Pubblicato il 19/01/2026

N. 00216/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03087/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3087 del 2022, proposto da
Consorzio di Senago, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Ferraris e Enzo Robaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Enzo Robaldo studio in Milano, piazza Eleonora Duse, 4;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Regione pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Piera Pujatti e Antonella Farite, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale, sita in Milano, Piazza Città di Lombardia, 1;
Città Metropolitana di Milano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Ilaria Azzariti, Giorgio Giulio Grandesso e Marialuisa Bernadette Pozzi, con domicilio eletto presso l’avvocato Marialuisa Ferrari, con studio in Milano, via Vivaio, 1;

nei confronti

Comune di Bollate e Comune di Senago, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Regionale, 28 giugno 2022 - n. XI/2501 (approvazione del « Nuovo Piano cave della Città Metropolitana di Milano – settore merceologico della sabbia e ghiaia - art. 8 della l.r. 8 agosto 1998, n. 14 - PRS TER 09.02.19 »), pubblicata sul B.U.R.L. del 22 luglio 2022, relativamente alle determinazioni assunte sull’ATEg16;

- di tutti gli allegati alla Deliberazione sopra citata, con particolare riferimento all'articolo 45 della Normativa Tecnica e all'Allegato 2;

- della Deliberazione del Consiglio metropolitano, rep. n. 11/2019 del 14 marzo 2019 (« Proposta di Piano Cave 2019-2029 della Città metropolitana di Milano: Adozione definitiva e trasmissione alla Regione Lombardia per la sua approvazione ») e dei connessi allegati, relativamente alle determinazioni assunte sull’ATEg16;

- di tutti gli atti presupposti alla Deliberazione sopra citata, con particolare riferimento alla nota 1° giugno 2022 della Città Metropolitana di Milano;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso a quelli impugnati, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia e della Città Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 5 dicembre 2025 il dott. CA PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è proprietaria di un compendio estrattivo nei Comuni di Senago e Bollate, facente parte dell’ATEg16 del precedente Piano cave.

In particolare, essa svolge sia l’attività estrattiva sia quella di lavorazione e trasformazione degli aggregati nonché di recupero di rifiuti inerti con impianti situati all’interno all’ATE.

2. In data 8 giugno 2017 è stato avviato il procedimento di redazione del nuovo Piano Cave della Citta Metropolitana di Milano.

3. Il 27 settembre 2017 la ricorrente ha inviato una nota nella quale chiedeva un ampliamento dell’area e la possibilità di utilizzare tutti i materiali di recupero che non siano in contrasto con eventuali nuove normative di settore.

4. Il 24 luglio 2018 è stata pubblicata la proposta di pianificazione per il decennio 2019/2029 che prevedeva, per quanto qui di interesse, una riparametrazione dell’ATE de quo , con stralcio delle aree che avrebbero dovuto essere interessate dall’ampliamento richiesto; per tale ragione, il 27 settembre 2018, la ricorrente ha formulato le proprie controdeduzioni.

5. Il 14 marzo 2019 la Città Metropolitana ha adottato la proposta del piano cave.

6. Il 28 giugno 2022, dopo l’ottenimento dei pareri e delle osservazioni dei soggetti interessati, il nuovo piano è stato approvato.

7. Con ricorso, notificato il 21 ottobre 2022 e depositato il successivo 15 novembre, la ricorrente ha impugnato provvedimento de quo , unitamente a tutti gli atti a esso propedeutici, perché asseritamente illegittimi.

8. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 5 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

9. Prima di approfondire il merito del ricorso, il Collegio è tenuto a ribadire una serie di considerazioni e principi generali che regolano la materia in esame.

In primo luogo, per giurisprudenza pacifica, il piano cave è un atto di pianificazione e programmazione generale, caratterizzato da discrezionalità incensurabile, una volta che ne sia fatto un uso corretto e non emergano evidenti vizi di illogicità e irragionevolezza. Le scelte tecnico-valutative sono sindacabili in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, eventualmente anche sotto l'aspetto della correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche ( ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 9 maggio 2024, n. 4159).

