Pubblicato il 27/03/2023

N. 00982/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00369/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di TA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 369 del 2021, proposto da AT RO, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ingiulla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- l’Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di TA, domiciliataria in TA, via Vecchia Ognina, 149;
- il Comune di Biancavilla, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgia Motta e Andrea Scuderi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del decreto del Dipartimento dell’urbanistica della Regione Siciliana n. 198 del 24 novembre 2020, pubblicato sulla GURS n. 62 - parte I, del 18 dicembre 2020, con il quale è stato approvato il “piano regolatore generale con annesse norme tecniche di attuazione del Comune di Biancavilla”, limitatamente a quanto d’interesse del ricorrente e quindi alla destinazione urbanistica E (ambiti dell’agricoltura), attribuita al terreno di sua proprietà, censito in catasto al foglio 39 e 40, part. 58, 59 e 40;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguente, ivi compresa la deliberazione del Commissario ad acta con i poteri e le attribuzioni del Consiglio comunale di Biancavilla n.1 del 10 febbraio 2017, con la quale è stato adottato il piano regolatore generale di cui si tratta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana e del Comune di Biancavilla;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2022 il dott. IE MP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente impugna gli atti in epigrafe, affidando il ricorso ai seguenti motivi.

1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/90 e della LR 10/91; difetto assoluto di motivazione; illegittima lesione dell’aspettativa qualificata del ricorrente alla conservazione della precedente destinazione. Pur dichiarandosi consapevole dell’orientamento giurisprudenziale secondo cui le scelte di pianificazione del territorio da parte dell’amministrazione sarebbero caratterizzate da ampia discrezionalità, tanto da costituire valutazioni di merito sottratte al sindacato di legittimità, salvo che nelle stesse non siano presenti errori di fatto o anomalie, il ricorrente evidenzia la peculiarità della vicenda giuridica sottesa alla controversia, in cui si tratterebbe della modificazione in pejus di una destinazione urbanistica che inciderebbe su una “aspettativa qualificata” del ricorrente al mantenimento della destinazione urbanistica precedente, derivante dalla collocazione del suo terreno all’interno di un piano particolareggiato esecutivo; al riguardo, il progetto di piano redatto dal Comune di Biancavilla, poi approvato dall’Assessorato regionale non espliciterebbe in alcun modo le ragioni di pubblico interesse che avrebbero sorretto la decisione di cancellare ex abrupto l’intero piano particolareggiato di zona C2 “Ciancianella” e di classificare l’area come zona agricola, privandola quindi di qualsiasi potenzialità edificatoria. Di tale motivazione non vi sarebbe traccia nella relazione generale di accompagnamento al PRG oggi approvato, né tantomeno essa potrebbe ritenersi implicitamente contenuta nell’indicazione dei profili generali e dei criteri indicati dai progettisti nella redazione del nuovo strumento urbanistico, atteso che in tal caso sarebbe stata necessaria l’esplicitazione di una motivazione puntuale e specifica (parte ricorrente richiama, in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 17 gennaio 2019, n. 413).

2. Violazione delle direttive impartite dal Consiglio comunale con la deliberazione n. 24 del 05.04.2004 e con la deliberazione n. 60 del 20.09.2005; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della LR 15/1991; difetto assoluto di motivazione; illogicità ed abnormità della scelta progettuale. La scelta progettuale di cui sopra, oltre ad essere priva di motivazione, si porrebbe in contrasto con le direttive che il Consiglio comunale di Biancavilla avrebbe dato ai progettisti ai fini della redazione del nuovo strumento urbanistico, atteso che fra gli obiettivi programmatici individuati dal Consiglio comunale non vi sarebbe stata la cancellazione totale della zona C2 e quindi del piano particolareggiato esecutivo “Ciancianella” e che i progettisti incaricati dalla stesura del piano non avrebbero sottoposto all’approvazione del Consiglio l’idea progettuale di cancellare l’intero piano particolareggiato “Ciancianella” e di classificare l’area come zona E, né tantomeno avrebbero mai ricevuto alcun mandato in tal senso. Inoltre, a fronte delle scelte di carattere generale in merito al futuro sviluppo urbanistico della città, apparirebbe illogica ed abnorme la scelta di classificare come zona agricola quella che, secondo le previsioni di sviluppo del PRG del 1993, era ubicata nelle immediate vicinanze della direttrice di espansione e che doveva servire da guida e modello di edilizia residenziale per tutte le nuove zone di espansione previste dallo strumento urbanistico.

