva di adeguata copertura normativa, in violazione dei principi di imparzialità, uguaglianza e buon andamento sanciti dall’art. 97 della Costituzione, nonché del principio di parità di trattamento tra operatori economici nel settore pubblico e sulla libertà dell’iniziativa economica dei con correnti ingiustamente lesi (ex artt. 3 e 41 Cost.);

- “2) Violazione dell’art 81 Cost., nonché dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità, ragionevolezza, trasparenza ed efficienza dell’azione e delle scelte amministrative (ex art 97 Cost. e art. 1 L. 241/1990 e s.m.i.) - Ulteriore violazione Decreto Legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e della Legge Regionale n. 17 del 30 novembre 2021 - Istituzione dell'Azienda Regionale Sanitaria Lazio, della Legge Regionale 12 agosto 2020, n. 11, recante: “Legge di contabilità regionale”. Violazione dell’art 3 L. 241/1990 e s.m.i. (illogicità della motivazione) - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento dell’azione amministrativa rispetto alle finalità pubbliche assegnate alla programmazione sanitaria regionale”, in quanto:

- introduce un sistema di finanziamento a favore delle Farmacie per l’erogazione di prestazioni sanitarie (quali Holter cardiaco, Holter pressorio ed ECG), accollando i relativi costi a carico del Servizio Sanitario Regionale, senza tuttavia prevedere alcun criterio trasparente, oggettivo e predeterminato di assegnazione delle risorse pubbliche, né tantomeno l’adozione di un tetto di spesa invalicabile analogo a quello cui sono soggette le strutture;

- una tale impostazione, che consente di fatto una spesa a domanda illimitata in favore di soggetti privi di accreditamento istituzionale, rappresenta un’evidente frattura del principio di parità di trattamento, costituendo un’ulteriore grave alterazione dei meccanismi di programmazione e razionamento della spesa pubblica sanitaria;

- violazione dei principi di trasparenza, efficienza e responsabilità nella gestione delle risorse pubbliche, sanciti tanto a livello costituzionale (ex art 81 Cost.), quanto dalla normativa statale e comunitaria in materia di sanità e contabilità pubblica;

- non risulta alcuna ricognizione oggettiva dei bisogni assistenziali della popolazione, né alcuna mappatura delle aree geografiche in cui si registrerebbero presunti deficit di offerta diagnostica, o carenze strutturali tali da giustificare l’intervento delle Farmacie;

- non contiene alcuna valutazione dell’impatto finanziario derivante dall’estensione delle prestazioni sanitarie alle Farmacie, non quantifica le risorse complessivamente stanziate per la sperimentazione, né tanto meno esplicita le modalità di remunerazione, o stabilisce un tetto massimo di spesa;

- violazione dell’obbligo di istruttoria e motivazione imposto alla Pubblica Amministrazione ai sensi della Legge n. 241/1990 e s.m.i., nonché un’evidente elusione delle regole di programmazione economica sanitaria, che impongono la correlazione tra bisogni assistenziali, offerta strutturata e risorse disponibili;

- totale assenza, nel testo del provvedi mento e nei relativi allegati, di qualsivoglia riferimento al Fascicolo Sanitario Elettronico (F.S.E.) e al sistema di prenotazione regionale c.d. “Recup”, elementi strutturali e imprescindibili del sistema sanitario regionale, la cui osservanza è imposta in via cogente alle strutture sanitarie accreditate per l’erogazione di pre stazioni a carico del Servizio Sanitario Regionale;

- le Farmacie, pur ricoprendo un ruolo di crescente rilievo nella distribuzione dei servizi sanitari territoriali, non risultino strutturalmente integrate – se non in modo parziale e disomogeneo – nel sistema informativo sanitario regionale (SISR) con il medesimo grado di interoperabilità delle strutture accreditate o degli studi medici convenzionati;

- gli esiti degli accertamenti diagnostici eseguiti presso le Far macie, anche laddove refertati da soggetti formalmente abilitati, rischiano di non confluire in modo tempestivo, automatico e sistematico all’interno della cartella clinica elettronica del paziente, gestita dal medico di medicina generale o dallo specialista;

- l’interruzione o l’indebolimento del flusso informativo tra i diversi attori della filiera assistenziale si traduce in un incremento del rischio clinico, in una duplicazione degli accertamenti, e in un impatto negativo sull’efficienza generale del sistema sanitario;

- la Regione Lazio ha previsto l’obbligo di utilizzo del sistema di prenotazione centralizzato “RECUP” per tutte le prestazioni erogate in regime di accreditamento istituzionale, pena l’esclusione dal riconoscimento economico delle prestazioni stesse;

- appare assolutamente ingiustificabile e gravemente illegittima la scelta della Regione di non estendere tali obblighi alle Farmacie ammesse alla sperimentazione, le quali, ai sensi del Protocollo allegato alla Deliberazione impugnata, risultano abilitate ad erogare prestazioni sanitarie a carico del S.S.R. (quali ECG, Holter cardiaco e pressorio) senza alcuna previsione di obbligo di connessione al FSE e al Recup;

- tale omissione rappresenta un chiaro indice di trattamento preferenziale e discriminatorio, che mina alla radice i principi di equità, trasparenza e coerenza dell’azione amministrativa;

- l’assenza di obblighi in materia di F.S.E. e Recup, sottrae le prestazioni erogate dalle Farmacie a qualsiasi forma di tracciabilità informatica istituzionale, rendendo impossibile il controllo ex post da parte dell’Amministrazione e generando un’inaccettabile asimmetria sistemica tra operatori;

- le strutture accreditate sono tenute ad onerosi adeguamenti informatici, a carico esclusivo del proprio bilancio, a fini di compliance normativa e per evitare la sospensione dei pagamenti da parte della Regione;

- “3) Violazione della L. 8 marzo 2017, n. 24 (c.d. Legge Gelli-Bianco), nonché dei principi costituzionali di imparzialità, buon andamento, parità di trattamento (artt. 3, 97 Cost.), del principio di legalità e delle norme in materia di responsabilità professionale sanitaria - Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, irragionevolezza, errato bilanciamento degli interessi coinvolti”, in quanto:

- il Protocollo prevede che possano essere abilitati a offrire i suddetti servizi, nell’ambito della sperimentazione, sia i provider che si avvalgono di centri di refertazione accreditati ai sensi dell’art. 8-quater del D.Lgs. n. 502/1992, sia – ed è questo l’aspetto problematico – i soggetti che abbiano affidato la refertazione direttamente a medici legati da rapporto di collaborazione con il Servizio Sanitario Nazionale;

- l’affidamento diretto della refertazione a singoli medici, al di fuori di strutture accreditate e dunque non soggetti agli stessi controlli e requisiti, determina un’evidente elusione del sistema di garanzie previsto dalla normativa in materia di accreditamento istituzionale;

- si configura un potenziale conflitto di interessi laddove il medico si trovi nella duplice posizione di soggetto che, da un lato, è tenuto a svolgere la propria attività secondo criteri di esclusiva tutela della salute pubblica e nell’ambito degli obiettivi di sistema del S.S.R., e, dall’altro, si presta a collaborare con soggetti privati che perseguono;

- il ricorso a singoli medici, operanti all’interno del S.S.N., non garantisce le medesime condizioni di tracciabilità, trasparenza e vigilanza, aprendo la strada a una gestione potenzialmente opaca delle attività diagnostiche in telemedicina;

- affidare la refertazione a medici aventi uno stabile rapporto di collaborazione professionale con il S.S.N. comporta un rischio concreto di un’indebita duplicazione della remunerazione in favore di medici già titolari di un rapporto di collaborazione con il Servizio Sanitario Nazionale;

- si determina un’oggettiva frammentazione del quadro clinico con l’effetto che l’anamnesi del paziente risulta incompleta o parziale, compromettendo così la tempestività e l’appropriatezza delle decisioni terapeutiche;

- detta disarticolazione del rapporto fiduciario e funzionale tra medico e paziente incide in maniera sensibile sulla qualità dell’assistenza e contrasta con i principi fondamentali della medicina generale e della medicina di prossimità;

- un ulteriore profilo critico concerne il delicato equilibrio tra l’autonomia decisionale del paziente e la necessaria guida clinica da parte del medico;

- l’attuale rete di strutture dedicate all’erogazione delle prestazioni oggetto della sperimentazione sia già ampiamente articolata e strutturata sul territorio, dotata di personale qualificato e apparecchiature tecnologicamente avanzate;

- la catena della responsabilità civile e professionale si complichi notevolmente nell’ambito di questo sistema articolato;

- la mancanza di un quadro normativo chiaro e organico rischia di favorire contenziosi di difficile soluzione e di minare la certezza del diritto, elemento essenziale per la sicurezza giuridica degli operatori e la tutela dei cittadini;

- la Farmacia, in qualità di erogatore diretto della prestazione sul territorio e di primo punto di contatto per il paziente, fornisce l’infrastruttura tecnica e l’interfaccia necessarie per l’esecuzione degli esami diagnostici, ma non assume direttamente la responsabilità clinica della refertazione

- in assenza di un’effettiva integrazione e coordinamento del percorso di cura, la responsabilità della Farmacia potrebbe essere considerata più limitata rispetto a quella propria delle strutture tradizionalmente intese;

- la Farmacia, nonostante l’evoluzione del proprio ruolo e la possibilità di erogare servizi sanitari aggiuntivi, potrebbe non rientrare a pieno ti tolo nell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina riservata alle strutture sanitarie, soprattutto con riferimento alle prestazioni episodiche e isolate;

- “4) Violazione delle Deliberazioni di Giunta Regionale Lazio n. 1183/2024 e n. 48/2025, del D.M. 16 dicembre 2010, nonché dell’Accordo raggiunto in Conferenza Stato – Regioni nel 2019”, in quanto:

- consentano l’avvio di nuovi servizi nelle Farmacie, ma richiedano comunque che tali prestazioni siano disciplinate da precisi atti ministeriali;

- l’art. 3, comma 2, del D.M. 16 dicembre 2010, prevede che le “linee guida sull’utilizzo dei dispositivi” vengano adottate dal Ministero della Salute e stabilisce che “le farmacie saranno tenute ad adeguarsi entro sessanta giorni dalla loro emanazione”, ma non risulta che tale atto di adozione sia stato adottato;

- indica del tutto genericamente il rispetto di “Linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella farmacia di comunità”, risalenti al luglio 2019 e approvate dalla Conferenza Stato – Regioni nella seduta del 17 ottobre 2019, che non risultano sovrapponibili alle richieste linee guida sull’utilizzo dei dispositivi sopra citate;

