Pubblicato il 17/09/2025

N. 06219/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04307/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4307 del 2022, proposto da
Domus S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Marigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Maffettone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Citta Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Vera Berardelli e Maurizio Massimo Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della Delibera di Consiglio Comunale n. 19 del 30.05.2022 del Comune di Marigliano, avente ad oggetto “ Approvazione del Piano Urbanistico Comunale ”, pubblicato in data 13.06.2022 sull'Albo pretorio online della medesima Amministrazione e sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 59 del 04.07.2022, nonché successive Delibere di G.C. n.91 e n.94 del 01.07.2022, nella parte in cui classifica l'immobile riportato nel N.C.T. del Comune di Marigliano al fg.18, p.lla 1160 come ambito agricolo periurbano (art. 25 NTA), le p.lle 639 e 679 fg.18 in parte come ambito agricolo periurbano ed in parte come potenziale contesto per la realizzazione di assi attrezzati verdi di livello territoriale (art. 41 N.T.A) e la p.lla n.5 fg.18 come potenziale contesto per la realizzazione di assi attrezzati verdi di livello territoriale;

- di ogni altro atto allo stesso preordinato, presupposto, connesso e/o conseguenziale se lesivo per gli interessi della ricorrente

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marigliano e della Citta Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La “Domus s.r.l.” è proprietaria di un immobile sito in Marigliano alla via Dante, individuato nel N.C.T. del medesimo Comune al fg. 18, n.5, 639 e 679 e 1160, ricadente in zona C- ampliamento urbano – stralciata del previgente P.R.G., approvato con Decreto del Presidente dell’Amministrazione Provinciale di Napoli n.71 del 14.05.1990.

In data 05.07.2007 presentò un’istanza (prot. n. 108/2007 e prot. Gen. 19846 del 05.07.2007) di permesso di costruire per la realizzazione di un piano urbanistico attuativo ad iniziativa privata ai sensi dell’art. 27 L.R. Campania 16/04, per la costruzione di un complesso residenziale.

L’Amministrazione comunale, con provvedimento prot. n. 26836 del 26.09.2007, rigettava la richiesta.

Avverso tale atto, la Domus s.r.l. ricorreva (R.G. 415/2008) innanzi a questo T.A.R. che, con sentenza n. 5118/2009, respingeva il ricorso.

La sentenza è stata riformata in appello con sentenza del Consiglio di Stato, n. 5999/2020 del 9.10.2020, con la quale il diniego impugnato è stato annullato.

Con delibera di Giunta Comunale n.70 del 14.05.2021, pubblicata sul B.U.R.C. n.55 del 31.05.2021, è stato adottato il piano urbanistico comunale. In esso il compendio immobiliare di parte ricorrente veniva classificato in parte quale “ambito agricolo periurbano” (rif. Norm. Art.25 N.T.A.) ed in parte quale “potenziale contesto per la realizzazione di assi attrezzati verdi di livello territoriale” (art. 41 N.T.A.).

Con osservazioni prot. n. 0013665 del 30.07.2021, la società ricorrente evidenziava che la modifica di classificazione urbanistica del lotto in questione si sarebbe posta in conflitto con la pronuncia sopra richiamata del Consiglio di Stato.

Inoltre, con nota del 4.08.2021, la Domus s.r.l. diffidava il Comune di Marigliano a dare esecuzione alla sentenza del Consiglio di Stato.

Con deliberazione di Giunta comunale n. 126 del 27.09.2021, l’Amministrazione resistente, affermando che l’osservazione proposta dalla ricorrente non fosse “coerente con i principi ispiratori del piano e degli obiettivi strategici e di indirizzo”, la rigettava.

Con la Delibera di Consiglio Comunale n. 19 del 30.05.2022 il Comune ha approvato il nuovo P.U.C. e con le Delibere di G.C. n.91 e n.94 del 01.07.2022 ha confermato la destinazione urbanistica impressa nel piano adottato.