3. Violazione dell’art. 3 della legge 241/90; eccesso di potere per manifesta erroneità dei presupposti di fatto; manifesta illogicità e irragionevolezza; errato dimensionamento del piano; non computabilità degli alloggi abusivi ai fini del dimensionamento; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 40 della legge 47/85; violazione della circolare dell’Assessorato territorio ed ambiente n. 4/79; disparità di trattamento; ingiustificata limitazione del diritto di proprietà privata; violazione dell’art. 42 Cost.; violazione dell’art. 17 CEDU e dell’art. 1, commi 2 e 3, del primo protocollo addizionale alla CEDU. Le scelte tecnico discrezionali operate dai progettisti, e recepite dal decreto regionale di approvazione, sarebbero inficiate da gravi errori di fatto ed abnormi illogicità. I dati in ordine all’incremento della popolazione assunti dai progettisti a fondamento della loro ipotesi progettuale sarebbero errati. Inoltre, nel calcolo degli alloggi in atto disponibili nella “struttura urbana consolidata”, secondo la definizione datane dai progettisti, sarebbero stati ricompresi 511 alloggi realizzati in modo abusivo e che addirittura risulterebbero da tempo acquisiti al patrimonio comunale, ai sensi dell’art.7 della l.n.47/85 e che, essendo res extra commercium ai sensi dell’art. 40 della legge n. 47/85, non avrebbero potuto essere computati tra gli “alloggi utilizzabili per abitazione” e quindi avrebbero dovuto essere sottratti dal numero di 733 alloggi indicati come disponibili dai progettisti. A ciò sarebbero da aggiungere le istanze di condono edilizio già rigettate e quelle che – fra le circa 6.000 ancora da esaminare – lo saranno, in relazione alle quali appare logico ritenere, pertanto, che una larga parte di queste costruzioni abusive sarà destinata nel tempo ad essere acquisita gratuitamente al patrimonio comunale e quindi ad essere inutilizzabile ai fini abitativi; ne conseguirebbe un macroscopico errore di fatto e la manifesta illogicità dei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nell’impostazione della revisione dello strumento urbanistico, ed in particolare nel dimensionamento dello stesso. Ciò avrebbe comportato come conseguenza una fortissima limitazione delle capacità edificatorie dei terreni residui non occupati da costruzioni abusive, che, pur avendo una naturale e legale vocazione edificatoria, sono stati di fatto svuotati di contenuto, ed una violazione del diritto di proprietà. Se da un lato è ammissibile che il diritto di proprietà privata venga limitato per soddisfare ragioni di pubblico interesse “allo scopo di assicurarne la funzione sociale”, dall’altro lato è necessario che la limitazione avvenga mediante l’utilizzo del parametro degli “obiettivi di interesse generale” nonché dell’interesse generale pubblico che si intende perseguire, al fine di garantire “un giusto equilibrio tra l’interesse generale e l’interesse particolare dell’individuo al rispetto dei beni” (Corte EDU, 23.9.1982, causa OR ed OT c. Suedè; Corte Cost. sent. nn. 348 e 349 del 24.10.2007, in tema di vincoli espropriativi).

4. Illegittimità e/o nullità del piano per mancata sottoscrizione da parte di tutti i componenti dell’ufficio del P.R.G.; violazione degli artt. 5 e 6 della legge 241/90; violazione dell’art. 31 del codice dei contratti pubblici; mancata partecipazione del RUP al procedimento. Il Piano adottato con la deliberazione commissariale n. 1 del 10.02.2017 e successivamente approvato con D.D.G. n. 198 del 24.11.2020, sarebbe sprovvisto della firma di uno dei componenti dell’Ufficio del P.R.G. (l’Ing. Giuseppe Distefano), ciò che comporterebbe la mancanza di uno degli elementi essenziali dell’atto, sanzionata con la nullità ai sensi dell’art. 21 septies della legge 241/90; né il RUP nominato avrebbe redatto e trasmesso la proposta di deliberazione avente per oggetto “Adozione del Piano Regolatore Generale del Comune di Biancavilla”, attività di competenza del RUP, invece espletata – secondo quanto si leggerebbe nella proposta di adozione stessa – da altro soggetto.

Parte ricorrente ha quindi inserito, nel corpo della memoria depositata in data 13 ottobre 2021, domanda risarcitoria.

Le Amministrazioni intimate si sono costituite, spiegando difese come segue.