- la stessa sperimentazione di cui alla legge di bilancio del 2018, prevedeva, al comma 404, l’adozione di un apposito Decreto Ministeriale che provvedesse a individuare “nove regioni, di cui tre per l’anno 2018, ulteriori tre per l’anno 2019 e ulteriori tre per l’anno 2020, in cui avviare la sperimentazione prevista dal comma 403, tenendo conto dell’esigenza di garantire la rappresentatività delle aree geografiche del nord, del centro e del sud del territorio nazionale” e anche sotto tale profilo non è dato rinvenire l’adozione di simile atto;

- lo stesso Accordo raggiunto in Conferenza Stato – Regioni nel 2019 (richiamato nel provvedimento regionale quivi impugnato) prevede al punto 2. che le “Regioni si impegnano a trasmettere il cronoprogramma delle attività sperimentali alla Direzione Generale della Programmazione Sanitaria entro 30 giorni dall’approvazione” ma non risulta che la Regione Lazio abbia sottoposto tale cronoprogramma della sperimentazione all’Autorità Ministeriale;

- le stesse linee di indirizzo confermano, nella sezione intitolata CRONOPROGRAMMA E MONITORAGGIO, che l’avvio dell’attività “dovrà essere preceduto dalla stesura da parte delle Regioni del Cronoprogramma così come previsto dall’Intesa sancita in sede di Conferenza” e che il finanziamento statale potrà cominciare ad essere erogato solo “dopo la valutazione positiva del Cronoprogramma regionale da parte del Comitato paritetico e del Tavolo tecnico” (questi organi misti sono incardinati presso il Ministero della Salute ed è affidato loro il monitoraggio della sperimentazione di questi nuovi servizi ai sensi dell’art. 1, comma 405, L. n. 205/2017) ma nel Protocollo siglato e approvato dalla Regione Lazio non si fa menzione alcuna a tale passaggio procedurale;

- mentre la sperimentazione statale si avvia a conclusione, la Regione Lazio inizia la sperimentazione senza alcun coordinamento con lo Stato.

SYNLAB LAZIO S.R.L. ha depositato atto di intervento ad adiuvandum in data 4.8.2025.

Regione Lazio si è costituita in giudizio in data 21.8.2025 e ha depositato memoria difensiva in data 4.9.2025.

FEDERFARMA – FEDERAZIONE NAZIONALE UNITARIA DEI TITOLARI DI FARMACIA ITALIANI ha depositato atto di intervento ad opponendum in data 5.9.2025 e memoria difensiva in data 6.9.2025.

Alla c.c. del 9.9.2025 fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, previa rinuncia da parte ricorrente alla predetta istanza, è stata fissata direttamente l’udienza pubblica del 2.12.2025.

In vista dell’udienza pubblica le parti hanno scambiato memorie difensive e alla predetta udienza pubblica del 2.12.2025, il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla presenza dei difensori delle parti, come da separato verbale di causa.

2 - La Regione Lazio, con la Delibera della Giunta 19 giugno 2025, n. 461, recante “Sperimentazione Farmacia dei servizi - Aggiornamento Cronoprogramma operativo di cui alla deliberazione n. 48 del 06/02/2025 e approvazione schema «Protocollo Attuativo della Farmacia dei Servizi - Prestazioni di Telemedicina»” ha deliberato di: - “approvare lo schema di «Protocollo Attuativo della Farmacia dei Servizi – Prestazioni di Telemedicina», concordato con le associazioni di categoria Federfarma Lazio e Assofarm, Allegato 1 al presente provvedimento del quale costituisce parte integrante e sostanziale”; - “approvare il «Cronoprogramma Operativo integrato 2018-2025 – Sperimentazione dei servizi in farmacia», come aggiornato, Allegato 2 al presente provvedimento del quale costituisce parte integrante e sostanziale, al fine di potenziare l’offerta dei servizi maggiormente utili, così da consentire la corretta gestione della sperimentazione della farmacia dei servizi nella Regione Lazio”; - “stabilire che la Direzione Salute e Integrazione sociosanitaria procederà, congiuntamente ai rappresentanti delle associazioni di categoria, alla formalizzazione degli atti utili all’adozione del protocollo e alla definizione degli indirizzi tecnici necessari ad assicurare la corretta implementazione della sperimentazione dei servizi in farmacia nella Regione Lazio”.

In estrema sintesi, il provvedimento regionale regolamenta puntualmente l’erogazione di alcuni servizi nell’ambito della più complessiva disciplina della farmacia dei servizi.

Come esplicitamente affermato nell’All. 1 alla Delibera n. 461 del 2025, “L’obiettivo generale del presente Protocollo, realizzato in coerenza con le “Linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella farmacia di comunità”, è proporre servizi di telemedicina da eseguirsi presso le farmacie che, grazie alla presenza capillare sul territorio, si configurano come presidi di prossimità che favoriscono gli accessi dei cittadini e che possono contribuire a decongestionare gli accessi alle strutture sanitarie convenzionate”. In particolare, “Il progetto è rivolto a tutti i soggetti residenti nella Regione Lazio e prevede la tenuta e la messa a disposizione dell’utenza, da parte delle farmacie aderenti, delle proprie apparecchiature per l’esecuzione dei seguenti esami: - ECG; - Holter cardiaco; - Holter pressorio”.

2.1 - In via preliminare, devono essere affrontate le eccezioni in rito formulate da parte dell’amministrazione regionale e della controinteressata.

2.1.1 - Con una prima eccezione è stata eccepita l’irricevibilità del ricorso per tardività attesa la mancata tempestiva impugnazione delle deliberazioni presupposte, con particolare riferimento alla precedente Deliberazione n. 48/2025 e la conseguente inammissibilità dello stesso nella parte relativa alla Delibera della Giunta 19 giugno 2025, n. 461, con riferimento a quei motivi di censura che traggono la propria origine dalla prima deliberazione.

L’eccezione è fondata nei termini di cui di seguito.

Parte ricorrente, nella premessa del ricorso, ha affermato che “la concreta lesività per gli interessi di parte ricorrente emerge[rebbe] soltanto con l’adozione della successiva Deliberazione n. 461 del 24 giugno 2025, oggetto di gravame, la quale, approvando il Protocollo Attuativo e disponendo l’avvio effettivo della fase sperimentale, ha introdotto prescrizioni puntuali e suscettibili di incidere in via diretta ed attuale nella sfera giuridica dei sog-getti operanti nel medesimo ambito assistenziale, nonché nei fruitori dello stesso servizio quali utenti legittimati”.

La Deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2024, n. 1183, recante “Sperimentazione farmacia dei servizi - Aggiornamento del «Cronoprogramma operativo Integrato 2018-2024 - Sperimentazione servizi in farmacia» e dei protocolli attuativi 2024”, preso atto che “l’attivazione dei servizi di telemedicina, nello specifico prestazioni come ECG, holter cardiaci e pressori che possono essere refertati a distanza grazie al collegamento con centri specialistici, inizialmente attivati presso le farmacie rurali ubicate in ambiti territoriali più disagiati della Regione e con possibilità di successiva estensione al resto della Regione, consentirebbero la riduzione delle liste d’attesa per questi servizi facilitando l’accesso dei cittadini alle prestazioni” e ritenuto necessario “approvare il cronoprogramma operativo denominato «CRONOPROGRAMMA OPERATIVO Integrato 2018-2024 - Sperimentazione servizi in farmacia», allegato, quale, parte integrante e sostanziale del presente provvedimento”, ha deliberato, tra l’altro, di: - “approvare il cronoprogramma operativo aggiornato denominato «CRONOPROGRAMMA OPERATIVO Integrato 2018-2024 - Sperimentazione servizi in farmacia», allegato, quale parte integrante e sostanziale al presente provvedimento, in modo da dare tempestivo avvio alla sperimentazione dei servizi in farmacia”, che “entrerà in vigore a decorrere dalla data di approvazione del presente provvedimento”; - “rinviare ad un successivo provvedimento l’approvazione dello schema di protocollo attuativo dell’attività relativa allo svolgimento della telemedicina, che verrà avviata nel corso dell’anno non appena sarà possibile garantire che l’attività sia svolta in modo funzionale e nella corretta gestione dell’offerta assistenziale”. Nel suddetto Cronoprogramma, tra le “PRESTAZIONI EROGABILI DALLE FARMACIE - 2024” vi sono anche “5. Ecg – Holter cardiaco e pressorio (erogabili inizialmente solo dalle farmacie rurali)”. In particolare, si prevede che “L’attivazione dei servizi di telemedicina, inizialmente presso le farmacie rurali ubicate in ambiti territoriali più disagiati della Regione e con possibilità di successiva estensione al resto della Regione, e nello specifico prestazioni come ECG, holter cardiaci e pressori che vengono refertati a distanza grazie al collegamento con centri specialistici, possono consentire la riduzione delle liste d’attesa e facilitare l’accesso dei cittadini alle prestazioni”. Vengono poi indicate le “modalità di accesso alle prestazioni” e, in modo molto dettagliato, le modalità di “esecuzione delle prestazioni” da parte dei farmacisti, con la descrizione delle singole attività da svolgere per ciascuna delle prestazioni cardiologiche previste, e da parte del medico collegato da remoto. Inoltre, sono previste le attività di formazione per i farmacisti, le remunerazioni previste per i singoli servizi cardiologici e il numero di erogazioni annue stimate.

E la Deliberazione della Giunta regionale 6 febbraio 2025, n. 48, recante “DGR 1183/2024 «Sperimentazione farmacia dei servizi - Aggiornamento del ‘Cronoprogramma operativo Integrato 2018-2024 - Sperimentazione servizi in farmacia’ e dei protocolli attuativi 2024.». Aggiornamento Protocolli attuativi”, preso atto che “l’attivazione dei servizi di telemedicina, nello specifico prestazioni come ECG, holter cardiaci e pressori che possono essere refertati a distanza grazie al collegamento con centri specialistici, inizialmente attivati presso le farmacie rurali ubicate in ambiti territoriali più disagiati della Regione e con possibilità di successiva estensione al resto della Regione, consentirebbero la riduzione delle liste d’attesa per questi servizi facilitando l’accesso dei cittadini alle prestazioni” ha deliberato di “confermare il cronoprogramma operativo denominato «CRONOPROGRAMMA OPERATIVO Integrato 2018-2024 -Sperimentazione servizi in farmacia», approvato con DGR n.1183/2024” rinviando “ad un successivo provvedimento l’approvazione dello schema di protocollo attuativo dell’attività relativa allo svolgimento della telemedicina, che verrà avviata nel corso dell’anno non appena sarà possibile garantire che l’attività sia svolta in modo funzionale e nella corretta gestione dell’offerta assistenziale” e “di stabilire che la Direzione Salute e Integrazione Sociosanitaria procederà, congiuntamente ai rappresentanti delle associazioni di categoria, alla formalizzazione degli atti utili all’adozione dei protocolli e alla definizione degli indirizzi tecnici necessari ad assicurare la corretta implementazione della sperimentazione dei servizi in farmacia nella Regione Lazio”. L’implementazione della sperimentazione dei servizi in farmacia nella Regione Lazio deve correttamente essere riferita proprio alle “prestazioni come ECG, holter cardiaci e pressori”.