In particolare, è stato precisato che « l'attività estrattiva di cava coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica), incidendo sul governo del territorio sia per il suo rilevante impatto ambientale che per le esigenze economiche proprie dell'impresa esercente connesse allo sfruttamento delle sempre più scarse risorse naturali disponibili, con la conseguenza che, al pari dell'attività edilizia, non è mai completamente libera, ma deve inserirsi in un contesto di interventi pianificati; dalla natura programmatica dell'intervento pubblicistico e dai valori costituzionali in gioco ne discende che in sede di approvazione del piano delle cave, in applicazione della norma sancita dall'art. 3, l. n. 241 del 1990, le scelte riguardanti le singole aree non abbisognano di una specifica motivazione in considerazione dell'elevato numero di destinatari e dell'interdipendenza reciproca delle varie previsioni, specie se poste a tutela dell'ambiente e del paesaggio » ( ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6928).

Ne consegue che, a fronte di tale ampia discrezionalità « il privato operatore del settore non vanta un'aspettativa giuridicamente tutelata alla conferma di un ambito territoriale estrattivo (ATE) previsto nel piano precedente, né all'attribuzione di specifici volumi, dovendo l'Amministrazione contemperare l'interesse economico privato con prevalenti interessi pubblici, quali la tutela dell'ambiente, del paesaggio e il contenimento del consumo di suolo; le garanzie partecipative si intendono rispettate qualora le osservazioni del privato siano state esaminate e motivatamente disattese, anche se con esito sfavorevole » ( ex multis T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 12 marzo 2025, n. 192).

10. Tanto premesso, con il proprio ricorso, i cui motivo possono essere trattati congiuntamente stante la loro stretta interconnessione, la ricorrente censura la violazione della legge regionale 8 agosto 1998; dell’articolo 181 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

In particolare, essa sostiene che l’amministrazione procedente non avrebbe adeguatamente valorizzato le proprie controdeduzioni né avrebbe motivato il mancato accoglimento delle proprie richieste.

A ciò si aggiungerebbe il difetto di istruttoria perché i dati sui fabbisogni risalirebbero al 2018 o comunque a un periodo antecedente alla crisi pandemica mentre successivamente ad essa la domanda sarebbe aumentata; al contrario, l’apporto dei materiali provenienti da riciclaggio sarebbe stato sovrastimato.

Sempre a dire della ricorrente la riparametrazione dell’ATE non corrisponderebbe neppure alla situazione morfologica delle aree che formano il compendio.

Per la tesi in esame la richiesta di utilizzare tutti i materiali di recupero che non siano in contrasto con eventuali nuove normative di settore sarebbe stata erroneamente interpretata come un’istanza per effettuare il recupero con materiali non autorizzati.

A ciò si aggiungerebbe che il disposto dell’art. 45 della Normativa Tecnica sarebbe stato travisato, posto che una diposizione che stabilisca in modo immutabile i materiali da utilizzare per il recupero ambientale delle cave sarebbe irragionevole perché escluderebbe a priori l’intervento delle sopravvenienze normative o tecniche.

11. Le doglianze sono infondate.

In primo luogo, il procedimento è stato ispirato alla massima partecipazione dei soggetti interessati, all’esito del quale l’amministrazione procedente ha ritenuto prevalenti le ragioni addotte a favore della riparametrazione dell’ATEg in esame.

La ricorrente ha, infatti, partecipato attivamente alla formazione del documento e le sue osservazioni sono state adeguatamene valutate nonché parzialmente accolte.

In particolare, la società aveva chiesto: l’attribuzione di un volume pari a 1.860.000 mc; l’utilizzo di ogni materiale di recupero che non contrasti con la normativa di settore e la ricomprensione nel perimetro dell’ATE delle aree stralciate, in modo che potessero essere adibite a impianti e stoccaggio.

A fronte di tale richiesta, la Città metropolitana ha ritenuto di « adeguare per l'ATEg16 il volume assegnato portandolo da 740.000 m3 a 790.000 m3 » e di non accogliere la richiesta di utilizzo di ogni materiale previsto dalla normativa vigente, in quanto la tipologia delle materie prime utilizzabili per il recupero ambientale è disciplinata « dall'art. 45 della Normativa Tecnica così come integrato. La sezione Tipologia recupero della Scheda di Piano viene quindi modificata con la seguente dicitura: ritombamento da attuare con le tipologie di materiali di cui all'art. 45 della Normativa Tecnica ».

A ciò si deve aggiungere che il contenuto delle controdeduzioni inviate alla Regione è analogo a quanto evidenziato nelle precedenti fasi del procedimento.