Il Comune ha affermato: 1) la zona di cui si tratta, nel previgente PRG, sarebbe stata classificata C2, tale previsione essendo contenuta nelle previsioni di un Piano Particolareggiato, approvato contestualmente al Piano Regolatore Generale e che avrebbe per l’appunto interessato un comprensorio destinato a zona di espansione C2 di PRG; sin dall’approvazione dello Schema di Massima – approvato con Delibera del Consiglio comunale numero 60 del 2005, le previsioni del Piano – già decadute sin dal 2003 – non vi sarebbero state incluse; il che avrebbe semmai richiesto una reazione, che ora apparirebbe tardiva, sin da quel momento; a tenore delle difese comunali, nessuna delle previsioni del c.d. “Piano Ciancianella” sarebbe mai stata attuata per il disinteresse mostrato dai medesimi destinatari di quelle prescrizioni esecutive, e nessuno specifico onere motivazionale poteva incombere sul nuovo strumento urbanistico, rispetto ad una mancata attuazione per tali ragioni; 2) la tesi secondo cui il patrimonio edilizio abusivo non avrebbe dovuto essere considerato ai fini del dimensionamento del piano, presumerebbe che l’esigenza abitativa ed il correlato dimensionamento del piano urbanistico possa essere “con un colpo di spugna soppressa”, e ciò per il solo fatto delle acquisizioni derivanti dagli abusi edilizi, come se con l’evasione delle pratiche venissero meno anche i soggetti che hanno abitato e che abitano quegli alloggi; 3) l’Ufficio di Piano avrebbe considerato – e poi superato con specifici puntuali e motivati argomenti verbalizzati nella riunione dell’Ufficio del 23 aprile 2007 – le osservazioni dell’Ing. Distefano, residuando così nel ricorso soltanto la narrazione di aspetti di contorno ed inutilmente resi, poiché peraltro ritenuti correttamente ininfluenti prima dallo stesso Commissario che ha adottato il Piano e poi dall’Assessorato che l’ha approvato; 4) la domanda risarcitoria sarebbe stata proposta da parte ricorrente con la memoria conclusiva, non notificata; per tale motivo il Comune resistente non accetta il contraddittorio ed eccepisce comunque difetto di giurisdizione su tale domanda.

La Regione Siciliana ha affermato che, in merito al piano particolareggiato previgente, ai sensi dell'articolo 16 della L. 1150/1942 (recepito dalla LR n. 71/78 e ss.mm.ii.), il piano particolareggiato perde efficacia decorsi dieci anni dalla sua approvazione; pertanto l'Amministrazione comunale sarebbe stata nelle condizioni di pianificare il proprio territorio secondo le esigenze intervenute successivamente a tale decadenza.

Alla camera di consiglio del 24 marzo 2021, parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

Con ordinanza 27 febbraio 2022, n. 574, è stato richiesto al Comune resistente di depositare copia del verbale della riunione dell’Ufficio di Piano del 23 aprile 2007, richiamato nella memoria depositata il 20 marzo 2021.

Il Comune ha adempiuto depositando la documentazione richiesta in data 28 marzo 2022.

All’udienza pubblica del 6 dicembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso non è fondato, secondo quanto a seguire.

I primi due motivi, che possono essere trattati congiuntamente, sono infondati, richiamata la condivisibile giurisprudenza secondo cui «…Quanto alla lamentata riduzione della capacità edificatoria dei terreni di proprietà della ricorrente, va in primis osservato che le convenzioni di lottizzazione, in quanto assimilabili ai piani particolareggiati, sono assoggettate al termine massimo decennale di efficacia stabilito dall'articolo 16 L. n. 1150/1940 (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. II, sentenza n. 4479/2019). Decorso tale termine, il Comune riacquista il potere-dovere di dare un nuovo assetto urbanistico alle porzioni del comparto non realizzate (cfr., C.d.S., sez. V, sentenza n. 4144/2017;), nell'esercizio del qual potere l'Amministrazione non è vincolata alle previsioni rimaste inattuate della convenzione urbanistica scaduta (cfr., C.d.S., Sez. V, sentenza n. 809/2019). L'obbligo motivazionale cui è sottoposta l'Autorità procedente nell'esercizio del potere pianificatorio assume i connotati usuali connessi al tipo di strumento utilizzato. In particolare, nel caso di strumento urbanistico generale, la motivazione è - di regola - quella che si ricava dai criteri generali tecnico-discrezionali, che hanno ispirato il nuovo assetto dato al territorio comunale (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. II, sentenza n. 915/2020). Il sindacato di legittimità che il Giudice amministrativo esercita sulle scelte, ampiamente discrezionali, attuate in sede pianificatoria, rimane limitato alle ipotesi di palese travisamento del dato fattuale ovvero di manifesta irragionevolezza (cfr., ex multis, C.d.S., sez. IV, sentenze n. 751/2020 e n. 1151/2019)…» (TAR Lombardia – Brescia, Sez. I, 29 aprile 2020, n. 306).