D'altronde nella deliberazione impugnata si rinviene l’espresso richiamo alla predetta deliberazione n. 48/2025 nella parte in cui “è stato deliberato di rinviare a un successivo provvedimento l’approvazione dello schema di protocollo attuativo dell’attività relativa allo svolgimento della telemedicina”.

Ne consegue che le precedenti Delibere stabilivano già l’erogazione in farmacia dei servizi qui in discussione e, pertanto, le ricorrenti avevano l’onere di impugnare le suddette Delibere regionali che avevano già cristallizzato la disciplina che oggi viene qui contestata.

Con la deliberazione impugnata, infatti, si è soltanto data concreta attuazione a quanto già in precedenza previsto.

Ciò vale certamente per tutti i motivi di censura che ripetono il proprio contenuto dalle precedenti deliberazioni e a esclusione dei soli motivi che concernono direttamente la deliberazione n. 461/2025, ossia soltanto il quarto e ultimo motivo nella parte concernente il cronoprogramma aggiornato all’annualità 2025.

2.1.2 - Con un’ulteriore eccezione è stata dedotta l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse a ricorrere sotto diversi profili.

Per quanto attiene alle singole strutture ricorrenti, le stesse - anche se non vi è motivo per ritenere diversamente e la verifica sul punto sarebbe stata agevole da parte della Regione - non hanno effettivamente comprovato nemmeno di operare in regime di autorizzazione e convenzionamento con il SSR.

Per quanto attiene alle “Associazioni di Categoria che tutelano gli interessi di questi operatori sanitari” cui si fa riferimento parte ricorrente nelle premesse (“Tra i soggetti ricorrenti, oltre a persone fisiche che subiscono un pregiudizio immediato in ragione e a garanzia del diritto alla salute di cui al noto principio costituzionale, vi sono strutture ambulatoriali espressamente autorizzate e accreditate per lo svolgimento di questo tipo di servizi diagnostici, in uno con le Associazioni di Categoria che tutelano gli interessi di questi operatori sani”), dall’esame dei singoli ricorrenti non emerge la presenza di alcuna associazione di categoria, essendo ivi indicate soltanto “Le Società: …”.

Per quanto attiene alle persone fisiche vale la medesima considerazione di cui in precedenza, atteso che dall’esame dei singoli ricorrenti non emerge la presenza di alcuna persona fisica, essendo ivi indicate soltanto “Le Società: …” (la censura comunque coglierebbe nel segno, atteso che non si ravvisa un interesse giuridicamente apprezzabile delle stesse, le quali rimangono comunque libere di decidere di quale diversa tipologia di struttura avvalersi ai fini degli esami di cui trattasi).

2.1.3 - Si ritiene, tuttavia, di potere prescindere dai profili preliminari in rito attesa l’infondatezza nel merito del ricorso per le considerazioni tutte che seguono.

2.2 - Si ritiene opportuno premettere la ricostruzione del quadro normativo nella materia.

L’art. 11 della l. 18 giugno 2009, n. 69, ferme restando le competenze regionali, ha delegato il Governo a adottare “uno o più decreti legislativi finalizzati all’individuazione di nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria erogati dalle farmacie pubbliche e private nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, sulla basedei seguenti princìpi e criteri direttivi: […] c) realizzare, nel rispetto di quanto previsto dai singoli piani regionali socio-sanitari, campagne di prevenzione delle principali patologie a forte impatto sociale, anche effettuando analisi di laboratorio di prima istanza nei limiti e alle condizioni stabiliti con decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di NO, restando in ogni caso esclusa l’attività di prelievo di sangue o di plasma mediante siringhe; d) consentire, nel rispetto di quanto previsto dai singoli piani regionali socio-sanitari, la prenotazione in farmacia di visite ed esami specialistici presso le strutture pubbliche e private convenzionate, anche prevedendo la possibilità di pagamento delle relative quote di partecipazione alla spesa a carico del cittadino e di ritiro del referto in farmacia; e) prevedere forme di remunerazione delle attività di cui al presente comma da parte del Servizio sanitario nazionale entro il limite dell’accertata diminuzione degli oneri derivante, per il medesimo Servizio sanitario nazionale, per le regioni e per gli enti locali, dallo svolgimento delle suddette attività da parte delle farmacie, e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica; […]”.

In attuazione di tale delega è stato emanato il d.lgs. 3 ottobre 2009, n. 153 (recante “Individuazione di nuovi servizi erogati dalle farmacie nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, nonché disposizioni in materia di indennità di residenza per i titolari di farmacie rurali, a norma dell’articolo 11 della legge 18 giugno 2009, n. 69”), con il quale si è provveduto alla definizione dei nuovi compiti e funzioni assistenziali delle farmacie pubbliche e private operanti in convenzione con il Servizio sanitario nazionale. L’art. 1, comma 1, infatti, stabilisce che “con il presente decreto legislativo si provvede alla definizione dei nuovi compiti e funzioni assistenziali delle farmacie pubbliche e private operanti in convenzione con il Servizio sanitario nazionale, di seguito denominate: «farmacie», e alle correlate modificazioni delle disposizioni recate dall’articolo 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni”. Il successivo comma 2 del medesimo articolo 1 stabilisce, tra l’altro, che “I nuovi servizi assicurati dalle farmacie nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, nel rispetto di quanto previsto dai Piani socio-sanitari regionali e previa adesione del titolare della farmacia, concernono: a) la partecipazione delle farmacie al servizio di assistenza domiciliare integrata a favore dei pazienti residenti o domiciliati nel territorio della sede di pertinenza di ciascuna farmacia, a supporto delle attività del medico di medicina generale o del pediatra di libera scelta, a favore dei pazienti che risiedono o hanno il proprio domicilio nel territorio di competenza, attraverso: […] 3) la dispensazione per conto delle strutture sanitarie dei farmaci a distribuzione diretta; 4) la messa a disposizione di operatori socio-sanitari, di infermieri e di fisioterapisti, per la effettuazione, a domicilio, di specifiche prestazioni professionali richieste dal medico di famiglia o dal pediatra di libera scelta, fermo restando che le prestazioni infermieristiche o fisioterapiche che possono essere svolte presso la farmacia, sono limitate a quelle di cui alla lettera d) e alle ulteriori prestazioni, necessarie allo svolgimento dei nuovi compiti delle farmacie, individuate con decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di NO; […]; c) la erogazione di servizi di primo livello, attraverso i quali le farmacie partecipano alla realizzazione dei programmi di educazione sanitaria e di campagne di prevenzione delle principali patologie a forte impatto sociale, rivolti alla popolazione generale ed ai gruppi a rischio e realizzati a livello nazionale e regionale, ricorrendo a modalità di informazione adeguate al tipo di struttura e, ove necessario, previa formazione dei farmacisti che vi operano; d) la erogazione di servizi di secondo livello rivolti ai singoli assistiti, in coerenza con le linee guida ed i percorsi diagnostico-terapeutici previsti per le specifiche patologie, su prescrizione dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, anche avvalendosi di personale infermieristico, prevedendo anche l’inserimento delle farmacie tra i punti forniti di defibrillatori semiautomatici; e) l’effettuazione, presso le farmacie, nell’ambito dei servizi di secondo livello di cui alla lettera d), di prestazioni analitiche di prima istanza rientranti nell’ambito dell’autocontrollo, nei limiti e alle condizioni stabiliti con decreto di natura non regolamentare del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di NO, restando in ogni caso esclusa l’attività di prescrizione e diagnosi, nonché il prelievo di sangue o di plasma mediante siringhe o dispositivi equivalenti; […] e-ter) l’effettuazione presso le farmacie da parte di un farmacista di test diagnostici che prevedono il prelievo di sangue capillare; e-quater) la somministrazione, con oneri a carico degli assistiti, presso le farmacie, da parte di farmacisti opportunamente formati a seguito del superamento di specifico corso abilitante e di successivi aggiornamenti annuali, organizzati dall’Istituto superiore di sanità, di vaccini anti SARS-CoV-2 e di vaccini antinfluenzali nei confronti dei soggetti di età non inferiore a diciotto anni, previa presentazione di documentazione comprovante la pregressa somministrazione di analoga tipologia di vaccini, nonché l’effettuazione di test diagnostici che prevedono il prelevamento del campione biologico a livello nasale, salivare o orofaringeo, da effettuare in aree, locali o strutture, anche esterne, dotate di apprestamenti idonei sotto il profilo igienico-sanitario e atti a garantire la tutela della riservatezza. Le aree, i locali o le strutture esterne alla farmacia devono essere compresi nella circoscrizione farmaceutica prevista nella pianta organica di pertinenza della farmacia stessa; f) la effettuazione di attività attraverso le quali nelle farmacie gli assistiti possano prenotare prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale presso le strutture sanitarie pubbliche e private accreditate, e provvedere al pagamento delle relative quote di partecipazione alla spesa a carico del cittadino, nonché ritirare i referti relativi a prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale effettuate presso le strutture sanitarie pubbliche e private accreditate; […]”. Le lett. e-ter) ed e-quater) sono state inserite, rispettivamente, dall’art. 1, comma 420, della l. 30 dicembre 2020, n. 178 e dall’art. 2, comma 8-bis, d.l. 24 marzo 2022, n. 24, convertito, con modificazioni, in l. 19 maggio 2022, n. 52.

In attuazione della disciplina primaria sono stati adottati due decreti del Ministro della Salute in data 16 dicembre 2010, l’uno recante “Disciplina dei limiti e delle condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera e), e per le indicazioni tecniche relative ai dispositivi strumentali ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera d) del decreto legislativo n. 153 del 2009” (in G.U. 10 marzo 2011, n. 57); l’altro la “Erogazione da parte delle farmacie di specifiche prestazioni professionali” (in G.U 19 aprile 2011, n. 90).