La ricorrente impugna gli atti di pianificazione in epigrafe indicati, nella parte di interesse, per i seguenti motivi:

I. violazione del giudicato formatosi sulla sent. n. 5999/2020 resa dal Consiglio di Stato, Sez. II, violazione e falsa applicazione art. 21-septies della l.241/1990 - violazione e falsa applicazione art. 112, comma 1 del D.Lgs 104/2010 – eccesso di potere. Il Comune, nelle more della decisione sull’appello e della notifica della sentenza non avrebbe dovuto imporre una destinazione urbanistica tale da impedire l’esecuzione del giudicato. Attesa la possibilità riconosciuta dal giudicato di edificare previa approvazione di piani attuativi di iniziativa privata nelle aree ricadenti in zona C del previgente piano urbanistico, s’imponeva all’Amministrazione di rideterminarsi in merito all’esecuzione del progetto originariamente avanzato consentendo l’iniziativa edificatoria e non imprimendo una classificazione urbanistica che impedisse l’attuazione del piano particolareggiato.

II. violazione e falsa applicazione dell’art.3 l.241/1990 – difetto assoluto di motivazione - eccesso di potere – mancata comparazione degli interessi - violazione del giudicato formatosi sulla sent. n. 5999/2020 resa dal Consiglio di Stato, Sez.II.

Il piano urbanistico adottato dal Comune di Marigliano sarebbe privo di sufficiente motivazione nella parte in cui classifica l’immobile in parte quale ambito agricolo periurbano ed in parte quale potenziale contesto per la realizzazione di assi attrezzati verdi di livello territoriale, in contrasto con il giudicato.

La P.A. ha del tutto omesso di considerare le aspettative della società maturate a seguito del giudicato, non adeguatamente motivando sulle ragioni del mutamento del regime giuridico dell’area.

Sussisterebbe in capo alla società ricorrente una posizione qualificata, ingenerata dal giudicato, alla non reformatio in peius della destinazione urbanistica dell’immobile, che occorreva fosse tenuta in considerazione nell’adozione del piano urbanistico.

III. eccesso di potere – illogicità – contraddittorietà – difetto di istruttoria.

La destinazione urbanistica impressa all’area sarebbe palesemente illogica, essendo del tutto incongruente rispetto alla vocazione edificatoria della zona stessa, che è inserita in un tessuto urbano consolidato, centrale e totalmente edificato.

IV. violazione e falsa applicazione art. 7 del Regolamento di attuazione per il governo del territorio della Regione Campania n. 5 del 2011 – violazione e falsa applicazione art. 5 della L.R. Campania n. 16 del 2004 – eccesso di potere – violazione del principio del contraddittorio – mancata comparazione degli interessi - difetto di motivazione. Sarebbe stato violato il diritto alla partecipazione procedimentale della ricorrente, in quanto le osservazioni presentate, sarebbero state rigettate utilizzando una formula generica e standardizzata.

Si è costituito il Comune di Marigliano che ha contestato nel merito le avverse censure.

All’esito dell’udienza pubblica del 21 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo non è fondato. Il tema dei limiti alla discrezionalità nell’esercizio del potere pianificatorio derivanti da un precedente giudicato è stato indagato da tempo risalente. Già l’Adunanza Plenaria n. 1/1986, com’è noto, rinveniva il punto di equilibrio tra il principio di effettività della tutela giurisdizionale (art. 1 c.p.a.; art. 24 e 113 Cost.) - che verrebbe massimamente tutelato ritenendo applicabile al privato destinatario di un giudicato favorevole la disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento della proposizione della domanda giudiziale – e il principio di continuità dell’azione amministrativa nell’applicazione della disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento in cui la sentenza favorevole al privato venga da costui notificata all’Amministrazione.

Si è osservato, da un lato, che “le disposizioni sopravvenute non possono essere ignorate né eluse nel momento in cui l’autorità si accinge a provvedere in concreto ”. Dall’altro, tuttavia, neppure può porsi in non cale l’aspettativa maturata nel privato per effetto del giudicato ad esso favorevole.

Pertanto, si è ritenuto che il privato, al fine di consolidare la propria posizione, sarebbe onerato di procedere alla notifica della sentenza, che renderebbe irrilevante ogni sopravvenienza lesiva della posizione giuridica soggettiva formatosi e consolidatosi con la pronuncia giurisdizionale passata in giudicato.