Con riferimento al caso di specie, alla luce di tale condivisibile orientamento, consegue che, una volta intervenuta la decadenza del piano particolareggiato, il ricorrente non era più portatore di un interesse qualificato che obbligava il Comune ad una motivazione specifica, nel caso di una previsione, contenuta nel nuovo PRG, diversa dalle previsioni contenute nel precedente strumento urbanistico, e con esse incompatibile, poiché l’intervenuta inefficacia del piano particolareggiato rende la situazione dell’interessato identica a quella di qualsiasi altro soggetto che veda modificata la disciplina di carattere generale relativa all’area di sua proprietà.

Né risulta illegittima, in quanto caratterizzata da ampia discrezionalità e non affetta ictu oculi da illogicità o irrazionalità, la valutazione dell’Amministrazione, che ha ritenuto di non contemplare un’intensificazione urbanistica lungo la direttrice viaria che collega Biancavilla ad Adrano.

Pari sorte deve seguire il terzo motivo, atteso che – premessa l’ampia discrezionalità in materia e la considerazione che la valutazione operata sul punto dall’Amministrazione comunale non appare ictu oculi affetta da illogicità o irrazionalità – esso appare comunque non condivisibile laddove pretenderebbe di eliminare dal computo gli alloggi abusivi, atteso che comunque questi comportano un carico urbanistico, anche ove in ipotesi acquisiti al patrimonio comunale; inoltre, gli immobili abusivi, previa loro acquisizione, potrebbero, in ipotesi, essere anche destinati a soddisfare finalità di natura residenziale.

Anche il quarto motivo deve essere rigettato.

Al riguardo, con ordinanza 27 febbraio 2022, n. 574, è stato richiesto il verbale della riunione dell’ufficio di piano del 23 aprile 2007, poi depositato dal Comune il 28 marzo 2022.

Da tale verbale si desume una diversità di vedute all’interno del gruppo di progettazione; vi si legge infatti: «…l'ing. Di Stefano alla luce di quanto sopra fa presente che non potrà sottoscrivere il piano non condividendone le scelte per i motivi espressi nella nota sopra richiamata del 17.04.2007. Gli altri componenti dell'ufficio del piano alla luce di quanto sopra espresso confermano le scelte effettuate e dichiarano di sottoscrivere così gli elaborati progettuali

Il Responsabile unico del procedimento, a questa dichiarazione dell'ing. Di Stefano, chiede allo stesso dì conoscere se intenda con quella dichiarazione dimettersi da componente del " gruppo " ufficio del piano che ha avuto l'incarico di redigere il prg. per avere così la corretta conoscenza dei ruoli rispetto agl'incarichi ricevuti. L'ing. Di Stefano ritiene di non potersi dimettere e si riserva di rispondere compiutamente quanto prima…» .

Ne consegue che l’Ing. Di Stefano ha legittimamente espresso, in seno al gruppo di progettazione, una propria posizione, risultata però minoritaria all’interno di tale gruppo.

Non si può però ritenere che ciò implichi l’illegittimità delle scelte operate da tale gruppo poiché, diversamente opinando, si perverrebbe ad attribuire a tale opinione minoritaria un sostanziale potere di veto.

Conclusivamente, la domanda annullatoria va rigettata.

La domanda risarcitoria non può essere accolta, per essere stata proposta con memoria non notificata, non idonea ad introdurre una domanda ( ex plurimis , sentenza di questa Sezione II del 3 marzo 2022, n. 640; Cons. Stato, Sez. V, 5 ottobre 2011, n. 5445; Cons. Stato, Sez. III, 4 settembre 2020, n. 5356; TAR Lombardia – Milano, Sez. I, 9 settembre 2015, n. 1956); peraltro, ove ammissibile, dovrebbe essere rigettata alla luce del rigetto della domanda annullatoria.

La complessità della vicenda sottesa alla controversia consente la compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di TA (Sezione II), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in TA nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

IE MP, Consigliere, Estensore

AT Accolla, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE MP	Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO