Pubblicato il 24/04/2025

N. 00352/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00912/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di BR (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 912 del 2023, proposto da
ED s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di BR, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Provinciale in BR, Palazzo Broletto, piazza Paolo VI n. 29;

per l'annullamento

a) dell'atto dirigenziale n. 2328 del 28.7.2023, comunicato a mezzo pec il 31.7.2023, con il quale la Provincia di BR ha disposto l'archiviazione della procedura di valutazione ambientale preliminare di cui all’istanza proposta dalla ricorrente;

b) di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, ancorché non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di BR;

Visto l’art. 35, comma 1, lett. a, c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 il dott. Alessandro Fede e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- ED s.p.a. è titolare di una discarica di rifiuti non pericolosi sita nel Comune di Montichiari (BS), realizzata e gestita in virtù di valutazione di impatto ambientale (“VIA”) rilasciata nel 2008, e di autorizzazione integrata ambientale (“AIA”) rilasciata nel 2009 e poi rinnovata, da ultimo con atto dirigenziali della Provincia di BR n. 1394 del 19.6.2020.

2.- Il 23.2.2020 la Provincia di BR ha disposto che ED entro il 31.12.2020 terminasse lo smaltimento dei rifiuti in discarica per la volumetria residua autorizzata, entro il 30.6.2020 comunicasse l’inizio dei lavori di chiusura definitiva della discarica, ed entro il 31.12.2021 terminasse la chiusura definitiva.

Il provvedimento è stato impugnato da ED, ma il ricorso è stato respinto da questo Tribunale (sentenza n. 150/2022), e la decisione è stata confermata in appello (sentenza n. 9747/2022), sennonché ED ha proposto ricorso per revocazione, ancora pendente.

La Provincia ha quindi intimato a ED di adempiere con nota del 2.1.2023, che però ED ha impugnato; il ricorso è stato dichiarato inammissibile da questa Sezione per la natura non provvedimentale dell’atto (sentenza n. 640/2024), e ED ha proposto appello, ancora pendente.

3.- In questo contesto, nel quale ED vorrebbe continuare a conferire rifiuti nella discarica, ma la Provincia le ha negato questa possibilità, ottenendo finora ragione in tutti i giudizi, è accaduto che, con d.lgs. 30.9.2020, n. 21, è stato modificato l’allegato 1 al d.lgs. 36/2003, contenente i criteri costruttivi e gestionali degli impianti di discarica, prevedendo la possibilità di utilizzare, per la copertura finale della discarica, anziché uno strato drenante di materiale granulare con spessore di almeno 0,5 m, un geocomposito di drenaggio di caratteristiche prestazionali equivalenti, che ha uno spessore inferiore: in questo modo, lasciando invariata l’altezza finale della discarica prevista dall’AIA, è possibile sfruttare un volume ulteriore, che altrimenti sarebbe stato occupato dallo strato drenante di materiale granulare. Questo volume ulteriore è però utilizzabile se non viene superato il volume complessivo di rifiuti conferiti autorizzato dalla stessa AIA.

4.- Proprio per avvalersi delle possibilità generate da questa nuova previsione normativa, MA BI s.p.a., che gestisce una discarica adiacente a quella di ED, ha inviato alla Provincia di BR una comunicazione di variante non sostanziale alla sua AIA, ai sensi dell’art. 21 nonies d.lgs. 152/2006, avente ad oggetto, per l’appunto, la realizzazione della copertura superficiale della discarica con la nuova modalità consentita dalla norma sopravvenuta, liberando così una certa volumetria. Quel gestore sosteneva di potere sfruttare quella volumetria perché non tutto il volume della discarica era costituito da rifiuti, ma una parte era stato utilizzato per realizzare il fondo di impermeabilizzazione con uno spessore maggiore rispetto a quello autorizzato, e un’altra parte per realizzare con materiale inerte le coperture giornaliere del corpo rifiuti.

4.1.- Avendo la Provincia ritenuto che la modifica proposta avesse natura sostanziale, e avendo MA BI impugnato la relativa determinazione provinciale, il giudizio, nel quale era intervenuta ED a sostegno delle ragioni della ricorrente, è stato definito in primo grado con sentenza di questa Sezione dell’11.4.2023, n. 326, poi confermata in appello dal Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza 11.10.2024, n. 8144. Tali pronunce hanno ritenuto corretta la tesi di MA BI secondo la quale la capacità della discarica va calcolata considerando il solo volume utile per il conferimento dei rifiuti, al netto del materiale che non costituisce rifiuto, ma hanno ritenuto non provato l’asserito maggiore spessore del fondo della discarica, e provata invece solo la volumetria occupata dalle coperture giornaliere: hanno pertanto ritenuto che MA BI potesse sfruttare quella volumetria per conferire ulteriori rifiuti, senza che ciò costituisse una modifica sostanziale dell’AIA.

5.- Poco dopo la sentenza di primo grado del giudizio promosso da MA BI, favorevole a quest’ultima, ED si è mossa in senso analogo a quel gestore.

5.1.- Infatti in data 29.6.2023 ED ha presentato alla Provincia di BR una domanda di valutazione ambientale preliminare (“VAP”) ai sensi dell’art. 6, commi 9 e 9 bis , d.lgs. 152/2006, relativa a un progetto che prevedeva di sostituire lo strato drenante della copertura superficiale, avente uno spessore di 50 cm, mediante la posa di un geocomposito di drenaggio con caratteristiche prestazionali equivalenti, liberando così un volume di 25.000 mc per il conferimento di ulteriori rifiuti. In aggiunta a ciò, il progetto prevedeva anche di conferire ulteriori 130.000 mc di rifiuti, al dichiarato scopo di “regolarizzare” il corpo rifiuti, nel senso che questo ulteriore volume di rifiuti, depositato sul corpo rifiuti già abbancati, con il proprio peso, avrebbe esercitato un carico uniformemente distribuito che avrebbe permesso di evitare i cedimenti elastici di medio-lungo termine, raggiungendo così la stabilità meccanica del corpo rifiuti, in via propedeutica rispetto alla successiva sigillatura. Pertanto il progetto di ED prevedeva il conferimento in discarica di ulteriori 155.000 mc di rifiuti.

In questo modo, secondo ED, sarebbero state modificate la quota del corpo rifiuti (129,00 anziché 128,50 m s.l.m.) e la conformazione finale della collina di discarica, senza però cambiare né l’altezza massima del rilevato a ripristino ambientale ultimato, né il volume complessivo, che sarebbe risultato pari a quello autorizzato (cioè 944.000 mc). A proposito di tale volume, ED ha fatto presente di non averlo raggiunto perché ha dovuto impiegare 53.000 mc per opere di messa in sicurezza del setto divisorio con la cava adiacente, e 107.000 mc per la copertura giornaliera del fronte rifiuti con materiale inerte di spessore di circa 10-15 cm: da ciò discende, secondo ED, la possibilità di conferire in discarica rifiuti per ulteriori 155.000 mc, senza superare il volume di rifiuti già autorizzato.

5.2.- Il giorno seguente, 30.6.2023, ED ha inviato alla Provincia anche la comunicazione ex art. 29 nonies d.lgs. 152/2006, ritenendo che la modifica progettata non fosse sostanziale ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. l- bis , del medesimo decreto legislativo.

6.- Con atto dirigenziale prot. n. 2328 del 28.7.2023, comunicato a mezzo pec il 31.7.2023 (che costituisce l’atto impugnato in questo giudizio), la Provincia ha archiviato il procedimento di VAP ex art. 6, commi 9 e 9 ter , d.lgs. 152/2006, ritenendo che la modifica avesse natura sostanziale, contrariamente a quanto sostenuto da ED, e pertanto non potesse applicarsi il suddetto procedimento, che riguarda solo le modifiche non sostanziali.

Inoltre ha ritenuto non esaustive “ le valutazioni ambientali effettuate dal proponente, con particolare riferimento all’assenza di interferenze con zone protette da normativa comunitaria (siti Rete Natura 2000, direttive 2009/147/CE e 92/43/CEE), nazionale (legge 394/1991) o locale per il loro valore ecologico, paesaggistico, storico-culturale, agli aspetti legati all’impatto paesaggistico, al traffico indotto, alle emissioni diffuse ed al rumore e vibrazioni ”.

Oltre ad archiviare il procedimento di VAP, la Provincia ha altresì disposto che le modifiche proposte, comportando un incremento di volume dei rifiuti rispetto a quanto autorizzato, siano assoggettate a VIA.

7.- Con successivo atto prot. n. 160951 del 24.8.2023, la Provincia ha inviato a ED il preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10 bis l. 241/1990, in relazione alla comunicazione di modifica non sostanziale dell’AIA, per le medesime ragioni.

In data 15.9.2023 ED ha presentato le proprie osservazioni e, nel contempo, si è resa disponibile, senza acquiescenza, a presentare un’integrazione documentale che potesse eliminare ogni profilo ritenuto ostativo dalla Provincia, chiedendo di sospendere il procedimento sino alla presentazione di siffatte integrazioni.

La Provincia, con atto del 3.10.2023, ha accordato la sospensione richiesta “ fino alla presentazione delle suddette integrazioni documentali e comunque fino al 31.10.2023 ”, e ha precisato che la sospensione riguarda “ il procedimento amministrativo relativo alla comunicazione di variante e alle relative valutazioni ambientali espresse con atto n. 2328 del 28/07/2023 ”: dunque la sospensione non si riferisce solo al procedimento relativo alla comunicazione di modifica non sostanziale dell’AIA di cui all’art. 29 nonies d.lgs. 152/2006, ma anche agli effetti del provvedimento del 28.7.2023 di archiviazione della richiesta di VAP.

Il 31.10.2023 ED ha presentato la preannunciata integrazione documentale, sicché è cessata la suddetta sospensione.

8.- ED ha quindi impugnato il provvedimento del 28.7.2023 con ricorso notificato il 28.11.2023 e depositato il 30.11.2023.

La Provincia di BR si è costituta in giudizio resistendo al ricorso.

9.- Quanto alla comunicazione di modifica non sostanziale dell’AIA, la Provincia, con atto dirigenziale n. 1312/2024 dell’11.4.2024, ha stabilito (anche in quella sede) di considerare la modifica proposta come sostanziale, e conseguentemente ha disposto di “ negare e archiviare l’istanza presentata ”. ED ha impugnato pure quell’atto davanti a questo Tribunale con distinto ricorso, R.G. 445/2024.

10.- L’11.10.2024 è sopravvenuta la citata sentenza del Consiglio di Stato (n. 8144) che ha definito l’analoga controversia tra MA BI e la Provincia di BR.

11.- A seguito di questa sentenza, ED ha presentato una nuova istanza, datata 29.11.2024, con la quale ha chiesto alla Provincia di annullare in autotutela i due provvedimenti impugnati con i due ricorsi.

12.- Depositate le memorie ex art. 73 c.p.a., nelle quali le parti hanno riferito dei suddetti sviluppi, il 7.3.2025 ED ha depositato un’istanza di rinvio, in attesa della determinazione della Provincia sull’istanza di riesame in autotutela dei due provvedimenti.

13.- Il 18.3.2025 la Provincia di BR ha emesso un nuovo atto (depositato in giudizio il giorno seguente) con il quale, in merito al provvedimento dell’11.4.2024 sulla comunicazione di modifica non sostanziale dell’AIA, ha in parte mutato la propria posizione in senso favorevole a ED, chiedendo però delle integrazioni documentali, e in parte ha invece confermato la propria posizione sfavorevole per ED, comunicando il preavviso di rigetto, e assegnando a ED termine di dieci giorni per osservazioni. Nulla ha invece detto la Provincia, in tale nota, a proposito dell’istanza di riesame dell’atto provinciale del 28.7.2023 con il quale era stato archiviato il procedimento di VAP, sicché il riesame di quell’atto non risulta nemmeno avviato.

14.- All’udienza pubblica del 26.3.2025 il Presidente di questo Tribunale ha rilevato, ex art. 73, 3° comma, c.p.a., la possibile irricevibilità del ricorso, in quanto notificato oltre il termine di legge. Il difensore di parte ricorrente ha chiesto termine per poter replicare sulla tardività, che però il Presidente non ha concesso, sicché il ricorso è stato trattenuto in decisione.

15.- Il ricorso è effettivamente irricevibile, perché l’atto provinciale è stato notificato a ED il 31.7.2023, sicché il termine di sessanta giorni per l’impugnazione (al netto della sospensione feriale) scadeva il 30.10.2023, mentre il ricorso è stato notificato solo il 28.11.2023, con un ritardo di 29 giorni.

15.1.- La ricorrente, già nel ricorso (a pag. 6), si è posta autonomamente il problema della tempestività dell’impugnazione, e ha sostenuto che il provvedimento impugnato, essendo stato notificato il 31.7.2023, “ considerata la sospensione feriale, ha espresso i propri effetti dal 1° settembre sino al 02 ottobre e poi dal 1° novembre 2023, avendone, certamente, la Provincia, con atto prot. n. 186216 del 03.10.2023 (All.14), sospeso l’efficacia a partire dal 03.10.2023 e sino al 31 ottobre 2023, facendo così slittare il termine di impugnazione al 28 novembre 2023 ”.

In sostanza la ricorrente ha sostenuto che, siccome l’efficacia del provvedimento è stata sospesa dalla Provincia per 29 giorni, dal 3 al 31 ottobre 2023, questo avrebbe fatto slittare corrispondentemente il termine di impugnazione di 29 giorni, dal 30 ottobre fino appunto al 28 novembre 2023, quando il ricorso è stato notificato.

15.2.- Tuttavia questa tesi non ha fondamento, perché la sospensione dell’efficacia del provvedimento, ai sensi dell’art. 21 quater , 2° comma, l. 241/1990, non incide sul termine per impugnarlo, che non viene parimenti sospeso, ma continua a correre.

15.2.1.- Infatti una sospensione del termine per impugnare in tale ipotesi non è prevista dal codice del processo amministrativo, il quale contempla un’unica ipotesi di sospensione dei termini processuali, cioè la c.d. sospensione feriale dal 1° agosto al 31 agosto di ciascun anno (art. 54, comma 2, c.p.a., contenuto nel libro II, titolo I, capo I, sezione II, dedicata all’abbreviazione, alla proroga e – appunto – alla sospensione dei termini).

15.2.2.- La sospensione invocata dalla ricorrente non è prevista nemmeno dal citato art. 21 quater , 2° comma, l. 241/1990, che contiene unicamente disposizioni di natura sostanziale sulla sospensione dell’efficacia del provvedimento (che concernono i presupposti della sospensione, la sua durata e la competenza a disporla), ma nulla stabilisce sul termine processuale decadenziale per l’impugnazione del provvedimento, sicché al riguardo non possono che valere le regole generali del codice del processo amministrativo.

15.2.3.- Del resto una sospensione del termine per impugnare il provvedimento, durante la sospensione dell’efficacia del provvedimento stesso, non sarebbe accettabile, perché nella sostanza verrebbe ad attribuire all’amministrazione il potere di modificare il termine per l’impugnazione stabilito dal legislatore, attraverso l’adozione di provvedimenti amministrativi di sospensione dell’efficacia del provvedimento base.

15.2.4.- La sospensione del termine per impugnare nell’ipotesi qui considerata non potrebbe nemmeno essere giustificata con una pretesa carenza di interesse del destinatario del provvedimento a impugnarlo fintantoché l’efficacia del provvedimento stesso sia sospesa. La sospensione dell’efficacia del provvedimento, infatti, è per legge temporanea, in quanto l’art. 21 quater , 2° comma, l. 241/1990, prevede che essa può essere disposta solo “ per il tempo strettamente necessario ”, che il termine di durata della sospensione deve essere “ esplicitamente indicato nell’atto che la dispone ”, che tale termine “ può essere prorogato o differito per una sola volta ”, e che comunque non può eccedere “ i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all’articolo 21-nonies ”. Ne discende che il destinatario di un provvedimento sfavorevole la cui efficacia sia stata sospesa in via amministrativa non può riporre alcun legittimo affidamento su una definitiva cessazione degli effetti di quel provvedimento, giacché tale cessazione definitiva potrà verificarsi solo con la revoca o con l’annullamento (in autotutela o in giudizio) del provvedimento stesso. Pertanto, pur in presenza di una sospensione dell’efficacia del provvedimento sfavorevole, proprio in considerazione della natura necessariamente temporanea di quella sospensione, il destinatario del provvedimento ha un interesse concreto e attuale a impugnarlo.

Se ne ha conferma anche dalla vicenda in esame, nella quale il provvedimento della Provincia del 28.7.2023 che ha archiviato l’istanza di VAP e disposto l’assoggettamento a VIA è stato sospeso nella sua efficacia, con atto del 3.10.2023, per un tempo assai breve: la durata della sospensione, infatti, è stata fissata fino alla presentazione di integrazioni documentali da parte di ED in relazione al parallelo procedimento di comunicazione di modifica non sostanziale dell’AIA ex art. 29 nonies , 1° comma, d.lgs. 152/2006, “ e comunque fino al 31.10.2023 ”. ED era dunque ben consapevole che, decorso tale breve termine, la sospensione dell’efficacia del provvedimento sarebbe cessata, ed esso avrebbe ripreso a produrre i suoi effetti per essa sfavorevoli, sicché il provvedimento, nonostante l’effimera sospensione della sua efficacia, è rimasto lesivo dell’interesse della società.

16.- Non può nemmeno ravvisarsi un errore scusabile di ED, che ne giustifichi la rimessione in termini, ai sensi dell’art. 37 c.p.a. In primo luogo, infatti, la tempestiva impugnazione non è stata ostacolata da “ gravi impedimenti di fatto ”, quali una particolare complessità della vicenda o un comportamento equivoco, contraddittorio o comunque non lineare dell'amministrazione, ma è dipesa unicamente da un errore di diritto della ricorrente, che ha ritenuto operante una sospensione del termine per impugnare non prevista da alcuna norma. In secondo luogo, non sussistono nemmeno “ oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto ”, poiché il dato normativo – sopra ricostruito – non è affatto oscuro, ma chiaro e lineare, e non è oggetto di contrasti giurisprudenziali sulla sua interpretazione.

17.- Considerando la vicenda nel suo complesso e le difese svolte dalla Provincia, può giustificarsi la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di BR (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in BR nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Gabbricci, Presidente

Alessandro Fede, Referendario, Estensore

Francesca Siccardi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Fede	Angelo Gabbricci

IL SEGRETARIO