Tale indirizzo interpretativo ha trovato conferma anche nella giurisprudenza più recente (Cons. St., Ad. Pl., 9 giugno 2016, n. 11) secondo cui “nella contrapposizione fra naturale dinamicità dell’azione amministrativa nel tempo ed effettività della tutela, un punto di equilibrio è stato tradizionalmente rinvenuto nel principio generale per cui l’esecuzione del giudicato può trovare limiti solo nelle sopravvenienze di fatto e diritto antecedenti alla notificazione della sentenza divenuta irrevocabile”.

Orbene, nel caso di specie, la sentenza è stata notificata in data 4.08.2021 successiva alla delibera di Giunta Comunale n.70 del 14.05.2021 di adozione del piano urbanistico comunale, con il quale il compendio immobiliare veniva classificato in parte quale “ambito agricolo periurbano ” (rif. Norm. Art.25 N.T.A.) ed in parte quale “potenziale contesto per la realizzazione di assi attrezzati verdi di livello territoriale” (art. 41 N.T.A.). A tale data, dunque, la pretesa edificatoria di parte ricorrente non avrebbe comunque potuto essere soddisfatta, operando le previsioni urbanistiche sopravvenute alla sentenza in regime di salvaguardia.

2. Neppure il secondo motivo è fondato. Vero è che per tradizionale indirizzo, sussiste un onere di motivazione rafforzata allorchè venga mutata la destinazione urbanistica di un’area rispetto alla quale sia intervenuto un giudicato di annullamento di un diniego di permesso di costruire, essendosi consolidata una situazione di affidamento del privato nel veder soddisfatta la propria pretesa edificatoria per effetto dell’accoglimento delle proprie ragioni. Tuttavia, deve ritenersi che l’onere motivazionale, seppur più intenso rispetto a quanto generalmente richiesto per gli atti di pianificazione che non incidano su affidamenti consolidati, debba modularsi in funzione delle aspettative concretamente maturate nel privato. È chiaro che un onere motivazionale più intenso potrà ravvisarsi laddove il giudicato abbia sostanzialmente riconosciuto una concreta possibilità per il privato di realizzare l’iniziativa edificatoria illegittimamente denegata, mentre nel caso in cui il giudicato non investa profili di concreta accoglibilità dell’istanza, l’onere motivazionale può ritenersi soddisfatto anche in modo meno specifico ( “sui limiti della tutela delle aspettative edificatorie dei privati rispetto all’esercizio di poteri pianificatori ambientali e paesaggistici, secondo cui: i) le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità; ii) anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d.polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; iii) con riferimento all’esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; iv) una posizione di vantaggio (derivante da una convenzione urbanistica o da un giudicato) può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del giudice amministrativo) soltanto quando abbia ad oggetto interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi, come è nel caso in esame in cui si tratta dell’esercizio dello ius variandi su istanza del privato ”. (cfr. Cons. Stato n. 21/2023).

“4.1. La giurisprudenza, in verità, ha segnalato che in determinate evenienze anche lo strumento urbanistico generale richiede una motivazione specifica di certe scelte: (…)

4.3.3. Tale è, altresì, la situazione del privato che abbia ottenuto un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o di un silenzio-rifiuto su una domanda edilizia, in ordine alla pretesa di variante di nuove previsioni urbanistiche rilevanti in quanto sopravvenute nel corso del giudizio (Ad. plen., 8 gennaio 1986, n. 1).

Qui, la rilevanza della situazione del privato è data dall’intervenuto accertamento giurisdizionale della illegittimità del diniego di concessione edilizia o del silenzio-rifiuto sulla domanda edilizia in relazione alle previgenti indicazioni di piano.

In entrambi i casi, l’obbligo di una motivazione specifica, riferita nel primo caso alla destinazione di zona della singola area difforme dagli accordi intercorsi, nel secondo caso all’interesse pretensivo del privato ad una variante di adeguamento delle previsioni urbanistiche al giudicato, attua il bilanciamento degli interessi, pubblici e privati, e la garanzia del proprietario inciso.”.

Nel caso di specie, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5990/2020 ha annullato il diniego di approvazione di piano attuativo/rilascio del permesso di costruire, esprimendosi unicamente sulle condizioni dell’edificazione, ed affermando che, in base alla disciplina allora vigente, fosse possibile edificare nelle stralciate aree C, previa approvazione di un piano attuativo anche ad iniziativa privata. Non essendo il diniego motivato con riguardo ad ulteriori aspetti concernenti il merito dell’iniziativa edificatoria, il giudicato non si esprimeva sulla concreta realizzabilità del progetto e, pertanto, non può ritenersi sorto alcun affidamento circa la realizzabilità in concreto dell’intervento, che imponesse all’Amministrazione una ulteriore valutazione in merito alla compatibilità dello stesso con le esigenze sottese alla nuova pianificazione. Va considerato, infatti, che, indipendentemente dallo strumento urbanistico necessario per procedere all’edificazione sulla base del previgente strumento urbanistico, è incontroverso tra le parti, che le aree C furono stralciate da parte della Provincia e che, pertanto, in tali aree fossero applicabili i limiti di edificabilità previsti per le zone c.d. bianche dall’art. 4 della Legge Regionale n.17/82. Il ricorrente omette anche di dimostrare che l’iniziativa edificatoria avesse una effettiva possibilità di essere approvata in base ai parametri di legge previsti per l’area. Infatti, mentre all’interno del centro abitato gli interventi di nuova edificazione non erano affatto consentiti (alla stregua della lettera 1) del comma 1 dell’art. 4) al di fuori dello stesso, l'edificazione a scopo residenziale era limitata a metri cubi 0,03 per ogni metro quadrato di area edificabile e, per le opere strettamente accessorie all' attività agricola, era previsto un indice di fabbricabilità aggiuntivo pari a 0,07 mc mq. Dunque, non potendosi ritenere sorto alcun legittimo affidamento sulla concreta edificabilità dell’area, non può neppure affermarsi che il Comune fosse onerato di respingere le osservazioni presentate dalla ricorrente con una motivazione più ampia di quella data, che rimanda ai criteri ispiratori del piano, trai quali è compreso anche il contenimento del consumo di suolo (v. pagg. 9 e 14 della relazione prot. 16019 del 27/09/2021).

3. Infondato è anche il terzo motivo, non sussistendo elementi per affermare che la destinazione impressa all’area sia palesemente incongrua. Dalla planimetria dell’area contenuta nelle relazioni tecniche di parte depositate in atti dalla ricorrente emerge che l’area è completamente inedificata e collocata solo da un lato a margine di una zona urbanizzata, mentre dalla parte opposta – a parte una strada – confina con aree totalmente libere. È noto che la destinazione agricola può essere prevista non soltanto per finalità di promozione della produzione agricola, ma anche per finalità di tipo ambientale e di decompressione del carico antropico. E difatti, nel caso di specie, emerge dalla tabella riassuntiva della valutazione delle osservazioni, che quella presentata dalla ricorrente è stata respinta anche sulla base di quanto previsto dall’art. 53 N.T.A. del P.T.C.P. riguardante le “Aree di integrazione urbanistica e di riqualificazione ambientale ”. Pertanto la classificazione del fondo non appare viziata da macroscopica illogicità.

4. Neppure è fondato il quarto motivo di ricorso, atteso che la relazione istruttoria Prot. 16019 del 27.9.2021, allegata alla delibera 126/2021, indica chiaramente il metodo seguito per l’esame e la motivazione relativa delle osservazioni di carattere puntuale, esame che è stato effettuato tenuto conto dei principi ispiratori del piano, degli obiettivi strategici e di indirizzo, mentre la motivazione sulle stesse è stata resa accorpandole per questioni omogenee (cfr. pagg. 2 e 3 della relazione: “Le osservazioni puntuali sono state valutate tenendo conto dei principi ispiratori del piano e degli obiettivi strategici e di indirizzo, del rispetto degli strumenti urbanistici sovraordinati, della normativa nazionale vigente di settore e della necessaria equità tra tutti i cittadini e le parti e componenti omogenee del territorio. Per una migliore e maggiore omogeneità ed equità di valutazione le osservazioni sono state accorpate per casistiche analoghe in base all' oggetto dell'osservazione, alla destinazione urbanistica prevista nel Puc adottato, alle caratteristiche geografiche e morfologico-insediative delle particelle” ).

5. In definitiva il ricorso è infondato.

6. Le spese di lite possono essere compensate stante la peculiarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Anna Pappalardo

IL SEGRETARIO