Il primo D.M. del 16.12.2010 (“Disciplina dei limiti e delle condizioni delle prestazioni analitiche di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo e per le indicazioni tecniche relative ai dispositivi strumentali” ) ha previsto che possono essere effettuate in farmacia, attraverso una serie di dispositivi medici, le seguenti prestazioni analitiche di prima istanza:

- test per glicemia, colesterolo e trigliceridi;

- test per misurazione in tempo reale di emoglobina, emoglobina glicata, creatinina, transaminasi, ematocrito;

- test per la misurazione di componenti delle urine;

- test ovulazione, test gravidanza, test menopausa per la misura dei livelli dell’ormone FSA nelle urine;

- test colon-retto per la rilevazione di sangue occulto nelle feci.

Lo stesso DM, inoltre, dato che le prestazioni analitiche di prima istanza presso le farmacie non possono configurarsi come alternative alle prestazioni di diagnostica clinica erogate nell’ambito dell’assistenza specialistica ambulatorie, bensì integrative di esse, ha fornito indicazioni tecniche relative all’uso in farmacia di dispositivi strumentali. In particolare, il decreto ha previsto che per l’erogazione dei servizi di secondo livello in farmacia sono utilizzabili i seguenti dispositivi strumentali:

- dispositivi per la misurazione con modalità non invasiva della pressione arteriosa;

- dispositivi per la misurazione della capacità polmonare tramite auto – spirometria;

- dispositivi per la misurazione con modalità non invasiva della saturazione percentuale dell’ossigeno;

- dispositivi per il monitoraggio con modalità non invasive della pressione arteriosa e dell’attività cardiaca in collegamento funzionale con i centri di cardiologia accreditati dalle Regioni sulla base di specifici requisiti tecnici, professionali e strutturali;

- dispositivi per consentire l’effettuazione di elettrocardiogrammi con modalità di tele cardiologia da effettuarsi in collegamento con centri di cardiologia accreditati dalle Regioni sulla base di specifici requisiti tecnici, professionali e strutturali.

Le prestazioni analitiche di prima istanza e i servizi di secondo livello erogabili presso le farmacie territoriali pubbliche e private vengono espletate per mezzo dei cd. “test autodiagnostici”, ovvero i test gestibili direttamente dai pazienti in funzione di autocontrollo a domicilio o utilizzabili mediante il supporto di un operatore sanitario.

Il secondo decreto ministeriale attuativo del 16.12.2010 (“Erogazione da parte delle farmacie di specifiche prestazioni professionali” ), ha regolamentato poi l’attività degli operatori sanitari in farmacia, disponendo che le prestazioni professionali erogate presso le farmacie e a domicilio del paziente, previste dal decreto stesso, devono essere effettuate esclusivamente da professionisti abilitati (infermieri e fisioterapisti).

In particolare, gli infermieri, eventualmente con l’ausilio di altri operatori socio-sanitari, possono erogare presso la farmacia le seguenti prestazioni:

- provvedere alla corretta applicazione delle prescrizioni diagnostico-terapeutiche;

- offrire supporto alle determinazioni analitiche di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo;

- effettuare medicazioni e di cicli iniettivi intramuscolo;

- svolgere attività concernenti l’educazione sanitaria e la partecipazione a programmi di consulting, anche personalizzato;

- partecipare ad iniziative finalizzate a favorire l’aderenza dei malati alle terapie.

L’infermiere può inoltre, su prescrizione dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, erogare sia all‘interno della farmacia, sia a domicilio del paziente, ulteriori prestazioni rientranti fra quelle effettuabili in autonomia secondo il proprio profilo professionale.

I fisioterapisti possono erogare, sempre su prescrizione dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, presso la farmacia e a domicilio del paziente, le seguenti prestazioni professionali:

- definizione del programma prestazionale per gli aspetti di propria competenza, volto alla prevenzione, all’individuazione ed al superamento del bisogno riabilitativo;

- attività terapeutica per la rieducazione funzionale delle disabilità motorie, psicomotorie e cognitive e viscerali utilizzando terapie manuali, massoterapiche ed occupazionali;

- verifica delle rispondenze della metodologia riabilitativa attuata agli obiettivi di recupero funzionale.

Il farmacista titolare e/o il direttore della farmacia è responsabile del coordinamento organizzativo e gestionale di tali operatori, nonché dell’accertamento dei rispettivi requisiti professionali.

Non possono operare nelle farmacie medici, odontoiatri e veterinari, i quali, essendo abilitati alla prescrizione di medicinali, non possono esercitare la professione all’interno della farmacia (art. 45 R.D. 1706/1938).

Il D.M. dell’8 luglio 2011 (“Erogazione da parte delle farmacie, di attività di prenotazione delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, pagamento delle relative quote di partecipazione alla spesa a carico del cittadino e ritiro dei referti relativi a prestazioni di assistenza specialistica e ambulatoriale” ) ha previsto che le farmacie, attraverso una postazione dedicata, possono operare anche come canali di accesso al Sistema CUP per prenotare prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale presso le strutture sanitarie pubbliche e private accreditate, provvedere al pagamento dei ticket a carico del cittadino e ritirare i relativi referti.

Con D.M. 11/12/2012 sono stati definiti i criteri in base ai quali subordinare l'adesione delle farmacie pubbliche ai nuovi servizi, di cui all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 153/2009.

Con la legge n. 205 del 27 dicembre 2017, all’art. 1 comma 403, è stato previsto che nel triennio 2018-2020 in nove Regioni fosse avviata una sperimentazione per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali previste dall’art. 1 del decreto legislativo n. 153 del 2009 erogate dalle Farmacie convenzionate con oneri a carico del SSN nei limiti di importi autorizzati di spesa. Per dare concreto impulso alla farmacia dei servizi, l’art. 1 della l. n. 205 del 2017 ha stabilito che: i) “Al fine di consentire l’attuazione delle disposizioni del decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153, concernente i nuovi servizi erogati dalle farmacie nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, per il triennio 2018-2020, è avviata, in nove regioni, una sperimentazione per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali previste dall’articolo 1 del citato decreto legislativo n. 153 del 2009, erogate dalle farmacie con oneri a carico del Servizio sanitario nazionale, nei limiti dell’importo di cui al comma 406” (comma 403); ii) “Con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di NO, sono individuate nove regioni, di cui tre per l’anno 2018, ulteriori tre per l’anno 2019 e ulteriori tre per l’anno 2020, in cui avviare la sperimentazione prevista dal comma 403, tenendo conto dell’esigenza di garantire la rappresentatività delle aree geografiche del nord, del centro e del sud del territorio nazionale” (comma 404); iii) “La sperimentazione di cui al comma 403 è sottoposta a monitoraggio da parte del Comitato paritetico e del Tavolo tecnico di cui, rispettivamente, agli articoli 9 e 12 dell’intesa stipulata il 23 marzo 2005 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di NO, al fine di verificarne le modalità organizzative e gli impatti nonché di valutarne un’eventuale estensione sull’intero territorio nazionale, fermo restando quanto disposto dal decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153” (comma 405).

Il D.M. del 17.5.2018 ha quindi individuato le nove regioni interessate da tale sperimentazione, di cui tre per l’anno 2018 (Piemonte, Lazio e Puglia), ulteriori tre per il 2019 (Lombardia, Emilia Romagna e Sicilia), e ulteriori tre per il 2020 (Veneto, Umbria e Campania). La sperimentazione è finalizzata a misurare i vantaggi che la Sanità pubblica può ottenere dall’erogazione di servizi da parte delle farmacie, ovvero, come sancito dal D.lgs. n.153/2009 e dai relativi Decreti Ministeriali attuativi, dall’erogazione di prestazioni di prima istanza, rientranti nell’ambito dell’autocontrollo, di servizi di secondo livello e servizi professionali resi da operatori socio-sanitari.

E’ intervenuto poi l’Accordo tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di NO (Rep. Atti 167/CSR del 17 ottobre 2019) con cui sono state approvate le “Linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella Farmacia di comunità” da realizzarsi presso le nove Regioni individuate.

Con Legge n. 160 del 27 dicembre 2019 è stato integrato l’art. 1 della legge 205/2017 disponendo la proroga, dapprima al biennio 2021-2022 della sperimentazione di cui al comma 403 della L. 205/2017 e poi estesa anche all’anno 2024, con estensione della partecipazione alla sperimentazione alle restanti regioni a statuto ordinario.

Al termine del 2019 le Regioni hanno recepito le Linee guida, attenendosi nei rispettivi cronoprogrammi a quanto ivi previsto ma operando anche alcune scelte autonome. In particolare, spiccate differenze esistono tra le varie Regioni per quanto attiene alla scelta delle farmacie da arruolare per la sperimentazione, i requisiti dei farmacisti e la remunerazione.

E’ intervenuta l’Intesa Conferenza Stato-Regioni 30.3.2022 –sulla proposta di deliberazione CIPESS relativa alla ripartizione del finanziamento, a valere sul Fondo Sanitario Nazionale 2021-2022, destinato alla proroga ed alla estensione della sperimentazione per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali previste dall’art. 1 del decreto legislativo n. 153/2009, erogate dalle farmacie con oneri a carico del Servizio Sanitario Nazionale ( Rep. Atti n. 41/CSR del 30 marzo 2022).

E’ stato emanato il DECRETO LEGGE 30 dicembre 2023, n. 215 che all’art 4, comma 7, prevede “All'articolo 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, sono apportate le seguenti modificazioni: a) al comma 406-bis, relativo alla sperimentazione per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali erogate dalle farmacie con oneri a carico del Servizio sanitario nazionale, dopo il primo periodo, e' aggiunto il seguente: «La sperimentazione di cui al primo periodo e' effettuata anche nell'anno 2024. Alla fine del medesimo anno si provvede alla valutazione degli esiti della sperimentazione.»; b) al comma 406-ter, relativo alla proroga e all'estensione della sperimentazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali svolte dalle farmacie, le parole: «2021 e 2022» sono sostituite dalle seguenti: «2021, 2022 e 2024».

Sulla vicenda è anche intervenuta una nota Ministero fornendo chiarimenti sulla sperimentazione della Farmacia dei servizi (prot. n. 0009246-18/04/2024- DGPROGS-MDS-P doc. 5) in cui si afferma, tra l’altro, sostanzialmente, che la progettualità della farmacia dei servizi in ambito di telerefertazione cardiologica, deve garantire l’integrazione tra le attività delle farmacie convenzionate partecipanti e quelle dei medici operanti presso i centri specialistici in capo alle Strutture sanitarie pubbliche.

Il PNRR prevede una serie di riforme strutturali e di investimenti per il periodo 2021-2026, articolati in sei settori di intervento prioritari. Tra questi, la Missione 6 - “Salute” - si focalizza su due obiettivi: rafforzamento della prevenzione e dell’assistenza sul territorio (con l’integrazione tra servizi sanitari e sociali).

Prima ancora con Decreto Ministeriale n. 77/2022 è stato definito il Regolamento recante la definizione di modelli e standard per lo sviluppo dell'assistenza territoriale nel Servizio sanitario nazionale, che individua la necessità di valorizzare e rendere partecipi tutte le risorse della comunità nelle diverse forme e attraverso il coinvolgimento dei diversi attori locali; viene richiamata l’importanza nell’ambito del servizio farmaceutico della dispensazione del farmaco, della farmacovigilanza e delle attività della farmacia dei servizi (D.Lgs 153/2009 e s.m.i. e successivi decreti ministeriali attuativi) oltre alle nuove funzioni quali le vaccinazioni anticovid e antinfluenzale e la somministrazione di test diagnostici a tutela della salute pubblica. Ciò si innesta integralmente con le esigenze contenute nel PNRR riguardanti l'assistenza di prossimità, l'innovazione e la digitalizzazione dell'assistenza sanitaria (Missione 6 - “Salute” - si focalizza su due obiettivi: rafforzamento della prevenzione e dell’assistenza sul territorio (con l’integrazione tra servizi sanitari e sociali).

In data 6 marzo 2025 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e NO è stata sancita “Intesa, ai sensi dell’articolo 5, comma 6, dell’accordo Stato-regioni del 5 dicembre 2013, Rep. atti n. 164/CSR, sull’ipotesi di Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’articolo 8, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502” (Rep. atti n. 35/CSR del 6 marzo 2025), pubblicata in G.U. - Serie generale, Supplemento ordinario n. 7, del 19 marzo 2025.

Tale Convenzione disciplina tutti i rapporti tra le varie articolazioni del Servizio sanitario nazionale (SSN) e le farmacie pubbliche e private aperte al pubblico. Di particolare rilievo, ai fini che qui interessano, è il Capo III del Titolo II, rubricato “Farmacia dei servizi”, che ha ulteriormente valorizzato l’erogazione di servizi da parte delle farmacie, in considerazione del fatto che “la dislocazione capillare sul territorio e la relazione diretta con il cittadino caratterizzano fortemente il ruolo della farmacia come presidio sanitario all’interno della rete dei servizi del SSN” (art. 18). L’art. 20, comma 1, della Convenzione prevede esplicitamente che “nel rispetto dei principi previsti dal presente Accordo e della programmazione regionale, l’Accordo integrativo regionale fissa, fermo quanto previsto al successivo comma 5, i requisiti richiesti alle farmacie per […] l’attività di telemedicina e utilizzo di dispositivi strumentali”.

2.3 - La c.d. “Farmacia dei servizi” rappresenta una ulteriore fase nell’ambito del processo che ha visto nel tempo mutare il ruolo delle farmacie, le quali, oltre a quello tradizionale di distribuzione di prodotti farmaceutici, hanno assunto quello nuovo di erogazione di prestazione e servizi sanitari.

L’obiettivo principale della Farmacia dei Servizi è quello di integrare la rete delle farmacie nell’ambito delle attività sul territorio del SSN, sulla base di nuove funzioni assistenziali erogate.

Come riconosciuto dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 111 del 4 gennaio 2021, la farmacia dei servizi ha comportato una profonda trasformazione del ruolo della farmacia “da una (più tradizionale) attività di mera distribuzione di prodotti (lato sensu) farmaceutici, verso un ruolo di erogazione di prestazioni e servizi, comunque teleologicamente preordinati ad assicurare la somministrazione di interventi connessi con la tutela della salute”.

Nello stesso senso, la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 66 del 7 aprile 2017, aveva evidenziato che, a seguito dell’introduzione della farmacia dei servizi “l’attività svolta dalle farmacie non è più ristretta alla distribuzione di farmaci o di prodotti sanitari, ma si estende alla prestazione di servizi”.

La farmacia dei servizi – la cui ratio si basa essenzialmente sulla qualità e peculiare affidabilità del servizio ch’esse offrono e sulla capillarità della presenza delle stesse nel territorio - è oramai un perno centrale ed elemento fondamentale e integrante della complessiva assistenza sanitaria erogata dal SSN in quanto vero e proprio presidio di prossimità dello stesso.

Lo svolgimento delle attività previste dalla disciplina della farmacia dei servizi, ivi compresa quella di somministrazione dei test, rientra tra le attività ordinarie della farmacia.

Sin dall’entrata in vigore dei decreti attuativi del 2010 vi sono stati tentativi da parte di soggetti diversi di ostacolare la farmacia dei servizi attraverso la presentazione di numerosi ricorsi e, tuttavia, nessuno dei giudizi azionati dinanzi ai TTAARR si è concluso in senso favorevole alla parte ricorrente.

2.4 - Per quanto attiene alle singole prestazioni in contestazione nella presente sede, si rileva quanto segue.

L’holter pressorio è uno strumento che consente il monitoraggio della pressione arteriosa nell’arco delle 24 ore sia di giorno che di notte, il farmacista installa lo strumento sul paziente che verrà monitorato per 24ore. Al termine delle 24 ore il paziente restituisce lo strumento i cui esiti verranno refertati da persone competenti e autorizzate, come si avrà modo di esplicitare.

L’holter cardiaco, è uno strumento che registra l’attività elettrica del cuore nel corso delle 24 ore. Il farmacista applica gli elettrodi al paziente, il quale tratterà lo strumento per 24 ore. Al termine del monitoraggio il paziente farà ritorno in farmacia per la rimozione degli elettrodi e per l’invio dei dati registrati. I dati verranno poi elaborati da persone competenti e autorizzate, come si avrà modo di esplicitare.

L’ Elettrocardiogramma (ECG) è la riproduzione grafica dell’attività elettrica del cuore durante il suo funzionamento, registrata dalla superficie del corpo; il farmacista applica gli elettrodi seguendo lo schema indicato sul manuale e lo strumento esegue la misurazione. I dati rilevati vengono inviati a persone competenti e qualificate nonché autorizzate, come si avrà modo di esplicitare.

Il D.M. del 16.12.2010 ha previsto che per l’erogazione dei servizi di secondo livello in farmacia sono utilizzabili i seguenti dispositivi strumentali:

- dispositivi per il monitoraggio con modalità non invasive della pressione arteriosa e dell’attività cardiaca in collegamento funzionale con i centri di cardiologia accreditati dalle Regioni sulla base di specifici requisiti tecnici, professionali e strutturali;

- dispositivi per consentire l’effettuazione di elettrocardiogrammi con modalità di tele cardiologia da effettuarsi in collegamento con centri di cardiologia accreditati dalle Regioni sulla base di specifici requisiti tecnici, professionali e strutturali.

L’obiettivo primario è quello di fornire importanti informazioni diagnostiche ai cittadini tramite un servizio innovativo e capillare nonché, attraverso i servizi di telemedicina operare un decongestionamento delle strutture sanitarie convenzionate e accelerare i tempi degli accertamenti.

Le attività oggetto di sperimentazione sono riportate nelle Linee Guida del 2019, nell’apposito paragrafo “i servizi oggetto della sperimentazione”, che comprende i servizi di telemedicina (ovvero Holter pressorio, holter cardiaco, auto-spirometria, ECG, pg.22/23 delle Linee Guida).

2.5 - Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati sotto diversi profili di censura.

2.5.1 - Con un primo profilo di censura parte ricorrente contesta, con il primo e principale profilo di censura, la legittimità della sperimentazione in oggetto, evidenziando che la Regione Lazio, in attuazione del programma sperimentale, prevedendo che attraverso l'attività di telemedicina, presso le farmacie di comunità, si possano effettuare ECG, holter cardiaco e holter pressorio, abbia esteso alle farmacie la facoltà di esercitare servizi propri delle strutture accreditate, le quali devono rispettare stringenti requisiti e che sono sottoposte a severi controlli.

Risultano infondate le censure con le quali i ricorrenti deducono la violazione delle regole in materia di autorizzazione sanitaria ed accreditamento dei laboratori di analisi.

Come correttamente rilevato nella richiamata sentenza del TAR Palermo, sez. 1, n. 882/2025, dette censure muovono dal presupposto che vi sia una equiparazione tra il regime giuridico delle farmacie e quello delle strutture sanitarie accreditate disciplinate dagli artt. 6 bis e ss. del d.lgs. n. 502/1992 e che le prestazioni rese nelle strutture sanitarie accreditate siano identiche alle prestazioni che possono essere rese all’interno delle farmacie; vero è, invece, che tra le due intercorrono insuperabili differenze, sia dal punto di vista soggettivo che dal punto di vista delle attività svolte.

Le farmacie - che rappresentano il primo presidio di prossimità del SSN - hanno uno specifico regime concessorio e sono direttamente e stabilmente legate al SSN in forza della Convenzione nazionale alla quale devono necessariamente aderire per poter svolgere la loro attività (in data 6 marzo 2025 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e NO è stata sancita “Intesa, ai sensi dell’articolo 5, comma 6, dell’accordo Stato-regioni del 5 dicembre 2013, Rep. atti n. 164/CSR, sull’ipotesi di Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’articolo 8, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502” (Rep. atti n. 35/CSR del 6 marzo 2025), pubblicata in G.U. - Serie generale, Supplemento ordinario n. 7, del 19 marzo 2025).

Le farmacie hanno, pertanto, un regime giuridico proprio, che si differenzia profondamente da quello dei ricorrenti, fondato sull’autorizzazione sull’accreditamento.

Lo specifico regime proprio delle farmacie copre tutte le attività che ivi si svolgono, comprese quelle legate alla farmacia dei servizi

In particolare, in capo alle farmacie sussistono tutta una serie di obblighi che gravano sul loro assetto organizzativo e condizionano direttamente la qualità e l’affidabilità del loro servizio, tra i quali rilevano gli obblighi di:

- posizionarsi esclusivamente all’interno della zona territoriale assegnata (artt. 1 e 2 l. n. 475 del 1968);

- esporre gli orari di apertura e chiusura (con un minimo di ore di apertura stabilite dall’Autorità sanitaria competente) e di dare notificazione al prefetto dell’intenzione di sospendere l’esercizio (art. 119 del T.U.L.S. approvato con r. d. n. 1265 del 1934), obbligo che assicura la continuità territoriale e temporale del servizio (tanto perché l’utente non sia esposto al rischio di non trovare aperta la farmacia cui si indirizzi);

- garantire la continuità assistenziale festiva e notturna attraverso una turnazione che comunque assicuri il servizio in un contesto territoriale limitato;

- programmare la chiusura per ferie, con necessaria approvazione del piano ferie da parte dell’Autorità sanitaria competente, sempre al fine di garantire la continuità assistenziale e di impedire la contestuale chiusura di farmacie contigue;

- essere provviste delle sostanze medicinali prescritte come obbligatorie nella farmacopea ufficiale ed esporre al pubblico un esemplare della farmacopea (art. 123 del T.U.L.S.);

- conservare tutte le ricette mediche (art. 123 del T.U.L.S.);

- ricevere, a cadenza almeno biennale, l’ispezione ordinaria o straordinaria delle autorità sanitarie e di mantenere il registro delle ispezioni (art. 127 T.U.L.S.);

- pagare la tassa annuale di ispezione (art. 128 T.U.L.S.);

- esporre al pubblico le quote di partecipazione degli assistiti alla spesa farmaceutica (art. 5 della l. n. 484 del 1978);

- comunicare alla ASL l’assunzione degli addetti all’esercizio farmaceutico (art. 32 del r. d. n. 1076 del 1938, recante regolamento per il servizio farmaceutico).

I farmacisti, dunque, devono rispettare una stringente disciplina per poter svolgere la loro attività, ivi compresa quella relativa all’erogazione dei servizi in discussione. E si tratta di adempimenti e obblighi ai quali è sottoposta solo la farmacia, che rappresentano significativi oneri, anche economici, ma che garantiscono la continuità e la qualità del servizio che questa offre.

I ricorrenti sono, invece, temporaneamente legati al SSN a seguito di un iter che prevede dapprima il rilascio dell’autorizzazione (che non comporta alcun collegamento con il SSN), poi l’accreditamento e in ultimo la stipula di specifiche Convenzioni con il SSN.

La posizione delle farmacie nell’ordinamento giuridico e nel complessivo assetto del SSN è, pertanto, del tutto peculiare.

La diversità di prestazioni è stata colta anche dalla giurisprudenza la quale - in sede di impugnativa del decreto del D.M. del 16 dicembre del 2010 - ha avuto modo di rilevare come l’introduzione della farmacia dei servizi non contrasta con i servizi e le competenze specifiche resi dai professionisti sanitari.

La peculiare posizione giuridica delle farmacie nel nostro ordinamento e la non assimilazione delle prestazioni rese nell’ambito della c.d. farmacia dei servizi a quelle rese dai professionisti sanitari rende giustificabili “i diversi titoli di autorizzazione all’esercizio delle relative attività” rispetto a quanto previsto per gli ambulatori medici (cfr. TAR Lazio, Sez. III quater, 20 febbraio 2012, n. 1701) ed esclude la sussistenza della dedotta violazione delle regole in materia di autorizzazione sanitaria e del procedimento di cui all’art. 8-sexies del D.lgs. n. 502/1992.

2.5.2 - Con un secondo profilo di censura parte ricorrente ha dedotto la violazione dei princìpi e delle regole a tutela della concorrenza, con conseguente disparità di trattamento.

Quanto alla disparità di trattamento, si premette che, per pacifica giurisprudenza, “la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento può essere accolta solo ove la parte interessata, cui spetta l'onere relativo, dimostri la assoluta identità delle situazioni che si vogliono paragonare e che in ogni caso non è possibile chiedere l'estensione a proprio favore dell'abuso eventualmente commesso dall'amministrazione a vantaggio di altri: così la giurisprudenza costante, per tutte sul primo punto C.d.S. sez. V 8 gennaio 2024 n. 256 e VI 5 marzo 2013 n. 1298; sul secondo C.d.S. sez. II 7 marzo 2024 n. 2214 e la stessa 1298/2013” (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 22.05.2024, n. 4549).

E deve essere, anche con riferimento alla predetta censura, ribadita la differenziazione tra le prestazioni della farmacia di servizi e dei laboratori di analisi che ne esclude in radice una possibile equiparazione.

La non omogeneità delle situazioni messe a confronto esclude che la lamentata diversità di disciplina dettata per le farmacie integri una lesione dell’art. 3 della Costituzione, com’è noto configurabile, sotto il profilo dell’irragionevole disparità di trattamento, solamente qualora situazioni sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso e non quando alla diversità di disciplina corrispondano situazioni non assimilabili.

Per quanto attiene, specificatamente, al profilo della concorrenza in relazione alla diversità dei costi sostenuti dalla diversa tipologia di struttura, in aggiunta a quanto sopra rilevato in ordine alla differenziazione sotto tutti i profili rilevati tra farmacie e strutture sanitarie, si ribadisce come gravino in capo alle farmacie tutta una serie di adempimenti e obblighi ai quali è sottoposta solo la farmacia e che rappresentano significativi oneri, anche economici, per le stesse.

2.5.3 - Con un terzo profilo di censura parte ricorrente ha dedotto la violazione dei princìpi la violazione del diritto alla salute dell’utente.

I dispositivi medici utilizzati devono rispettare il Regolamento 05/04/2017, n. 2017/745/UE, “relativo ai dispositivi medici, che modifica la direttiva 2001/83/CE, il regolamento (CE) n. 178/2002 e il regolamento (CE) n. 1223/2009 e che abroga le direttive 90/385/CEE e 93/42/CEE del Consiglio (Testo rilevante ai fini del SEE”, che impone numerosissime prescrizioni ai fabbricanti e agli utilizzatori dei dispositivi medici e che, ovviamente, i farmacisti, per parte loro, devono seguire.

Ed è espressamente prevista una fase formativa del farmacista ai fini di interesse.

Il protocollo attuativo della farmacia di servizi e telemedicina, approvato con DGR n.461/2025, espressamente prevede le procedure in dettaglio per l’effettuazione da parte del farmacista dei nuovi servizi contestati, descritte come segue:

“Holter cardiaco e pressorio Il professionista:

- applica il dispositivo medico al paziente;

- invita il paziente a ritornare al termine delle 24 ore per togliere il suddetto dispositivo;

- invia in modalità telematica i dati raccolti al provider che procederà alla refertazione.

ECG Il professionista:

- applica il dispositivo medico al paziente;

- al termine dell’esecuzione dell’esame invia in modalità telematica i dati raccolti al provider che procederà alla refertazione.”.

Il farmacista, pertanto, supporta l’utente nell’utilizzo del dispositivo medico specifico per l’esame che deve svolgere; presenzia allo svolgimento del test mentre avviene l’elaborazione da parte dell’apparecchio presente in farmacia; consegna all’utente il risultato che automaticamente l’apparecchio rilascia (con riferimento specifico all’elettrocardiogramma, il referto è rilasciato da un medico specialista accreditato con il SSN).

È, dunque, espressamente disciplinato quali siano le attività poste in essere dal farmacista, il quale si limita a svolgere le attività preparatorie che consentono al dispositivo medico di effettuare l’esame previsto.

Il farmacista si limita ad offrire un servizio, mentre gli è inibita l’attività di refertazione e diagnosi.

La farmacia non pone, pertanto, in essere prestazioni di tipo “diagnostico” e non svolge attività medica, proprio in quanto la diagnosi è compiuta a mezzo di un provider e a mezzo di attività di telemedicina.

Nella delibera impugnata è previsto che “La refertazione dei servizi di telemedicina deve essere effettuata da medici afferenti al SSN, vale a dire: medici operanti nell’ambito di strutture accreditate ai sensi dell’articolo 8 quater del Dlgs. 502/92; medici convenzionati quali MMG, PLS; specialisti ambulatoriali del SSN. Pertanto, possono essere abilitati ad offrire i servizi di telemedicina nell’ambito della sperimentazione sia provider che si avvalgono di centri di refertazione accreditati ai sensi dell’articolo 8 quater del Dlgs. 502/92, sia quelli che hanno affidato la refertazione direttamente a medici che hanno un rapporto di collaborazione con il SSN. I referti dovranno essere conferiti nel rispetto della normativa vigente e, in base alla richiesta del paziente, verranno consegnati direttamente in busta chiusa o in modalità telematica all’indirizzo comunicato dal paziente stesso. Previo consenso del paziente la farmacia può trasmettere il referto/i al MMG/PLS”. Ne consegue che l’accuratezza diagnostica fa capo sempre a medici competenti.

La telemedicina è effettuata nelle farmacie in applicazione delle linee di indirizzo sopra richiamate, Rep. atti 16/CSR del 20 febbraio 2014, che definiscono che la refertazione sia effettuata da medici afferenti al SSN, ossia operanti nell'ambito di strutture sanitarie accreditate, ai sensi dell'articolo 8 quater D.lgs. n. 502/1992, ovvero convenzionati quali MMG, PLS o Specialisti ambulatoriali e in linea con le “Indicazioni nazionali per l’erogazione di prestazioni in telemedicina” del Ministero della Salute, approvate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome in data 17 dicembre 2020 (Rep. atti n. 215/CSR).

E, al riguardo, la Comunicazione della Commissione dell’Unione europea 4 novembre 2008 (COM/2008/689) “sulla telemedicina a beneficio dei pazienti, dei sistemi sanitari e della società”, rimarca l’importanza della telemedicina per “contribuire a migliorare la vita dei cittadini europei, sia pazienti che professionisti della salute” e afferma che “la telemedicina è sia un servizio sanitario che un servizio della società dell’informazione. Come tale rientra nell’ambito del trattato CE (articolo 49) e del diritto derivato vigente nell’UE”.

Con la telemedicina vi è un potenziamento importante dell’offerta di servizi resi ai pazienti, anche in forza della capillarità della presenza delle farmacie, che potranno garantire questi servizi anche in zone disagiate, economicamente poco appetibili per gli ambulatori ricorrenti.

2.6 - Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente ha dedotto ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati sotto diversi profili di censura.

2.6.1 - Con un primo profilo di censura parte ricorrente deduce la violazione dei principi in materia di spesa pubblica.

Quanto al suddetto profilo, deve rimarcarsi che si è ancora in una fase di sperimentazione e che, dunque, si dovrà tenere conto di dati (volumi minimi delle specifiche prestazioni da erogare, durata degli investimenti e del relativo ammortamento) ancora non noti per la relativa loro quantificazione.

Tuttavia, nell’All. 1 alla Delibera n. 461 del 2025, è specificato che “la remunerazione per il complesso delle attività espletate dalle farmacie di comunità ai fini dell’attuazione del servizio in sperimentazione sarà effettuata mediante l’utilizzo dei fondi statali inerenti alla Farmacia dei Servizi di cui alla L. 205/2017 e s.m.i. e nei limiti della aggiornata suddivisione del numero delle prestazioni eseguibili dalle farmacie rurali e rurali sussidiate in aggiunta alle prestazioni di cui sopra e sempre attraverso l’utilizzo dei fondi disponibili anche riferiti all’anno 2025, la sperimentazione riguarderà inoltre le farmacie urbane del territorio regionale con la seguente suddivisione delle prestazioni”. Si aggiunge, a ulteriore tutela della capienza delle risorse che “In ogni caso, durante la fase attuativa del progetto, saranno effettuato periodici monitoraggi per verificare e quantificare, anche considerando che tali prestazioni sono assoggettate al pagamento del ticket, le risorse disponibili e il numero delle prestazioni eseguibili”.

La Regione ha ricevuto dal Ministero specifici fondi statali, oggetto di trasferimento e non sussiste alcun “rischio” di incremento della spesa sanitaria attese, in questa fase, le limitazioni poste proprio dalla deliberazione impugnata e dalla stessa sperimentazione in sé.

Le risorse stanziate, trasferite dal Ministero, sono vincolate allo svolgimento del progetto e, come da Cronoprogramma approvato, saranno oggetto di rimborso esclusivamente le prestazioni previste nel numero approvato, senza alcuna possibilità di uno sforamento da quella che è la spesa inizialmente prevista e le risorse assegnate.

2.6.2 – Con un secondo profilo di censura la parte ricorrente ha dedotto la violazione dei principi di trasparenza, efficienza e responsabilità nella gestione delle risorse pubbliche.

La modulazione delle risorse, con preferenza di determinati servizi piuttosto che altri, fa parte della concreta operatività della sperimentazione, che ogni Regione può modulare secondo quanto ritenuto opportuno, in una cornice di piena legalità, dettata dalle linee generali ministeriali.

E il protocollo prevede che tutte le farmacie della regione possano aderire e che le richieste di adesione verranno accettate secondo l’ordine di ricevimento delle stesse fino al raggiungimento dei target previsti con possibilità di scorrimento in caso di rinuncia.

Sono, inoltre, definiti i criteri di remunerazione per le farmacie aderenti al progetto mediante il rinvio al Nomenclatore di cui al DM 2023, come recepito dalla Regione e l’indicazione puntuale delle relative tariffe.

2.6.3 - Con un ultimo profilo di censura parte ricorrente lamenta la totale assenza di qualsivoglia riferimento al Fascicolo Sanitario Elettronico (F.S.E.) e al sistema di prenotazione regionale c.d. “Recup”, elementi strutturali e imprescindibili del sistema sanitario regionale, la cui osservanza è imposta in via cogente alle strutture sanitarie accreditate per l’erogazione di prestazioni a carico del Servizio Sanitario Regionale.

In verità, scorrendo il protocollo ci si avvede che le farmacie hanno accesso diretto al sistema recup (vedasi paragrafo “Contabilizzazione – Modalità gestione e di pagamento del servizio alle Farmacie” a pag 7), sebbene è esplicitato che non configura un’attività di prenotazione.

2.7 - Con il terzo motivo di ricorso, parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati sotto diversi profili di censura.

2.7.1 – Con un primo profilo di censura ha dedotto che si configura un potenziale conflitto di interessi laddove il medico si trovi nella duplice posizione di soggetto che, da un lato, è tenuto a svolgere la propria attività secondo criteri di esclusiva tutela della salute pubblica e nell’ambito degli obiettivi di sistema del S.S.R., e, dall’altro, comporta un rischio concreto di un’indebita duplicazione della remunerazione in favore di medici già titolari di un rapporto di collaborazione con il Servizio Sanitario Nazionale.

Per quanto attiene al possibile conflitto di interessi, non si comprende perché ci dovrebbero essere conflitti di interesse e, comunque, si rileva che la disciplina prevede che la refertazione sia svolta da medici che siano già in qualche forma collegati al SSN proprio a maggiore tutela delle garanzie della salute del paziente. Non si ravvisa al riguardo alcun conflitto di interessi potenziale, laddove il medico già collegato in qualche forma al SSN, nel caso di specie, svolge la medesima attività professionale che svolgerebbe ove gli esami di cui trattasi fossero effettuati presso le strutture sanitarie pubbliche o private.

Per quanto attiene alla duplicazione dei costi, non appare sussistere alcun rischio di incremento della spesa sanitaria sotto il dedotto profilo.

2.7.2 - Con un ulteriore profilo di censura ha dedotto che si determina un’oggettiva frammentazione del quadro clinico e che viene alterato il delicato equilibrio tra l’autonomia decisionale del paziente e la necessaria guida clinica da parte del medico.

Al riguardo si rileva che il medico continuerà a svolgere la sua funzione senza alcuna interferenza e, conseguentemente, non si verifica alcuna alterazione del delicato equilibrio tra l’autonomia decisionale del paziente e la necessaria guida clinica da parte del medico.

2.7.3 - Con un ulteriore profilo di censura ha dedotto che la catena della responsabilità civile e professionale si complichi notevolmente nell’ambito di questo sistema articolato.

Dall’articolazione del relativo profilo in ricorso, non è dato capire effettivamente quale possa essere in concreto il nesso e la preoccupazione della parte ricorrente in ordine all’applicazione della Legge Gelli-Bianco in relazione ai possibili errori diagnostici e i profili di responsabilità.

Dalla deliberazione impugnata emergono con esattezza quali siano le attività di competenza di ciascuna figura professionale interessata nel processo di cui trattasi. Si tratterà, pertanto, semmai, come sempre accade, di valutare, in giudizio, come, in concreto, si atteggi la specifica e singola situazione ai fini dell’individuazione delle relative responsabilità.

D'altronde la giurisprudenza in materia ha già delineato le linee di risarcimento e di responsabilità dei diversi operatori e delle strutture.

2.8 - Con il quarto e ultimo motivo di ricorso, la parte ricorrente contesta la mancanza di tutti i necessari passaggi procedimentali.

La tesi è infondata e pertanto il relativo profilo di censura deve essere respinto.

Come in precedenza esposto la complessiva (e complessa) disciplina che - partendo dalla l. n. 53 del 2009 e passando dal d.lgs. n. 159 del 2009, dai decreti attuativi del 2010, nonché dalle Linee Guida 2019 e dalla nuova Convenzione farmaceutica, sino ad arrivare ai provvedimenti regionali rilevanti in questa sede - regolamenta in modo dettagliato la farmacia dei servizi, in generale, e i singoli servizi erogati, in particolare.

L’art. 3, co. 2, del D.M. 16 dicembre 2010, “Indicazioni tecniche relative all'utilizzo di dispositivi strumentali per i servizi di secondo livello erogabili in farmacia”, prevede che le “linee guida sull’utilizzo dei dispositivi” vengano adottate dal Ministero della Salute e stabilisce che “le farmacie saranno tenute ad adeguarsi entro sessanta giorni dalla loro emanazione”.

Tuttavia, la successiva legge di bilancio per il 2018, ossia la legge 27 dicembre 2017, n. 205, ai commi 403 e 404 ha disposto che: “403. Al fine di consentire l'attuazione delle disposizioni del decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153, concernente i nuovi servizi erogati dalle farmacie nell'ambito del Servizio sanitario nazionale, per il triennio 2018-2020, è avviata, in nove regioni, una sperimentazione per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali previste dall'articolo 1 del citato decreto legislativo n. 153 del 2009, erogate dalle farmacie con oneri a carico del Servizio sanitario nazionale, nei limiti dell'importo di cui al comma 406.

404. Con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di NO, sono individuate nove regioni, di cui tre per l'anno 2018, ulteriori tre per l'anno 2019 e ulteriori tre per l'anno 2020, in cui avviare la sperimentazione prevista dal comma 403, tenendo conto dell'esigenza di garantire la rappresentatività delle aree geografiche del nord, del centro e del sud del territorio nazionale. …

406-bis. Fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153, la sperimentazione di cui al comma 403 è prorogata al biennio 2021-2022 per le regioni individuate ai sensi del comma 404 ed estesa, per il medesimo periodo, alle restanti regioni a statuto ordinario. La sperimentazione di cui al primo periodo è effettuata anche negli anni 2024 e 2025. Entro il 30 settembre 2025, il Comitato paritetico e il Tavolo tecnico di cui al comma 405 valutano gli esiti complessivi della sperimentazione ai fini della rendicontazione delle spese e dell'eventuale stabilizzazione dei nuovi servizi erogati dalle farmacie nell'ambito delle attività di cui al decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153.

406-ter. Allo scopo di consentire la proroga nonché l'estensione della sperimentazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali di cui al comma 406-bis, è autorizzata la spesa di euro 25.300.000 per ciascuno degli anni 2021, 2022, 2024 e 2025, a valere sulle risorse di cui all'articolo 1, commi 34 e 34-bis della legge 23 dicembre 1996, n. 662.”.

Contrariamente a quanto dedotto in ricorso, il D.M. del 17.5.2018 ha quindi individuato le nove regioni interessate da tale sperimentazione, di cui tre per l’anno 2018 (Piemonte, Lazio e Puglia), ulteriori tre per il 2019 (Lombardia, Emilia Romagna e Sicilia), e ulteriori tre per il 2020 (Veneto, Umbria e Campania).

Quindi, con atto della Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e NO Repertorio n. 167/CSR, sono state adottate le “Linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella farmacia di Comunità” le quali, disciplinano specificatamente i “servizi di telemedicina”, con richiamo espresso all’ECG e agli holter pressorio e cardiaco, con riferimento a tutti gli aspetti rilevanti. Le predette linee guida del 2019 - che sono state redatte da parte del gruppo di lavoro costituito con decreto del Direttore generale della Programmazione sanitaria del Ministero della salute del 30 novembre 2018 e trasmesse alla Conferenza con la nota del Ministero della salute del 9 agosto 2019 ai fini del perfezionamento di un apposito accordo - richiamano espressamente, nella richiamata parte dedicata alla telemedicina, il D.M. 16 dicembre 2010; e, quindi, come correttamente dedotto dall’amministrazione regionale nonché dalla Federfarma, integrano la relativa normativa ai fini della sua concreta applicazione con riferimento alle prestazioni sanitarie di interesse.

Con il decreto del Commissario ad acta della regione Lazio n. 473 del 22/11/2019, si è proceduto, quindi, al “Recepimento dell'Accordo tra il Governo e le Regioni inerente le "Linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella Farmacia di Comunità", ai sensi dei commi 403 e 406, articolo 1 della legge n.205 del 27 dicembre 2017.”.

Successivamente il Ministero della salute ha fornito istruzioni ulteriori a riscontro delle molteplici istanze regionali di chiarimento in relazione alla sperimentazione della telemedicina nella farmacia, con la nota n. 9246 del 18.4.2024, con la quale ha dichiaratamente integrato le predette linee guida 2019, delle quali ha ribadito la validità tecnico-amministrativa per tutta la sperimentazione in corso.

Non è necessario, dunque, alcun ulteriore provvedimento ministeriale. E la Regione ha puntualmente rispettato la disciplina operante in materia e, in particolare, per quanto di interesse in relazione alla censura sollevata, le Linee guida 2019.

Per quanto attiene, poi, al mancato invio e approvazione del cronoprogramma da parte del Ministero della salute, si rileva quanto segue.

L’Accordo Repertorio atto n. 167/CSR di approvazione delle Linee guida 2019, dispone:

- al punto 2 che “le stesse Regioni si impegnano a trasmettere il cronoprogramma delle attività sperimentali alla Direzione Generale della Programmazione Sanitaria entro 30 giorni dall’approvazione;”

- al successivo punto 3 che “verrà erogata alla Regione una quota del 20% dell’intero importo spettante (importo ripartito tra le Regioni con l’Intesa sulla ripartizione del finanziamento destinato alla sperimentazione per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali previste dall’articolo 1 del decreto legislativo n. 153/2009 erogate dalle farmacie con oneri a carico del SSN, Rep. Atti n. 33/CSR del 7 marzo 2019) dopo la valutazione positiva del Cronoprogramma regionale da parte del Comitato paritetico e del Tavolo tecnico di cui agli articoli 9 e 12 dell’Intesa stipulata il 23 marzo 2005;”

- e, infine, al punto 4 che “le successive quote pari all’80% saranno suddivise in una quota del 40% alla realizzazione del 50% delle attività previste nel citato Cronoprogramma, illustrate in una relazione intermedia dettagliata. La citata quota sarà erogata solo dopo il parere positivo del Comitato paritetico e del Tavolo tecnico sulla richiamata relazione intermedia, ed un’ultima quota pari al 40% dopo l’approvazione della Relazione finale da parte del Comitato paritetico e del Tavolo tecnico. La mancata presentazione ed approvazione del Cronoprogramma o delle relazioni (intermedia e finale) comporta la mancata erogazione della quota spettante ed il recupero delle quote già erogate;”.

Successivamente il Ministero della salute, con la nota n. 9246 del 18.4.2024, ha richiesto alle regioni l’aggiornamento dei cronoprogrammi regionali da trasmettersi nuovamente, in considerazione della circostanza dell’estensione temporale della sperimentazione.

Con la delibera CIPESS del 19.12.2024, ““Intesa, ai sensi dell’articolo 115, comma 1, lett.a), del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, sulla proposta del Ministero della Salute di deliberazione CIPESS relativa alla ripartizione del finanziamento destinato alla proroga e alla estensione, per l’anno 2024, della sperimentazione per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali previste dall’articolo 1 del decreto legislativo 3 ottobre 2009, n.153, erogate dalle farmacie con oneri a carico del Servizio sanitario nazionale. Fondo Sanitario Nazionale 2024”, è stato disposto:

- 3. L'erogazione alle regioni delle risorse oggetto del presente riparto avverra' nella misura del 70 per cento a titolo di acconto successivamente alla valutazione positiva del cronoprogramma da parte del «Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei LEA» e del «Tavolo di verifica degli adempimenti», mentre il restante 30 per cento sara' erogato successivamente all'approvazione, da parte dei citati organismi tecnici collegiali, della relazione finale contenente tutte le informazioni sulle attivita' effettivamente svolte.

4. La mancata presentazione del cronoprogramma integrato e/o della relazione conclusiva circa gli esiti dell'intera attivita' della sperimentazione condotta a valere sul finanziamento complessivamente assegnato - fondi 2018/2020-2021/2022-2024 - comporta la mancata erogazione delle relative quote spettanti al presente riparto per l'anno 2024 e il recupero delle quote già erogate per il medesimo anno 2024 e precedenti.

5. L'attività di sperimentazione dovrà essere conclusa entro il 31 dicembre 2024 e tenuto conto delle risorse statali disponibili.

Con la nota della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria del 13.02.2024 prot. n. 0200035 inerente “Relazione su sperimentazione Farmacia dei Servizi” trasmessa al Ministero della Salute - Direzione Generale della Programmazione Sanitaria, sono stati riepilogati e rendicontati i fondi destinati alla Regione Lazio per la realizzazione delle sperimentazioni in farmacia rientranti nella “Farmacia dei servizi”.

Con l’art. 1, co. 328, della legge n. 207/2024, è stata disposta la prosecuzione della sperimentazione in oggetto anche per l’anno 2025.

Quindi, con la nota della Direzione Salute e Integrazione Sociosanitaria della Regione Lazio n. 58324 del 17.1.2025, è stato inviato al Ministero della salute il cronoprogramma integrato delle attività della sperimentazione della farmacia dei servizi

Con la Deliberazione 6 febbraio 2025, n. 48 DGR 1183/2024 "Sperimentazione farmacia dei servizi - Aggiornamento del "Cronoprogramma operativo Integrato 2018-2024 - Sperimentazione servizi in farmacia" e dei protocolli attuativi 2024." si è proceduto all’aggiornamento Protocolli attuativi.

Con la Deliberazione 19 giugno 2025, n. 461, “Sperimentazione Farmacia dei servizi - Aggiornamento Cronoprogramma operativo di cui alla deliberazione n. 48 del 06/02/2025 e approvazione schema "Protocollo Attuativo della Farmacia dei Servizi - Prestazioni di Telemedicina" si è provveduto all’aggiornamento del cronoprogramma, allegato 2 “Cronoprogramma Operativo integrato 2018-2025 - Sperimentazione dei servizi in farmacia”, prevedendosi che “Il “Protocollo Attuativo della Farmacia dei Servizi – Prestazioni di Telemedicina”, ed il “Cronoprogramma Operativo integrato 2018-2025- – Sperimentazione dei servizi in farmacia” entreranno in vigore a decorrere dalla data di approvazione del presente provvedimento. La presente Deliberazione sarà portata a conoscenza delle Aziende UU.SS.LL. ed Ospedaliere, agli IRCCS, agli Ospedali Classificati, alle Associazioni di categoria, agli Ordini Professionali dei Farmacisti e dei Medici, e resa disponibile sul sito web della Regione Lazio.”.

E, infine, con la nota n. 707591 dell’8.7.2025 è stato definito il cronoprogramma delle attività tecniche, con avvio della sperimentazione in data 10.10.2025

Con la nota della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria Area Farmaci e Dispositivi - GR/39/21, Allegato 1 “SPERIMENTAZIONE DELLA FARMACIA DEI SERVIZI PRESTAZIONI DI TELEMEDICINA”, sono state indicate le tempistiche del progetto (La fase di preadesione (Fase 1) e la verifica e valutazione delle stesse da parte della Regione Lazio sono propedeutiche per ammettere le farmacie alla sperimentazione (Fase 2). Regione Lazio acquisirà pertanto le preadesioni e verificherà la capienza del numero delle farmacie che hanno comunicato la preadesione (compresi i diversi servizi prescelti) rispetto ai seguenti target stimati dal cronoprogramma di cui alla DGR 461/2025).

Da quanto esposto consegue la censura, per come articolata – laddove si deduce l’illegittimità dell’erogazione dei servizi previsti in mancanza della previa approvazione da parte del Ministero anche della modifica al cronoprogramma approvato con il provvedimento impugnato - è infondata.

La l. n. 205 del 2017, che è la base legislativa della sperimentazione di cui trattasi, non fa alcuno specifico riferimento alla previa approvazione anche delle modifiche al Cronoprogramma ai fini della legittima erogazione delle prestazioni da parte delle farmacie nell’ambito della relativa sperimentazione.

Quel che invece prevede la normativa di settore è un monitoraggio costante e, soprattutto, un’analisi alla fine della sperimentazione per verificarne l’efficacia e l’efficienza, anche in termini di raggiungimento degli obiettivi prefissati (per esempio in termini di riduzione dei tempi di attesa).

Il comma 405 dell’art. 1 della l. n. 205/2017, infatti, si limita a disporre, al riguardo, che “La sperimentazione di cui al comma 403 è sottoposta a monitoraggio da parte del Comitato paritetico e del Tavolo tecnico di cui, rispettivamente, agli articoli 9 e 12 dell’intesa stipulata il 23 marzo 2005 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di NO, al fine di verificarne le modalità organizzative e gli impatti nonché di valutarne un’eventuale estensione sull’intero territorio nazionale, fermo restando quanto disposto dal decreto legislativo 3 ottobre 2009, n. 153”.

L’approvazione del cronoprogramma semmai è condizione della sola erogazione del finanziamento statale relativo, che interviene comunque in un momento successivo all’erogazione delle prestazioni.

Peraltro, su tale fronte, nella seduta della Conferenza Stato-Regioni del 30 luglio 2025 è stata sancita intesa (Rep. Atti n. 129/CSR) finalizzata al rinvio dell’invio della relazione di chiusura della sperimentazione al 31 marzo 2026. Deve rilevarsi che la proposta di Deliberazione CIPESS allegata all’Intesa prevedrebbe che:

- per consentire detto monitoraggio le regioni interessate:

- entro 30 giorni dalla data dell’Intesa le regioni integrano il cronoprogramma delle attività già predisposto […] In applicazione delle precedenti Intese … inserendo, qualora non già in precedenza comunicato, anche le attività sperimentate e intervenute a integrazione ….”;

- entro il 31 marzo 2026 trasmettono una relazione finale relativa alle attività della sperimentazione effettuata nel corso dell’anno 2025;

- l’erogazione delle risorse avviene in favore delle regioni relativamente all’anno 2025, successivamente all’invio del cronoprogramma integrato, entro 30 giorni dalla data della presente intesa e alla conseguente approvazione dello stesso da parte del Comitato paritetico e del tavolo tecnico;

- la mancata e completa trasmissione della documentazione indicata comporta la mancata erogazione delle relative quote spettanti e il recupero delle quote già erogate.

Dalla lettura della proposta relativa specificatamente alla sperimentazione dell’anno 2025, ossia quella di interesse, si evince chiaramente come l’invio e l’approvazione del cronoprogramma non siano condizione di legittimità dell’erogazione delle prestazioni sanitarie di interesse ma solo dell’erogazione del finanziamento predisposto e che, comunque, il cronoprogramma integrato, relativo all’annualità 2025, può essere inviato da parte della Regione al Ministero nel rispetto dei termini indicati che, evidentemente, non erano venuti a scadenza alla data di adozione della deliberazione n. 461/2025, di qualche giorno successiva alla seduta del Cipess in cui è stato disposto il rinvio dell’approvazione dell’atto di ripartizione del Fondo.

3 - Conclusivamente il ricorso è infondato nel merito per le considerazioni tutte svolte nei punti che precedono e deve, pertanto, essere respinto.

Spese compensate attesa la peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA IS TT, Presidente, Estensore

Claudia Lattanzi, Consigliere

Silvia Piemonte, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IA IS TT

IL SEGRETARIO