Del tutto priva di pregio è poi l’asserita erronea valutazione del fabbisogno di materiali in quanto generica: la doglianza non indica infatti come e perché esso sarebbe variato ma si limita ad asserire che i rilievi sarebbero stati effettuati prima della pandemia e che successivamente la domanda sarebbe aumentata.

Al contrario, l’amministrazione procedente ha dettagliatamente descritto, al punto 2 dell’Allegato 2 della proposta di Paino, le modalità con cui il fabbisogno è stato determinato.

A ciò si deve aggiungere che il rapporto ambientale evidenzia proprio il fatto che il « fabbisogno di inerti così stimato per il prossimo decennio è pari a 27.900.000 mc. Anche sulla base del confronto avvenuto con il mondo delle costruzioni e delle imprese che operano nell'attività produttiva e con la consapevolezza che la produzione di inerti sia da mettere in stretta relazione con la domanda (come lo studio ha dimostrato la possibilità di cavare, in assenza di domanda, ha portato i cavatori ad accumulare un importante residuo che non è stato utilizzato), si può ipotizzare una maggiorazione del 15% del volume potenziale di scavo per il periodo 2019-2029 oltre a quello del residuo di Piano, anche per incidere sia sul tema del contenimento dei prezzi, sia sul rischio di importazione degli inerti da altre Province. Una maggiorazione del 15% del potenziale stimato porterebbe il fabbisogno di inerti del Piano Cave 2019- 2029 a 32.085.000 mc, di cui 27.900.000 mc residuo del vecchio Piano e 4.185.000 mc come quota aggiuntiva portata del nuovo Piano. In sintesi il valore complessivo del fabbisogno di inerti per il decennio 2019.2029 viene arrotondato in 32.000.000 mc. Confrontando i due valori complessivi decennali dei volumi di Piano, a partire dai 54.857.000 mc del Piano cave 2006, occorre evidenziare una riduzione di volumi complessivi pari a circa il 40% sul totale di inerti di cui poter disporre ».

Per tale ragione si ritiene che la stima dei fabbisogni, così come il volume attribuito all’ATE della ricorrente, sia immune da censure di ordine logico.

Del pari, gli atti di causa dimostrano che anche la stima dell’incidenza dei materiali di recupero appare del tutto ragionevole.

Sul punto, la relazione tecnica evidenzia, infatti, che il riciclaggio dei rifiuti inerti « può costituire un significativo contributo alla riduzione dell'estrazione di materiali naturali di cava; da qualche anno infatti sta acquistando porzioni di mercato sempre più importanti l'utilizzo di materiali triturati, lavorati e selezionati per quegli utilizzi meno nobili ma significativi dal punto di vista dei volumi » e, pertanto, proprio in omaggio alla normativa nazionale, il piano mira a « promuovere l'utilizzo di aggregati riciclati in sostituzione dei materiale di cava », anche mediante il coinvolgimento di tutti gli operatori coinvolti nella gestione dei rifiuti, ivi compresi quelli che dovranno applicare tecniche di demolizione selettiva.

Ciò posto, anche in considerazione delle difese della ricorrente e dei recenti interventi normativi in materia di economia circolare, la stima della porzione dei materiai riciclabili appare ragionevole.

Pertanto, alle considerazioni della ricorrente si contrappongono quelle delle amministrazioni procedenti, a dimostrazione del fatto che la censura in esame tenta di far sostituire la valutazione del Collegio a quella della pubblica amministrazione la quale non è però consentita al giudice amministrativo.

Inoltre, la censura trascura l’intrinseca dinamicità del piano, che, all’art. 65, prevede espressamente che « Al fine di garantire un corretto, omogeneo e adeguato sviluppo delle attività estrattive la Città metropolitana di Milano si impegna ad attivare un sistema di monitoraggio continuo del Piano cave attraverso l'utilizzo dei seguenti indicatori e ad una verifica, al quinto anno, relativa all'andamento dei fabbisogni e alla dinamica dell'offerta », indicando, tra l’atro una serie di criteri per rideterminare il fabbisogno.

Senza contare che, come previsto nella relazione tecnica, « l'obiettivo della pianificazione in materia di attività estrattiva è quello di individuare sul territorio aree in cui sia disponibile la risorsa naturale in grado di soddisfare il fabbisogno di inerti previsto per il decennio, limitando ai fabbisogni necessari i siti e i volumi di materiali estraibili per preservare le materie prime non rinnovabili quale obiettivo primario di sostenibilità ».

Ne consegue che per « l'individuazione dei giacimenti sfruttabili, intesi come porzioni di territorio interessate dalla presenza di una risorsa da tutelare in quanto risorsa naturale non rinnovabile ovvero aree potenzialmente sfruttabili per l'assenza di vincoli e ostacoli, si è proceduto in primis all'esame territoriale delle aree contigue agli ATE esistenti e dei giacimenti individuati nel Piano cave approvato nel 2006 ». inoltre, proprio per chiarire meglio il cotennuto della valutazione, il rapporto ambientale contiene un quadro riassuntivo « che rappresenta il grado di sostenibilità ambientale di ciascuno degli ambiti esaminati - e di cui sotto si riporta uno stralcio a titolo esemplificativo- visualizza criticità e potenzialità degli ambiti estrattivi esistenti con colori che dal verde al rosso rappresentano lo stato di crescente criticità del singolo indicatore ».

Del resto, lo stesso Piano Regionale Gestione Rifiuti ha proprio come obiettivo quello di assicurare la piena attuazione dell’economia circolare e di ridurre l'impatto ambientale della gestione dei rifiuti e delle attività estrattive.

Per tale ragione, la valutazione delle amministrazioni coinvolte non solo è ragionevole ma è anche conforme al disposto dell’articolo 1 della legge regionale 20/21 il quale sancisce proprio che il piano cave deve avere come obiettivi: la promozione dello sviluppo sostenibile, di cui all'articolo 11 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea; la salvaguardia del giacimento coltivabile; il ripristino del suolo; la limitazione del suo consumo nonché la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e del paesaggio.

Per quanto riguarda, poi, la doglianza relativa alla conformazione dell’ATEg è appena il caso di osservare che, come correttane evidenziato dalla Regione, non sussiste alcun riferimento normativo che prescriva che il perimetro degli ambiti territoriali debba coincidere necessariamente anche con la conformazione naturale dell’area.

Per la parametrazione di un ATE le amministrazioni devono valutare una serie di elementi e bilanciare le esigenze degli operatori economici con quelli super individuali dell’ambiente, della salute pubblica e dello sviluppo sostenibile; con esclusione, quindi, della necessità di assecondare la conformazione morfologica del territorio.

Il Collegio reputa infine del ragionevole anche il disposto dell’articolo 45, commi 7 e 8, della normativa tecnica di Piano, anche perché la diposizione è in costate aggiornamento, tant’è che essa è stata modificata proprio per includere nei materiali di recupero anche le materie prime secondarie, ampliando così la “tipologia” di materiale con cui effettuare il recupero ambientale.

È, dunque, evidente che qualora dovessero intervenire sopravvenienze che amplino il novero dei materiali da utilizzare per il recupero delle cave, essi saranno recepiti e applicati dalla Regione.

Occorre, infatti, rammentare che l’art. 45, comma 1, della disposizione de qua prevede espressamente che le opere di recupero ambientale devono essere progettate ed eseguite per « “fasi di recupero” contestualmente ai lavori di coltivazione. I progetti di recupero dovranno fare riferimento a quanto indicato nelle linee guida regionali per il recupero delle cave nei paesaggi lombardi approvate con d.g.r. n. X/495 del 25/07/2013 », con la precisazione a mente della quale « Dovrà essere previsto un adeguato piano di monitoraggio al fine di garantire il corretto inserimento delle opere previste, di valutarne il loro effetto e di intervenire tempestivamente in caso di morie e fallanze. (Integrazione apportata d’ufficio) ».

Del resto, l’individuazione dei materiali da utilizzare per il recupero non può essere lasciata all’arbitrio dell’operatore ma deve essere regolamentato, anche per assicurare un’adeguata tutela dell’ambiente e della salute pubblica.

12. Per quanto sopra esposto il ricorso è infondato e deve essere respinto.

13. In virtù della complessità della vicenda il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 5 dicembre 2025 svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

GI ZU, Presidente

RO Vampa, Primo Referendario

CA PA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA PA	GI ZU

IL SEGRETARIO