Pubblicato il 12/01/2026

N. 00495/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01699/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1699 DE 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Provincia Autonoma di Trento, in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato LA Cataldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza DE Consiglio dei Ministri, in persona DE Presidente DE Consiglio p.t., Ministero DEle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona DE Ministro p.t., Ministero DEl'Economia e DEle Finanze, in persona DE Ministro p.t., Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale DElo Stato, presso la quale sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Comune di Verona, in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati IO R. Caineri e Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio DEl’avv. IO Caineri in Verona, piazza Brà 1.

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- DEla DEibera DE CIPE n. 68/2018 DE 28 novembre 2018, registrata dalla Corte dei conti il successivo 12 dicembre 2018 con n. 1-1538 e pubblicata nella G.U. n. 300 DE 28 dicembre 2018, recante “Approvazione DElo schema di accordo di cooperazione relativo all'affidamento DEla tratta autostradale A22 NE –Modena”, nonché, ove occorrer possa, dei pareri DEl'ART n. 10 DE 22 novembre 2018 e DE NARS n. 6 DE 26 novembre 2018, recepiti dalla predetta DEibera CIPE n. 68/2018;

- di tutti gli altri atti e provvedimenti presupposti, connessi e/o conseguenti, anche qualora non conosciuti, tra i quali, ove occorrer possa, la nota DE Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 38991 DE 15 novembre 2018 , con la quale è stata richiesta l'iscrizione all'ordine DE giorno DE CIPE DEl'approvazione DElo schema di accordo di cooperazione relativo all'affidamento DEla tratta

autostradale A22 NE – Modena, nonché DEla nota congiunta n. 5821 DE 28 novembre 2018 DEla Presidenza DE Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la programmazione e il coordinamento DEla politica economica e dal Ministero DEl'economia e DEle finanze relativa all'esame DElo schema di accordo di cooperazione all'ordine DE giorno DE CIPE.

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il giorno 8.11.2019:

per l’annullamento in parte qua:

- DEla DEibera DE CIPE n. 24/2019 DE 20 maggio 2019, registrata dalla Corte dei conti il successivo 13 settembre 2019 e pubblicata nella G.U. n. 229 DE 30 settembre 2019, recante “Approvazione DEl’accordo di cooperazione per la concessione autostradale A22 NE-Modena”;

- ove occorrer possa, DE parere DEl’ART n. 3 DEl’8 maggio 2019, DElo schema di OR di cooperazione trasmesso dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti con la nota prot. n. 19072 DE 10 maggio 2019 ed approvato dal CIPE con la predetta DEibera n. 24/2019, DE parere DE NARS n. 2 DE 14 maggio 2019 e DEla nota congiunta prot. n. 2794-P DE 20 maggio 2019 DEla Presidenza DE Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la programmazione e il coordinamento DEla politica economica e dal Ministero DEl’economia e DEle finanze, non in possesso al momento di parte ricorrente;

- di tutti gli altri atti e provvedimenti presupposti, connessi e/o conseguenti, anche qualora non conosciuti.

C) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 8.12.2019:

- DEla DEibera DE CIPE n. 59/2019 DE 1° agosto 2019, recante “Aggiornamento e attuazione DEla DEibera n. 68 DE 28 novembre 2018 relativa alla tratta autostradale A22 NE-Modena. Modalità di calcolo degli eventuali benefici netti tra la scadenza DEla concessione e l’effettivo subentro di un nuovo concessionario”, nonché – per quanto d’interesse – DEla DEibera DE CIPE n. 38/2019 DE 24 luglio 2019, recante “Criterio generale per l’accertamento e per la definizione dei rapporti economici riferibili alle società concessionarie autostradali limitatamente al periodo intercorrente tra la data di scadenza DEla concessione e la data di effettivo subentro DE nuovo concessionario (periodo transitorio)”, entrambe pubblicate nella G.U. Serie generale n. 255 DE 30 ottobre 2019;

- nonché, per quanto occorrer possa, di tutti gli altri atti e provvedimenti presupposti, connessi e/o conseguenti, allo stato non conosciuti, tra i quali: la nota DEla DGVCA prot. n. 14840 DE 12 giugno 2019 DE MI, la proposta MI prot. n. 24142 DE 14 giugno 2019, la nota DE NARS prot. DIPE n. 3605 DE 1° luglio 2019, la nota DE MI DE 3 luglio 2019 acquisita al prot. DIPE n. 3684, il parere DE NARS n. 4 DE 10 luglio 2019, la nota congiunta prot. n. 4105-P DE 23 luglio 2019 DE DIPE e DE MEF, le note DEla DGVCA DE MI prot. n. 19482 DE 31 luglio 2019 e DE Gabinetto DE MI prot. n. 31117 DE 31 luglio 2019, la nota congiunta prot. n. 4287 DE 1° agosto 2019 DE DIPE e DE MEF.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio DEla Presidenza DE Consiglio dei Ministri e DE Ministero DEle Infrastrutture e dei Trasporti e DE Ministero DEl'Economia e DEle Finanze e DEl’Autorita' di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti DEla causa;

Relatore nell'udienza pubblica DE giorno 29 ottobre 2025 il dott. LA RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. AU DE NE S.p.a. (di seguito anche “NN”) è la società che, ad oggi, gestisce l’autostrada NE-Modena (A22).

La Provincia Autonoma di Trento, odierna ricorrente, è tra i soci fondatori di detta società costituita nel 1959 su iniziativa degli enti locali interessati allo sviluppo infrastrutturale DE corridoio DE NE.

Tra i vari soggetti titolari di concessioni autostradali NN si è sempre distinta per la sua forte impronta pubblicistica, legata alle istanze territoriali.

Sono, infatti, gli enti pubblici locali (oltre alla Provincia autonoma odierna ricorrente, le varie collettività territoriali DEl’Alto Adige, nonché la Regione Trentino - Alto Adige, la Provincia di Bolzano e quella di Verona, i Comuni di Trento e Verona) a detenere complessivamente la quota largamente maggioritaria DE capitale sociale di NE S.p.a. pari attualmente all’84,7%

Con il ricorso introduttivo DE presente giudizio, notificato il 28.1.2019 e depositato in data 6.2.2019, la Provincia autonoma di Trento, ritenendosi lesa sia nel suo ruolo di concessionario DEl’autostrada ai sensi DEl’art. 13-bis DE D.L. n. 148/2017, sia nel suo ruolo di azionista DE concessionario uscente (NN), ha impugnato la DEibera CIPE n. 68/2018 con cui è stato approvato l’accordo di cooperazione per l’affidamento DEl’autostrada NE-Modena.

Le censure concernono, in prima approssimazione, i seguenti aspetti:

- il profilo organizzativo legato ai poteri e ai compiti conferiti al Comitato di Indirizzo e Coordinamento (di seguito, semplicemente, “IC”) che determinano un’ibridazione tra il moDElo di cooperazione orizzontale (pubblico-pubblico) con il paradigma DEl’interazione verticale rappresentato dal conferimento in house providing ;

- un secondo ambito di censure si indirizza ai profili di regolazione tariffaria e conseguentemente agli interventi infrastrutturali che risultano effettivamente sostenibili sul piano economico-finanziario;

- in terzo ed ultimo luogo, la DEibera contiene, al punto 4, una previsione relativa all’esatta determinazione DE valore di subentro che illogicamente pone un debito nei confronti DElo Stato a carico DE concessionario uscente rappresentando così un potenziale vulnus alla solidità patrimoniale DEla società concessionaria partecipata dalla Provincia Autonoma di Trento. La DEibera viene pertanto impugnata nella parte in cui ha disposto che il valore di subentro debba essere versato all’entrata DE bilancio DElo Stato “in quanto spettante al concedente” nel caso in cui esso risulti, “al netto dei benefici registrati per il protrarsi DEla concessione oltre la scadenza DE 30 aprile 2014”, a debito DE concessionario.

2. La complessa vicenda amministrativa che ha preceduto e in parte accompagnato il contenzioso oggi in disamina può essere riassunta, in sintesi, nei termini di seguito esposti.

L’ultima Convenzione tra l’AS e AU DE NE è stata sottoscritta in data 29 luglio 1999. La suddetta Convenzione è stata in seguito più volte integrata e modificata.

Dapprima, in attuazione DEl’accordo transattivo tra AS ed AU DE NE DE 6.5.2004, è stata siglata, in pari data, una convenzione aggiuntiva. Un addendum alla convenzione aggiuntiva è stato poi siglato in data 16 dicembre 2004 al fine di “espungere dalla stessa ogni pattuizione relativa ad oneri a carico dei partecipanti alla futura procedura di messa in concorrenza alla scadenza DEla concessione autostradale DEla A22”.

Da ultimo, in data 18 ottobre 2005, è stato sottoscritto un atto integrativo alla predetta convenzione aggiuntiva allo scopo di recepire le modifiche concernenti “le modalità di riconoscimento DEle revisioni tariffarie correlate ai nuovi investimenti e l’eliminazione DEla clausola DE recupero degli scostamenti di traffico”.

Nel prosieguo, ci si riferirà, dunque, all’insieme di tali atti, come alla “Convenzione”.

3. Per quanto di interesse in questa causa, il regime tariffario adottato nella Convenzione risale alla DEibera CIPE n. 319 DE 20 dicembre 1996, in base alla quale le tariffe di pedaggio autostradale vengono adeguate, con effetto dal 1° gennaio di ciascun anno, sulla base DEla seguente formula:

ΔT ≤ ΔP- X + βΔQ

dove ΔT è la variazione tariffaria ponderata, ΔP il tasso di inflazione programmato, X è l’obiettivo di guadagno di produttività, ΔQ è la variazione percentuale DEl’indicatore DEla qualità DE servizio e β è un coefficiente definito dall’art. 10 DEla Convenzione.

L’art. 23, c. 1, DEla Convenzione ha fissato la scadenza DEla concessione, in via transattiva, al 30 aprile 2014, indipendentemente dalla durata DE piano finanziario. L’art. 25 ha disciplinato, inoltre, i rapporti relativi alla successione tra il subentrante e il concessionario uscente NN, prevedendo, in particolare, che, alla scadenza DE periodo di durata DEla concessione “il concessionario uscente resta obbligato a proseguire nell’ordinaria amministrazione DEl’esercizio DEl’autostrada e DEle relative pertinenze fino al trasferimento DEla gestione stessa”.

È stato altresì previsto che, per le nuove opere eseguite, “…eventualmente assentite successivamente alla presente convenzione e non ancora ammortizzate” , il concessionario uscente “ha diritto ad un indennizzo di tali poste DEl’investimento, da parte DE subentrante”.

Tale indennizzo, che costituisce il c.d. valore di subentro nella concessione, è regolato secondo quanto previsto dalla risalente direttiva ministeriale n. 283 DE 1998 (c.d. “Costa – Ciampi”) che è espressamente richiamata dalla clausola convenzionale.

Pertanto, ai sensi DEl’art. 23, c. 1, DEla Convenzione il rapporto concessorio tra AN (a cui è successivamente subentrato ex lege il Ministero DEle Infrastrutture e dei Trasporti) e NN è scaduto il 30 aprile 2014, senza che, ad oggi, si sia proceduto ad un nuovo affidamento (parte ricorrente rammenta che la gara indetta per l’affidamento DEla concessione ai sensi DEl’art. 8-duodecies, c. 2-bis, DE decreto legge 8 aprile 2008, n. 59 è stata annullata dalla sentenza DE Consiglio di Stato n. 1243/2014).

Pertanto, in vista DEla scadenza finale DE 30.4.2014, con nota prot. n. 1948 DE 25 febbraio 2014, il Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti ha richiesto ad AU DE NE di “proseguire, a far data dal 01 maggio 2014, nella gestione DEla Concessione medesima secondo i termini e le modalità previste dalla Convenzione vigente … e dai successivi Atti aggiuntivi in modo da garantire l’espletamento DE servizio autostradale senza soluzione di continuità”.

Il Ministero ha prescritto alla Società concessionaria di “proseguire gli interventi di manutenzione ordinaria in modo da assicurare il mantenimento DEla funzionalità DEla tratta”, con correlato obbligo di presentazione DE programma annuale e DEla spesa consuntivata, nonché di effettuare “tutti gli interventi preventivamente concordati e approvati dal Concedente, finalizzati al mantenimento degli standard di sicurezza DEl’infrastruttura di gestione”.

4. In data 14 gennaio 2016 lo Stato (Ministero DEle Infrastrutture e dei Trasporti) e gli enti locali soci di AU DE NE (tra i quali la Regione Trentino Alto-Adige e le due Province autonome di Trento e Bolzano) hanno sottoscritto un Protocollo d’intesa (doc. 13 ric.) al fine di addivenire all’affidamento DEla concessione DEl’arteria autostradale “ad una società di emanazione degli enti esponenziali DEle esigenze dei territori attraversati, avuto riguardo allo sviluppo territoriale, alla gestione ambientale ed ai proficui risultati gestionali ed economici conseguiti da AU DE NE s.p.a. fino ad oggi”.

L’art. 2.1 DE Protocollo ha indicato, in particolare, come oggetto DEl’accordo “l’individuazione e l’adozione DEle misure da attuarsi con strumenti normativi ed amministrativi necessari per affidare ad una società interamente partecipata dalle amministrazioni pubbliche territoriali e locali contraenti la gestione e costruzione, a condizioni di mercato, e per quanto occorra, in regime di concessione, i trasporti e le relative infrastrutture lungo il corridoio DE NE, assumendo gli obblighi di servizio pubblico connessi al complessivo progetto”. Nel documento viene anche precisato che “la Società sarà affidataria DEla concessione autostradale A22 in modo tale da poter destinare le risorse provenienti dal relativo pedaggiamento al finanziamento e al sostegno di altre modalità trasportistiche mediante contribuzione all’infrastrutturazione ferroviaria in progetto lungo il medesimo corridoio e mediante attività diretta o tramite società partecipate nell’ambito DE trasporto ferroviario e DEl’intermodalità”.

In attuazione DE percorso DEineato dal Protocollo, è stato adottato l’art. 13-bis DE decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 2017, n. 172, il quale stabilisce che, al fine DE perseguimento DEle finalità indicate dal Protocollo d’intesa DE 14 gennaio 2016, il coordinamento DEl’infrastruttura A22 NE - Modena è così assicurato:

“a) le funzioni di concedente sono svolte dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti” (non più quindi da AN S.p.a,);

“ b) le convenzioni di concessione per la realizzazione DEle opere e la gestione DEle tratte autostradali hanno durata trentennale e sono stipulate dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti con le regioni e gli enti locali che hanno sottoscritto gli appositi protocolli di intesa in data 14 gennaio 2016, che potranno anche avvalersi nel ruolo di concessionario di società in house, esistenti o appositamente costituite, nel cui capitale non figurino privati;

c) le convenzioni di cui alla lettera b) devono prevedere che eventuali debiti DEle società concessionarie uscenti e il valore di subentro DEle concessioni scadute restino a carico dei concessionari subentranti”.

L’art. 13, c. 4, DE menzionato d.l. n. 148/2017 ha stabilito, inoltre, che “Gli atti convenzionali di concessione sono stipulati dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti con i concessionari autostradali DEle infrastrutture di cui al comma 1, dopo l’approvazione DE CIPE, previo parere DEl’Autorità di regolazione dei trasporti sullo schema di convenzione. I medesimi concessionari mantengono tutti gli obblighi previsti a legislazione vigente”.

5. Il procedimento DEineato dal d.l. n.148 cit. si è snodato in più fasi ed ha visto il coinvolgimento di più organi, come il Consiglio di Stato in sede consultiva, la Commissione europea e l’Autorità di regolazione dei trasporti.

Sulla base DEl’istruttoria compiuta, il MI ha sottoposto lo schema di accordo di cooperazione ai soggetti firmatari DEl’accordo medesimo.

Gli enti territoriali interessati hanno rilevato, tuttavia, una serie di criticità, riguardanti, per un verso, l’assetto organizzativo e di governance derivante dall’accordo, dall’altro, l’assetto regolatorio.

Su mandato di tutti gli enti locali interessati (compresa naturalmente la Provincia Autonoma di Trento), con nota prot. 22571 DE 29 ottobre 2018 indirizzata alle competenti Direzioni generali DE MI (doc. 10 ric.), la Regione autonoma Trentino-Alto Adige ha criticato la trasformazione DE Comitato di indirizzo e coordinamento (IC), concepito in origine come organo paritetico e congiunto “di impulso e garanzia DE raggiungimento degli obiettivi strategici sottesi alla partnership tra lo Stato concedente e gli enti locali concessionari”, in un vero e proprio Comitato per l’esercizio DE controllo analogo congiunto sulla società concessionaria. Tale modifica determinerebbe un’ibridazione DEla cooperazione orizzontale tra enti pubblici con il moDElo DEl’ in house providing , comportando così “incertezze applicative in merito alla natura giuridica DEl’affidamento e generando confusione sul ruolo degli enti locali”.

Con successiva nota prot. n. 24060 DE 15 novembre 2018 (doc. 11), la Regione ha segnalato, poi, al MI alcuni elementi imprescindibili per la definizione DEl’OR, e cioè: a) l’accoglimento di alcune puntuali modifiche alla bozza DEl’OR di cooperazione, b) la possibilità di operare una puntale verifica DEla bancabilità DE Piano economico finanziario (PEF), c) il riconoscimento in tariffa dei contributi nell’ammontare di euro 800 milioni per il miglioramento DEla viabilità ordinaria funzionale all’asse autostradale, d) l’inserimento nel testo DEl’accordo dei parametri che l’ART dovesse riconsiderare all’esito DEla consultazione pubblica in corso relativa all’affidamento DEle tratte autostradali A4, A23, A28, A57 e A34, anch’esse disciplinate dall’art. 13-bis DE d.l. n. 148/2017.

Non vi sono stati riscontri, da parte DE MI, alle richieste provenienti dalla Regione.

È stato quindi convocato il CIPE ai fini DEl’approvazione DElo schema di accordo di cooperazione relativo all’affidamento DEla tratta autostradale A22 nella seduta DE 28 novembre 2018, dopo aver acquisito il parere DEl’ART n. 10 DE 22 novembre 2018 e il parere DE Nucleo di regolazione dei servizi di pubblica utilità (NARS) n. 6 DE 26 novembre 2018.

Con DEibera DE 28 novembre 2018 n. 68, registrata dalla Corte dei conti il successivo 12 dicembre 2018 (con n. 1-1538) e pubblicata nella G.U. n. 300 DE 28 dicembre 2018, il CIPE ha approvato lo schema di accordo di cooperazione.

6. Con il ricorso introduttivo oggi in esame è stata impugnata la suddetta DEibera per un triplice ordine di ragioni che vengono di seguito sinteticamente, esposte.

I) PRIMA PARTE. 1. Violazione e falsa applicazione DEl’art. 13-bis DE d.l. n. 148/2017. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà. Sull’illegittima ibridazione, per il tramite DE IC, DE moDElo di cooperazione orizzontale DEineato dal protocollo d’intesa DE 14 gennaio 2016 e dall’art. 13-bis DE decreto legge n. 148/2017 con il moDElo di conferimento in house providing. Sulla lesione DEle prerogative riconosce alla Provincia Autonoma di Trento dal decreto DE Presidente DEla Repubblica 22 marzo 1974, n. 381.

L’OR di cooperazione (doc. 13), come approvato dal CIPE, prevede agli artt. 3, 4 e 5 la costituzione di un Comitato congiunto paritetico, il IC, a cui spetta l’approvazione dei più importanti atti societari e il gradimento sulla nomina e revoca dei componenti DE CdA DEla costituenda società concessionaria.

L’OR di cooperazione attribuisce in particolare al IC (vedi art. 4) poteri vincolanti sulla società concessionaria (da esercitare con apposite DEibere), afferenti ai seguenti profili: il budget annuale di previsione; l’effettuazione di operazioni societarie straordinarie, di operazioni finanziarie a medio lungo termine, di operazioni di finanza straordinaria e l’acquisizione e/o dismissione di partecipazioni societarie; l’adozione di piani industriali e/o strategici, la predisposizione di un nuovo piano degli investimenti infrastrutturali e l’aggiornamento DE piano economico-finanziario; l’approvazione e le modifiche DElo statuto sociale e le variazioni DE capitale sociale; l’assunzione di impegni di spesa superiori a Euro 5 milioni.

Tale assetto e, in particolare, la composizione ed il ruolo DE IC si porrebbero in contrasto con le norme europee di riferimento a cominciare dalla Direttiva concessioni.

Secondo la Provincia ricorrente (che argomenta raffrontando l’art. 178, comma 8-ter, DE vecchio Codice dei contratti pubblici e l’art. 13-bis DE D.L. n. 148 DE 2017) la costituenda società “in house” costituisce nella specie un mero modulo organizzativo degli enti territoriali locali (che sono i veri concessionari) come peraltro ritenuto anche dal Consiglio di Stato in sede consultiva (v. parere n. 1645 DE 26.6.2018).

Ad avviso DEla Provincia ricorrente vi sarebbe, quindi, nella disposizione convenzionale impugnata, una evidente “ibridazione” DE moDElo DEla cooperazione interistituzionale con quello DEl’ in house providing , in quanto il IC costituirebbe “un doppione, a “trazione statale”, DE Comitato di controllo analogo congiunto, dove lo Stato concedente, pur non avendo alcuna partecipazione nel capitale azionario DEla società in house degli enti locali e pur esercitando già i penetranti poteri di controllo propri DE concedente, si attribuisce rilevanti poteri gestionali, giocando così il doppio ruolo di concedente e concessionario.”.

Vi sarebbe, inoltre, anche la lesione DEle prerogative degli enti territoriali locali, considerando le competenze attribuite alla Provincia Autonoma di Trento dal decreto DE Presidente DEla Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, recante “ Norme di attuazione DElo Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica e opere pubbliche”.

Infine si lamenta come “evidente” la “ disfunzione operativa e funzionale che l’attribuzione di poteri gestionali al IC proietta sulla governance societaria informata ad una anomala bicefalia”: l’approvazione dei più importanti atti societari dovrà passare, infatti, non solo per il Comitato di controllo analogo congiunto, costituito dagli enti locali territoriali detentori DEle quote sociali, ma anche per il IC a predominanza statale.

PARTE SECONDA: MOTIVI DI ILLEGITTIMIÀ RELATIVI AI PROFILI REGOLATORI.

Eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei fatti e difetto di motivazione. Il disequilibrio DE PEF e la distinzione tra interventi da remunerare immediatamente in tariffa ed interventi da includere in tariffa successivamente a condizione che non compromettano l’equilibrio.

Si contesta la DEibera di approvazione DEl’OR di cooperazione laddove sottopone a stringenti condizioni la remunerazione in tariffa degli interventi di miglioramento DEla viabilità ordinaria funzionale all’asse autostradale (cfr. art. 8 DEl’OR).

Deduce la ricorrente che il NARS, nel proprio parere n. 6/2018 (recepito dalla DEibera CIPE, v. punto 2), con riferimento al PEF ha avuto modo di osservare che, anzitutto, esso già evidenzia un livello di redditività che potrebbe infirmare l’equilibrio economico finanziario. Senonché aggiunge che: “L’attuazione DE sistema tariffario previsto dall’ART potrebbe determinare un’ulteriore riduzione DEla redditività”. Proprio in ragione di tali potenziali disequilibri, il NARS ha suggerito che gli interventi riportati alle lettere b), h), i), j), k) ed l) DEl’art. 8 DElo schema di OR siano previsti ai soli fini programmatori ed ammessi in tariffa “solo se, successivamente all’efficacia DE presente OR di cooperazione, saranno ritenuti dal concedente, e previa valutazione e condivisione DE Comitato [di indirizzo e coordinamento], strettamente necessarie alle attività autostradali”. In altre parole, il NARS suggerisce di escludere dagli investimenti immediatamente ammissibili da remunerare in tariffa: la terza corsia dinamica nel tratto Bolzano - Verona (1.035.564.108), gli impianti e le innovazioni tecnologiche (158.634.000), gli interventi sul corpo autostradale (86.306.000), gli interventi di manutenzione straordinaria (435.732.207,87), gli interventi di stabilizzazione versanti (60.360.000) e, infine, gli interventi di miglioramento DEla viabilità (800.000.000). Degli investimenti originariamente previsti ed oggetto DEl’accordo tra il concessionario e il MI pari a Euro 4.140.985.562,85, si suggerisce di approvarne solo per Euro 1.564.389.247, rinviando a valutazioni successive l’ammissione di altri investimenti.

Al riguardo si evidenzia in ricorso come “tali interventi (in specie, gli interventi di miglioramento DEla viabilità ordinaria funzionali all’asse autostradale) rappresentino il cuore DEla componente compensativa ricompresa nell’OR di cooperazione. Essi, infatti, fanno sì che dalla gestione pubblicistica DEla autostrada discendano le condizioni economiche-finanziarie per la realizzazione di quelle opere che più immediatamente vanno a favore DEle comunità locali, compensandole appunto per le molteplici esternalità correlate al potenziamento DEla infrastruttura autostradale. Va osservato come questa sia una ragione importante, se non la principale, per la quale si è scelta la soluzione DEl’affidamento secondo lo schema DEla cooperazione orizzontale DEl’OR e non secondo una procedura concorsuale aperta agli operatori privati.”.

Parte ricorrente deduce inoltre la presenza di elementi di contraddittorietà tra il parere DE NARS sopra citato ed il parere DEl’ART n. 10 DE 22 novembre 2018 giacché per quest’ultimo, in definitiva, tutti gli investimenti DEl’Allegato A, con la puntualizzazione sopra richiamata, sono in specie congruenti con la componente Tk (ammortamento e remunerazione degli investimenti) DE sistema tariffario di pedaggio da essa DEineato per la concessione A22 NE-Modena. Viceversa, il NARS ritiene che la concessione come DEineata nello schema di OR sia poco remunerativa soprattutto in ragione DEla “attuazione DE sistema tariffario previsto dall’ART.

La divaricazione tra i due pareri, entrambi richiamati e fatti propri dalla DEibera impugnata, renderebbe irragionevole e contraddittoria la DEibera DE CIPE, trattandosi di prospettive che non appaiono riconducibili ad unità.

PARTE TERZA. ERRONEA APPLICAZIONE DELLA NOZIONE DI VALORE DI SUBENTRO E INDETERMINATEZZA DEL CONCETTO DI BENEFICI.

3. Violazione e falsa applicazione DE d.l. n. 148/2017, art. 13-bis, comma 1, lett. c), DE d.lgs. n. 50/2016, art. 178, comma 7, DEla convenzione di concessione, in particolare gli artt. 23 e 25, unitamente alla direttiva ministeriale 20 ottobre 1998, n. 283. Eccesso di potere per sviamento di potere, contraddittorietà con altri provvedimenti, illogicità, difetto di istruttoria, motivazione, travisamento dei fatti. Erronea configurazione e applicazione DEla nozione di valore di “subentro”. Carenza DEla base normativa o pattizia per l’esercizio DE potere e lesione DE principio DE legittimo affidamento e dei principi di buona fede e di correttezza.

Le censure esposte in questa parte investono il punto 4) DEla DEibera impugnata per diverse ragioni.

In primo luogo si contesta l’illegittimità e l’erroneità tecnica DEla nozione stessa di “valore di subentro negativo o a debito”. Sulla base DEle disposizioni di legge richiamate in rubrica e DEle stesse clausole convenzionali disciplinanti il periodo DEla gestione DEl’infrastruttura in regime di proroga, deve ritenersi che il valore di subentro o è pari a zero oppure è pari alla quota-parte di opere realizzate e non ammortizzate, che va corrisposta dal concessionario subentrante a quello uscente (e quindi alla odierna ricorrente) e non già, come statuito dalla DEibera censurata, “all’entrata DE bilancio DElo Stato in quanto spettante al concedente” . Nella “ esatta quantificazione DE valore di subentro” di cui al punto 4) DEla DEibera richiamata non si dà, pertanto, l’ipotesi DEla sussistenza di un credito a favore DE concedente.

La nozione di valore di subentro regola la transizione tra il vecchio concessionario e quello subentrante, rimanendo l’amministrazione concedente estranea da tale interazione. Di qui la illegittimità ed il carattere economicamente (e logicamente) ingiustificato DEla previsione di un credito DElo Stato in caso di valore di subentro “a debito” DEla ex concessionaria.

Parte ricorrente censura, in secondo luogo, l’ulteriore previsione DEla DEibera (punto 4) nella parte in cui prevede il calcolo e lo scomputo dei “ benefici registrati per il protrarsi DEla gestione DEla concessione oltre la scadenza DE 30 aprile 2014”.

L’introduzione di detta grandezza economica (in realtà, obbietta la ricorrente, DE tutto aleatoria e sfuggente) avrebbe determinato la violazione dei principi generali in tema di provvedimento amministrativo e di certezza DE rapporto giuridico amministrativo oltre che DE d.lgs. n. 50/2016, artt. 176 e 178 (in tema di calcolo DE valore di subentro), nonché DEla convenzione di concessione, in particolare degli artt. 23 e 25 che non autorizzavano alcun ipotetico calcolo dei “benefici” in parola.

Il CIPE, in parte qua, sarebbe anche incorso in eccesso di potere per illogicità e perplessità, travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione.

In terzo luogo si contesta la carenza DEla base normativa o pattizia per l’esercizio DE potere di cui al punto 4 DEla DEibera censurata e la violazione DE d.lgs. n. 50/2016, artt. 176 e 178, oltre che DEla convenzione di concessione, in particolare degli artt. 4, 6, 7 ss., 23 e 25. La DEibera sarebbe altresì viziata da eccesso di potere per lesione DE principio DE legittimo affidamento e dei principi di buona fede e di correttezza, illogicità, travisamento, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione.

7. Si sono costituiti in resistenza, con la difesa unitaria DEl’Avvocatura Generale DElo Stato, il Ministero DEle Infrastrutture e dei Trasporti, l’Autorità di Regolazione dei Trasporti, la Presidenza DE Consiglio dei Ministri, il Ministero DEl’Economia e DEle Finanze.

8. È intervenuto “ad adiuvandum” sostenendo le ragioni DEla Provincia ricorrente il Comune di Verona in quanto azionista di AU DE NE S.p.a. (concessionaria uscente) e firmatario DE Protocollo di intesa DE 14.1.2016 (v. supra).

9. In data 9.11.2019 parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti volti all’annullamento DEla nuova DEibera CIPE n. 24 DE 20 maggio 2019 che, ai sensi DEl’art. 13 -bis, comma 4, DE decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 ha approvato lo schema di accordo di cooperazione relativo all’affidamento DEla tratta autostradale A22 per il periodo 2020-2049, con le prescrizioni ivi riportate, oltre alle osservazioni e raccomandazioni contenute nel sopravvenuto parere NARS n. 2 DE 2019.

La ricorrente ha impugnato per invalidità derivata la suddetta DEibera, reiterando i medesimi motivi già esposti nella parte prima e seconda DE ricorso con riguardo rispettivamente:

- al profilo organizzativo legato ai poteri e ai compiti conferiti al Comitato di Indirizzo e Coordinamento (di seguito, semplicemente, “IC”) che determinano un’ibridazione tra il moDElo di cooperazione orizzontale (pubblico-pubblico) con il paradigma DEl’interazione verticale rappresentato dal conferimento in house providing;

- ai contenuti di regolazione tariffaria e conseguentemente agli interventi infrastrutturali che risultano effettivamente sostenibili sul piano economico-finanziario.

Un terzo ordine di motivi (in larga parte sovrapponibili a quanto dedotto nella parte terza DE ricorso introduttivo) si riferisce invece al punto 5 DEla DEibera n. 24, ove si legge che “5. Il Comitato suggerisce che il Governo e il concedente assumano ogni iniziativa utile affinché all’esito DE contenzioso gli eventuali benefici finanziari eccedenti il valore di subentro degli investimenti realizzati e non ammortizzati alla data DE 31 dicembre 2018 siano destinati in ogni caso alla realizzazione degli investimenti previsti dall’art. 8 DEl’accordo di cooperazione.”.

10. In corso di causa il CIPE ha adottato:

- la DEibera n. 59/2019 DE 1° agosto 2019 recante “Aggiornamento e attuazione DEla DEibera n. 68 DE 28 novembre 2018 relativa alla tratta autostradale A22 NE-Modena. Modalità di calcolo degli eventuali benefici netti tra la scadenza DEla concessione e l’effettivo subentro di un nuovo concessionario”;

- la DEibera n. 38/2019 DE 24 luglio 2019, recante il “Criterio generale per l’accertamento e per la definizione dei rapporti economici riferibili alle società concessionarie autostradali limitatamente al periodo intercorrente tra la data di scadenza DEla concessione e la data di effettivo subentro DE nuovo concessionario (periodo transitorio)”.

Entrambe le DEibere sono state pubblicate nella G.U. Serie generale n. 255 DE 30 ottobre 2019.

Inoltre, con nota prot. n. 33934/2019 DE 13 novembre 2019, il Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti ha richiesto ad AU DE NE la presentazione di un PEF provvisorio, principalmente finalizzato alla quantificazione DE valore di subentro ove spettante, da redigere in conformità a quanto prescritto dalla menzionata DEibera CIPE n. 59/2019.

11. Tanto le due nuove DEibere CIPE quanto la nota DE MI sono state impugnate con i secondi motivi aggiunti proposti nella presente causa con atto depositato in data 9.12.2019, il quale, riprendendo e reiterando quanto già dedotto nel ricorso introduttivo, espone sub I, un motivo di gravame autonomo che è specificamente riferito alle due DEibere impugnate nelle parti in cui esplicitano cosa debba intendersi per “benefici netti” ai fini DEl’applicazione DEla stessa DEibera n. 68/2018 (v. supra) nonché laddove impongono al gestore in “prorogatio” di elaborare un PEF provvisorio per il periodo che va dalla scadenza DEla concessione alla “data di effettivo” subentro, prescrivendo, ai fini DEla redazione DE PEF stesso, l’applicazione “figurativa” DE diverso regime tariffario di cui alla risalente direttiva CIPE n. 39 DE 2007.

Tale “modus procedendi” è criticato nel primo dei secondi motivi aggiunti per le seguenti ragioni:

- secondo parte ricorrente la nuova DEibera n. 59/2019 considera “beneficio” un valore economico, conseguito dalla NN sulla base DEla tariffa di pedaggio prevista dalla concessione scaduta e da applicare in regime di “prorogatio”, il quale viene oggi riconsiderato e ricalcolato alla luce DEla scelta arbitraria di applicare in via retroattiva un diverso regime tariffario (quello di cui alla direttiva CIPE n. 39 DE 2007) da applicare in via meramente figurativa;

- NN ha proseguito nella gestione DEl’autostrada e negli investimenti necessari per garantire la sicurezza DEl’infrastruttura in forza di quanto previsto dall’art. 25 DEla Convenzione e DEl’esplicita richiesta DEl’Amministrazione di proseguire «…a far data dal 01 maggio nella gestione DEla concessione medesima secondo i termini e le modalità previste dalla convenzione vigente e dai successivi atti aggiuntivi in modo da garantire l’espletamento DE servizio autostradale senza soluzione di continuità …»;

- nella Convenzione non vi è né alcun obbligo di restituzione di presunti benefici finanziari né tantomeno alcun utilizzo strumentale DE saldo di poste figurative ai fini DE calcolo di tali presunti benefici (anzi, le poste figurative non esistono proprio nel regime tariffario collegato alla predetta concessione, che è quello previsto dalla DEibera CIPE n. 313/1996); l’unica previsione esistente e da applicare è quella prevista dall’art. 25, c. 2, sopra citato;

- non avrebbe dunque alcun senso consentire che il gestore continui ad applicare un determinato regime per poi impiegare “figurativamente” un altro regime tariffario, estraneo al rapporto convenzionale. I regimi tariffari sono infatti pensati per governare i flussi reali nell’acquisto di beni e servizi. Essi incidono su tali flussi – un livello più basso di tariffa dovrebbe ad esempio stimolare la domanda – e ne risentono in modo circolare, attraverso i normali meccanismi regolatori. Dunque, sostiene la ricorrente, sostituire in via “figurativa” uno schema tariffario a quello realmente applicato non risponde né a un potere tipico legislativamente previsto – e anche per questo profilo il CIPE è carente di potere – né ha un fondamento nella tecnica regolatoria e può portare solo a conseguenze assurde, che anche nella specie si produrrebbero.

Per la residua parte DE gravame, la ricorrente si limita reiterare, in via di invalidità derivata, le medesime censure già esposte nella terza parte DE ricorso introduttivo avverso la DEibera n. 68/2018.

12. In data 28.8.2023, ha dichiarato il proprio persistente interesse alla decisione.

13. In vista DEl’udienza di merito fissata al 3 aprile 2024 le NI pubbliche costituite hanno prodotto ampia memoria difensiva, nella quale si sollevano in via preliminare alcune eccezioni preliminari di inammissibilità:

- per carenza di legittimazione passiva DE MI e DE MEF in quanto nessun atto è stato emesso dai predetti Ministeri;

- per carenza di interesse rispetto al primo atto di motivi aggiunti in quanto avente ad oggetto il punto 5) DEla DEibera n. 24/2019 che non avrebbe alcun effetto lesivo diretto per la società ricorrente;

- per carenza di interesse rispetto al secondo atto per motivi aggiunti, nella sola parte in cui con essi si impugna la DEibera CIPE n. 38 DE 2018 in quanto non può ritenersi applicabile ad NN (e quindi neanche alla Provincia ricorrente);

- sempre rispetto ai secondi motivi aggiunti, per carenza di interesse ad impugnare la DEibera n. 59 DE 2019 la quale, definendo i criteri regolatori sul calcolo dei “benefici netti”, deve qualificarsi come atto endo-procedimentale, da ritenere impugnabile solo congiuntamente al provvedimento finale che di tali criteri faccia applicazione.

In ogni caso, ad avviso DEla parte resistente, gli atti impugnati sono pienamente legittimi in quanto con essi non è stato negato “a priori” il diritto DEla ex concessionaria (oggi gestore in “prorogatio”) all’indennizzo costituito dal c.d. “valore di subentro” come sopra definito, bensì il CIPE ha mirato alla corretta quantificazione di tale valore al momento DE futuro trasferimento DEla gestione: attraverso il Piano finanziario provvisorio detto ammontare potrà essere determinato correttamente decurtando, soltanto se esistenti, i benefici privi di base legale registrati dal concessionario uscente nel periodo di prorogatio.

Ad avviso DEle NI convenute le tariffe applicate inglobano strutturalmente in sé una componente di remunerazione giustificata (in astratto) da nuovi investimenti che però, nel regime transitorio, il concessionario uscente non è più tenuto ad affrontare (fatte salve le opere indifferibili ed urgenti di messa in sicurezza).

14. Parte ricorrente ha depositato memoria illustrativa e successiva memoria di replica.

15. Il Collegio ha rinviato la causa a nuova udienza a seguito di apposita istanza DEla ricorrente che lo richiedeva in quanto era “in corso tra le parti la negoziazione di un PEF transitorio volto a regolare in via transattiva i rapporti economici nel periodo di esercizio in proroga DEla concessione sino all’affidamento al nuovo concessionario, con effetti destinati a perfezionarsi presumibilmente non prima DE 31 dicembre 2024”.

Alla successiva udienza DE 12.2.2025 il Collegio, vista la nuova istanza congiunta di rinvio proposta dalle parti, ha ritenuto che la stessa fosse giustificata in ragione degli interessi coinvolti, pertanto ha disposto un nuovo rinvio DEla discussione all'udienza pubblica DE giorno 29 ottobre 2025, quando la causa, dopo ampia discussione, è stata trattenuta in decisione.

19. Il ricorso in disamina ha ad oggetto la DEibera CIPE n. 68/2018 che, come sopra esposto, ha approvato l’OR di cooperazione tra le NI pubbliche interessate, nelle rispettive vesti, all’affidamento DEl’autostrada A22 NE-Modena, rispetto alla quale, come visto, la precedente concessione tra l’Amministrazione statale e AU DE NE S.p.a. è scaduta l’ormai lontano 30 aprile 2014 (art. 23, comma 1 DEla “vecchia” Convenzione).

Con la successiva DEibera CIPE n. 24 DE 20.5.2019 (impugnata con i motivi aggiunti) è stato approvato - a seguito di nuove interlocuzioni tra le varie NI coinvolte e DEl’adozione di un nuovo parere (n. 2 DE 14 maggio 2019) da parte DE NARS – il nuovo testo DEl’OR.

Non si è, ad oggi, ancora provveduto al nuovo affidamento e NN S.p.a., concessionaria uscente (di cui la ricorrente Provincia autonoma di Trento è socia), ha continuato a gestire l’infrastruttura stradale ai sensi DEl’art. 25 DEla Convenzione.

20. Sul primo motivo (ovvero la “Prima Parte”) DE ricorso introduttivo e sul corrispondente motivo reiterato nei primi motivi aggiunti.

20.1. Lo schema di OR approvato (da ultimo con la citata DEibera n. 24/2019) consiste in un accordo di cooperazione tra il MI e le NI Pubbliche Territoriali che definisce e regola gli obblighi e le azioni di competenza di ciascuna DEle parti, ai fini DEla promozione, realizzazione e gestione degli interventi e DEle infrastrutture concernenti la mobilità e i trasporti lungo il Corridoio DE NE, tenuto conto anche di quanto previsto dal Protocollo d'Intesa sottoscritto fra le medesime parti in data 14 gennaio 2016, espressione DEle disposizioni di cui agli articoli 2 e 17 DEla Direttiva 2014/23/UE.

Come si è visto, con il primo motivo (c.d. “Parte Prima”) DE ricorso e con il pedissequo motivo DE primo atto per motivi aggiunti (che qui congiuntamente si esaminano), è contestata la “governance” così come strutturata dallo schema di OR di cooperazione che, sia nel testo approvato dalla DEibera n. 68/2018 che nel testo aggiornato approvato dalla DEibera n. 24/2019 (v. artt. 3 – 5 DElo schema di OR, doc. 3 primi mot. agg), prevede l’istituzione e il funzionamento di un Comitato congiunto paritetico, denominato “Comitato di indirizzo e coordinamento” (IC), per il raggiungimento e il monitoraggio degli obiettivi strategici DEla concessione (definiti dall’art. 2 DEl’OR).

Il IC risulta dotato di incisivi poteri di controllo, vincolanti per la costituenda società “in house” concessionaria, afferenti alle più importanti determinazioni organizzative e strategiche (v. art. 4 DElo schema di OR).

Richiamando quanto già esposto sui motivi di censura, si è visto che, ad avviso DEla Provincia ricorrente, il IC, per i poteri che gli sono assegnati dall’art. 4 DEl’OR:

- integrerebbe un moDElo di “governance” non in linea con le norme europee di riferimento, Direttiva concessioni “in primis”;

- in base all’art. 13-bis DE D.L. n. 148 DE 2017 la costituenda società “in house” tra gli enti territoriali concessionari costituisce un mero modulo organizzativo degli enti territoriali stessi (i veri concessionari) - come peraltro ritenuto anche dal Consiglio di Stato in sede consultiva (v. parere n. 1645 DE 26.6.2018) – nel quale lo Stato concedente non entra e non può esercitare poteri diversi ed ulteriori rispetto a quelli DE “concedente”;

- vi sarebbe, quindi, una evidente “ibridazione” DE moDElo DEla cooperazione interistituzionale (che è quello seguito dall’accordo di cooperazione in oggetto) con quello DEl’ in house providing , in quanto il IC costituirebbe “un doppione, a “trazione statale”, DE Comitato di controllo analogo congiunto, dove lo Stato concedente - pur non avendo alcuna partecipazione nel capitale azionario DEla società in house degli enti locali e pur esercitando già i penetranti poteri di controllo propri DE concedente - …si attribuisce rilevanti poteri gestionali, giocando così il doppio ruolo di concedente e concessionario.”.

20.2. Il Collegio osserva che dagli articoli pertinenti DElo schema di OR si ricava quanto segue (ci si riferisce nel prosieguo al testo DE 10.5.2019 approvato con la DEibera n. 24/2019):

- l’art. 3 assegna al IC il compito DE raggiungimento e DE monitoraggio degli obiettivi strategici definiti dall’art. 2 DElo schema di OR;

- i compiti DE Comitato, come fissati dallo stesso art. 3, sono i seguenti: a) promuovere le misure per la intermodalità, anche con riferimento alle autostrade DE mare e viaggianti; b) promuovere il c.d. Modal Shifting; c) promuovere il network infrastrutturale (interporti, infrastruttura ferroviaria e porti); d) promuovere la tutela DEl’ambiente e DEla sicurezza DEl’infrastruttura, secondo i parametri europei, anche valutando la possibilità di introdurre due stazioni di verifica e controllo veicoli pesanti in circolazione sull’autostrada A22 (da parte DEle forze DEl’ordine e di personale DE Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti); e) proporre alle competenti Autorità politiche tariffarie che consentano la realizzazione DEle azioni di cui alle precedenti lettere a), b), c), d); f) fornire gli indirizzi per la realizzazione DEle azioni di cui alle precedenti lettere a), b), c), d) e monitorare il loro stato di avanzamento; g) fornire gli indirizzi alle NI Pubbliche Territoriali per la destinazione DEle risorse finanziarie necessarie alla realizzazione degli investimenti funzionali alle tratte di accesso al tunnel ferroviario DE NE;

- sono invece perimetrati dall’art. 4 i profili afferenti a “composizione, nomina e modalità di funzionamento DE Comitato”: esso è “ un organismo collegiale, paritetico, permanente, composto da n. 6 (sei) membri, nominati su designazione DE MI, DE Ministero DEl’economia e DEle finanze nonché DEla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, DEle Province autonome di Trento e di Bolzano e DEle altre NI territoriali e locali” con le seguenti partizioni:

- n. 2 (due) membri di nomina DE MI, di cui n. 1 (uno) con funzione di Presidente; - n. 1 (uno) membro di nomina DE Ministero DEl’economia e DEle finanze;

- n. 3 (tre) membri di nomina per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, le Province autonome di Trento e di Bolzano e le altre NI territoriali e locali, di cui n. 1 (uno) di nomina DEla Regione Trentino Alto Adige/Südtirol e n. 2 (due) di nomina congiunta DEla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, DEle Province autonome di Trento e di Bolzano e DEle altre NI territoriali e locali;

- alle riunioni DE Comitato è invitato il coordinatore europeo DE corridoio attraversato dall’Arteria AUle o un suo DEegato e può essere invitato un rappresentante di Tunnel Ferroviario DE NE (TFB s.p.a.);

- le DEibere DE Comitato sono rispettivamente vincolanti per il Concessionario e per le NI Pubbliche Territoriali;

- lo stesso art. 4 (comma 7) DElo schema di OR prevede che il Concessionario deve sottoporre al Comitato, per l’approvazione, le DEibere concernenti: - il budget annuale di previsione; - l’effettuazione di operazioni societarie straordinarie, di operazioni finanziarie a medio lungo termine, di operazioni di finanza straordinaria e l’acquisizione e/o dismissione di partecipazioni societarie; - l’adozione di piani industriali e/o strategici, la predisposizione di un nuovo piano degli investimenti infrastrutturali e l’aggiornamento DE piano economico-finanziario; - l’approvazione e le modifiche DElo statuto sociale e le variazioni DE capitale sociale; - l’assunzione di impegni di spesa superiori a Euro 5 milioni.

Ulteriori poteri concernono: la valutazione dei requisiti di professionalità e onorabilità dei componenti il consiglio di amministrazione DE Concessionario; il parere sul bilancio di esercizio.

Infine, per assicurare il perseguimento degli obbiettivi da parte DE concessionario, è prevista dall’art. 5 che sia trasmessa al IC (dal concessionario) una informativa semestrale contenente: - lo stato di realizzazione degli obiettivi strategici di cui all’art. 2; - le indicazioni sugli equilibri economico-finanziari; - l’andamento DE traffico e gli indicatori di sinistrosità.

Il moDElo prescelto consiste, dunque, in un accordo di cooperazione tra diverse NI pubbliche (nella specie MI, Regione Trentino-Alto Adige, le due Province autonome e gli altri enti esponenziali DE territorio coinvolti) riconducibile al generale paradigma di cui all’art. 15, comma 1, DEla Legge n. 241 DE 1990 a mente DE quale “…le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune”.

Come ha già avuto modo di osservare il Consiglio di Stato in sede consultiva (Parere Cons. Stato n. 1645/2018 - Sezione Prima - Adunanza di Sezione DE 20 giugno 2018 - Affare n. 721/2018) “nel caso in esame, il rapporto di concessione intercorre, come prima detto, tra il Ministero – che dalla legge viene definito “concedente” – e gli enti territoriali (concessionari) mentre la società in house, costituita o costituenda, non viene in rilievo quale “affidataria diretta” né da parte DE Ministero né da parte DEle Regioni e degli Enti locali concessionari. Il rapporto tra gli enti territoriali e la costituenda società in house deve più correttamente essere inquadrato come utilizzo di un modulo organizzativo da parte dei diciassette concessionari per gestire congiuntamente i rapporti scaturenti dalla concessione affidata loro dal Ministero, fermo restando, come sopra detto, che l’utilizzo di tali strumenti non deve comportare un depotenziamento dei controlli che il Ministero concedente deve/può compiere nei confronti di chi effettivamente gestisce la concessione anche perché in linea con le indicazioni che ci provengono dal più volte richiamato articolo 178, comma 8 ter, cit. e dal quadro eurounitario. Né sotto tale aspetto può ravvisarsi lesione alcuna DEle autonomie territoriali. Per tale ragione non sembrano sussistere i presupposti per far scattare l’iscrizione nell’elenco, ex articolo 192 codice degli appalti, tenuto dall’Anac e, in ragione DE chiaro disposto legislativo, non deve essere effettuata la valutazione di congruità prevista dalla norma di legge perché, in tal senso, ha già provveduto il legislatore con il più volte citato articolo 13 bis d.l. 148/2017 .”.

Il moDElo organizzativo prescelto trova, quindi, una più puntuale disciplina (di massima) in quanto previsto dall’art. 13-bis DE D.L. 16 ottobre 2017 n. 148 e dal Protocollo di intesa in data 14 gennaio 2016 (richiamato dallo stesso art. 13-bis), tra il Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti e la regione Trentino-Alto Adige/Südtirol oltre agli altri enti territoriali interessati: la lettera b) DE comma 1 DEl’art. 13-bis cit.. prevede che: “b) le convenzioni di concessione per la realizzazione DEle opere e la gestione DEle tratte autostradali hanno durata trentennale e sono stipulate dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti con le regioni e gli enti locali che hanno sottoscritto gli appositi protocolli di intesa in data 14 gennaio 2016, che potranno anche avvalersi di società in house, esistenti o appositamente costituite, nel cui capitale non figurino privati”.

Il successivo comma 4 DElo steso art. 13-bis prevede poi che “4. Gli atti convenzionali di concessione sono stipulati dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti con i concessionari autostradali DEle infrastrutture di cui al comma 1, dopo l'approvazione DE CIPE, previo parere DEl'Autorità di regolazione dei trasporti sullo schema di convenzione. I medesimi concessionari mantengono tutti gli obblighi previsti a legislazione vigente.”.

Va poi ricordato l’articolo 178, comma 8 ter, DE (vecchio) Codice dei contratti pubblici (come aggiunto dall'art. 105, comma 1, lett. f), D.Lgs. 19 aprile 2017, n. 56), vigente al momento DEl’approvazione DElo schema di OR impugnato, a mente DE quale : “Le concessioni autostradali relative ad autostrade che interessano una o più regioni possono essere affidate dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti a società in house di altre amministrazioni pubbliche anche appositamente costituite. A tal fine il controllo analogo di cui all'articolo 5 sulla predetta società in house può essere esercitato dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti attraverso un comitato disciplinato da apposito accordo ai sensi DEl'articolo 15 DEla legge 7 agosto 1990, n. 241, che eserciti sulla società in house i poteri di cui al citato articolo 5”.

20.3. Ciò premesso questo Collegio non condivide la lettura divergente suggerita da parte ricorrente, tendente ad accreditare una netta contrapposizione tra il modulo di “governance” sotteso all’art. 178 cit. e quello di cui all’art. 13-bis DE D.L. n. 148 DE 2017 secondo cui solo il primo e non anche il secondo ammetterebbe il “ controllo analogo di cui all'articolo 5 sulla predetta società in house (che) può essere esercitato dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti attraverso un comitato disciplinato da apposito accordo ai sensi DEl'articolo 15 DEla legge 7 agosto 1990, n. 241…”.

È vero che, nella specie, come suggerito da parte ricorrente (e confermato dal Consiglio di Stato nel parere poc’anzi citato), l’affidamento diretto ed il correlato rapporto di concessione intercorrono tra il MI (in qualità di concedente) e le NI Pubbliche Territoriali, le quali ultime hanno la facoltà di utilizzare una società in house la quale, non configurandosi come affidataria diretta DEla concessione e non potendo assumere la qualità di sub-concessionaria, rappresenta un mero modulo organizzativo DEle medesime NI Pubbliche Territoriali, come previsto dall’art. 13-bis, comma 1, lett. b) DE decreto-legge 16 ottobre 2017 n. 148 (convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 2017 n. 172, successivamente modificato dall’art. 1, comma 1165 DEla legge 27 dicembre 2017 n. 205).

Quindi è vero che non si è di fronte ad una situazione esattamente riconducibile a quanto prevede l’art. 178, comma 8-ter, DE vecchio Codice dei contratti pubblici che, viceversa, DEinea un affidamento diretto DElo Stato a una società “in house”.

Nella specie la costituenda società in house costituirà un semplice “modulo organizzativo” tra i diciassette concessionari territoriali, chiamati a gestire congiuntamente i rapporti scaturenti dalla concessione affidata loro dal Ministero (le parti concordano nel ritenere che nella specie i concessionari sono direttamente la regione e gli altri enti territoriali coinvolti).

A ciò deve però subito aggiungersi che resta fermo, come ritenuto dal Consiglio di Stato in sede consultiva, che l’utilizzo di tale strumento non deve comportare un depotenziamento dei controlli che il Ministero concedente deve/può compiere nei confronti di chi effettivamente gestisce la concessione “anche perché in linea con le indicazioni che ci provengono dal più volte richiamato articolo 178, comma 8 ter, cit. e dal quadro eurounitario.”.

Deve cioè ritenersi, ad avviso di questo Collegio, che ove, legittimamente, si dia spazio a configurazioni organizzative non DE tutto coincidenti con quella DEineata dall’art. 178 cit. (che riguarda l’affidamento diretto DElo Stato a società “in house” da esso direttamente partecipata e quindi connotata dal c.d. “controllo analogo”), resta l’esigenza prioritaria di non abbassare il livello dei controlli di gestione che il Ministero concedente deve/può compiere nei confronti di chi effettivamente gestisce l’infrastruttura, trattandosi di una infrastruttura statale avente, peraltro, anche esplicite ripercussioni a livello di reti di trasporto europee (inserendosi nel corridoio scandinavo-mediterraneo).

20.3. Peraltro la scelta DE moDElo DEl’accordo tra amministrazioni pubbliche ex art. 15 Legge n. 241 DE 1990 cade, non a caso, su un modulo aperto ed elastico che, come tale, lascia aperti ampi margini discrezionali di manovra all’Amministrazione che, ai sensi DEl’art. 13-bis DE D.L. n. 148/2017, deve in concreto DEineare il contenuto DElo schema di accordo, anche sotto i profili DEla organizzazione e DEla “governance”. Non vi è dubbio al riguardo che sia affidato proprio al CIPE il compito di definire tali aspetti “strutturali”, visto che il comma 4 DE più volte citato art. 13-bis prevede che gli atti convenzionali di concessione (prima DEla stipula da parte dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti con i concessionari autostradali) debbono essere approvati dal CIPE (previo parere DEl'Autorità di regolazione dei trasporti e DE NARS sullo schema di convenzione).

Sembra indubbio che il ruolo DE Comitato Interministeriale nella approvazione degli atti convenzionali non possa intendersi in termini puramente “notarili” spettando proprio a tale alto Organismo statale il compito di coordinare al massimo livello i diversi e DEicati interessi pubblici coinvolti nella gestione di una così importante infrastruttura, anche DEineando, di conseguenza, le forme e l’intensità degli atti indirizzo e controllo afferenti la gestione DEl’autostrada DE NE nei suoi profili di maggiore rilevanza.

Sulla centralità DE ruolo DElo Stato giova rammentare che la tratta autostradale A22 NE-Verona-Modena contribuisce in ambito europeo alla realizzazione DE Corridoio Scandinavo – Mediterraneo DEla rete centrale TEN – T.

Sono contemplati dall’art. 3 DE TFUE gli investimenti infrastrutturali sia autostradali che ferroviari, per la realizzazione di una rete transeuropea dei trasporti, anche allo scopo di stimolare l’economia degli interi territori attraversati, rilanciandone nell’ immediato la crescita economica.

20.4. Alla luce di quanto precede, debbono essere respinte le censure che contestano l’“ibridazione” tra diversi schemi di affidamento/gestione DEl’autostrada, così come quelle riguardanti l’asserita duplicazione dei ruoli (secondo cui, in modo improprio, il MI sarebbe il concedente e, nel contempo, il soggetto dominante all’interno DE IC).

In realtà i poteri e le funzioni ordinarie DE MI quale “concedente” sono ben diversi e DE tutto distinti da quelli (non DE MI ma) DE IC quale organismo paritetico chiamato ad assicurare il perseguimento degli obbiettivi strategici di maggiore importanza, espressamente elencati dall’art. 2 DElo schema di OR, il quale fa riferimento (tra l’altro) a: miglioramento e adeguamento dei collegamenti tra i territori regionali e provinciali con l’esterno per le merci e i passeggeri; integrazione, riorganizzazione e ottimizzazione dei diversi sistemi di trasporto; individuazione di sistemi di mobilità alternativa; riequilibrio DEla modalità ferro - gomma per il trasporto DEle merci, aumentando la capacità di trasferimento merci attraverso il miglioramento DEl’efficienza degli interporti e azioni di rete; innovazioni tecnologiche e gestionali per la mobilità; tutela DEl’ambiente ecc.

Si tratta, all’evidenza, di una pluralità di interessi (aventi, come detto, una palese proiezione anche internazionale, trattandosi DEla tratta autostradale DE NE e quindi di una infrastruttura inserita nel contesto DEle grandi reti europee di trasporto) che vanno ben al di là DE pur rilevante interesse pubblico alla ottimale, efficiente e economicamente sostenibile gestione DEl’infrastruttura, la cui cura spetta all’Amministrazione statale quale “concedente”.

Non si vede poi come possa parlarsi di un ruolo trainante o dominante DElo Stato e di una corrispondente lesione DEle prerogative costituzionali autonome DEla Provincia e, più in generale, DEle collettività territoriali interessate, di fronte alla composizione rigorosamente paritetica (Stato e enti territoriali) garantita dall’art. 4 DEl’OR il quale (come visto) prevede che il IC sia costituito da:

- n. 2 (due) membri di nomina DE MI, di cui n. 1 (uno) con funzione di Presidente; - n. 1 (uno) membro di nomina DE Ministero DEl’economia e DEle finanze;

- n. 3 (tre) membri di nomina per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, le Province autonome di Trento e di Bolzano e le altre NI territoriali e locali, di cui n. 1 (uno) di nomina DEla Regione Trentino Alto Adige/Südtirol e n. 2 (due) di nomina congiunta DEla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, DEle Province autonome di Trento e di Bolzano e DEle altre NI territoriali e locali.

20.5. Anche le censure di contrasto con le norme europee, infine, appaiono DE tutto generiche e prescindono totalmente dal fatto che (come si legge nelle premesse DEl’OR) il contenuto DEl’OR di Cooperazione è stato sottoposto con nota n. 38514 DE 13 novembre 2018 per le valutazioni di competenza alla Direzione Generale “Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI” DEla Commissione Europea ( “DG GROW”) la quale, con nota n. 6559656 DE 21 novembre 2018, ha trasmesso il parere favorevole richiesto.

20.6. Per le ragioni che precedono tutte le censure afferenti ad organizzazione e “governance” DEla concessione autostradale – come articolate nel primo motivo (c.d. “parte prima”) DE ricorso avverso l’accordo di cooperazione approvato con la DEibera n. 68/2018 e nel corrispondente (primo) atto per motivi aggiunti averso la DEibera n. 24/2019 – sono infondate e da respingere.

Sotto i profili esaminati, pertanto, appaiono DE tutto legittime sia la DEibera originaria n. 68 DE 28 novembre 2018 che la successiva DEibera n. 24 DE 20 maggio 2019 nonché l’OR di cooperazione ivi approvato (artt. 2, 3 e 4 relativi al IC).

21. Sul secondo motivo (ovvero “Parte seconda”) DE ricorso avverso la DEibera CIPE n. 68/2018 e sul corrispondente motivo reiterato con i secondi motivi aggiunti avverso la DEibera n. 24 DE 20 maggio 2019 (asserita invalidità derivata).

21.1. La “parte seconda” DE ricorso si riferisce, come detto, alla stringenti condizioni alle quali è sottoposta la remunerazione DEla tariffa degli interventi di miglioramento DEla viabilità ordinaria (funzionale sull’asse autostradale) e investe in particolare i dedotti profili di contraddittorietà tra il parere DE NARS n. 6/2018 ed il parere DEl’ART n. 10 DE 22 novembre 2018 giacché per quest’ultimo, in definitiva, tutti gli investimenti DEl’Allegato A, con la puntualizzazione sopra richiamata, sono in specie congruenti con la componente Tk (ammortamento e remunerazione degli investimenti) DE sistema tariffario di pedaggio da essa DEineato per la concessione A22 NE-Modena. Viceversa, il NARS ritiene che la concessione come DEineata nello schema di OR sia poco remunerativa soprattutto in ragione DEla “attuazione DE sistema tariffario previsto dall’ART”. Sulla scorta di tale valutazione di mancato equilibrio economico-finanziario DE PEF/PRF, il NARS suggerisce di non ammettere in tariffa una parte cospicua degli interventi programmati tra i quali alcuni reversibili, come la terza corsia dinamica tra Bolzano e Verona, e altri non reversibili ma necessari, come quelli di miglioramento DEla viabilità ordinaria, se non a valle DEl’efficacia DEl’accordo di cooperazione e laddove siano ritenuti dal concedente, previa valutazione e condivisione DE IC, strettamente necessari alle attività autostradali.

21.2. Il motivo sopra descritto (“parte seconda” DE ricorso), ad avviso di questo Collegio, è divenuto improcedibile stante la DEibera CIPE sopravvenuta n. 24 DE 2019 che, con riguardo a questo specifico aspetto, ha tenuto conto in modo decisivo DE nuovo parere espresso dal NARS (Nucleo di Consulenza per l’Attuazione DEla Regolazione nei Servizi di Pubblica Utilità) n. 2 DE 14 maggio 2019 (doc. 4 mot. agg.) e, superando sul punto il precedente testo DElo schema di OR, ha apportato DEle modifiche rilevanti all’art. 8 DE testo (vedi la versione DE 10.5.2019), inserendo in particolare un innovativo punto 8.3 che opportunamente di seguito in parte si trascrive (vedi doc. 3 mot. agg.):

“8.3 Gli interventi di cui al precedente comma alla lettera l) e riportati nell’Allegato M) DE presente OR di Cooperazione sono inseriti ai soli fini programmatori e saranno ammessi in tariffa con la validazione DEla scheda tecnica e DE progetto preliminare - al netto dei benefici finanziari di cui alla lettera w) DEle Premesse DE presente OR di Cooperazione - solo se, successivamente all’efficacia DE presente OR di Cooperazione, saranno ritenuti dal Comitato di indirizzo e coordinamento necessari alle attività autostradali o comunque compensativi, nella misura massima DE 2% DE valore di tutti gli investimenti di cui all’art. 8.1, DEle esternalità subite dai territori in ragione DE potenziamento DEl’arteria autostradale. Tale condizione sussiste sempre per: (i) interventi che riguardano la viabilità di adduzione all’asse autostradale in immediata prossimità DEle stazioni autostradali; (ii) interventi che riguardano direttrici extraurbane principali, anche alternative all’asse autostradale, in grado di migliorare l’assetto viabilistico complessivo DEl’ambito territoriale attraversato dall’autostrada; (iii) interventi che riguardano viabilità alternative al tracciato autostradale efficaci ed essenziali per assorbire il traffico veicolare in caso di blocco DEl’arteria autostradale sia per interventi straordinari programmati sia per eventi emergenziali non prevedibili; (iv) interventi, anche in ambito urbano, che comportino un chiaro miglioramento al sistema viabilistico di adduzione all’asse autostradale.”.

Inoltre “Tali interventi potranno essere rivisti su richiesta DEl’Ente Territoriale interessato, fatta salva la ripartizione territoriale DEla spesa riconducibile a ciascun ente territoriale. Una parte degli stessi, corrispondente alla misura massima DE 2% DE valore di tutti gli investimenti di cui all’art. 8.1, potrà essere ritenuta compensativa DEle esternalità subite dai territori in ragione DE potenziamento DEl’arteria autostradale.”.

Nulla di tutto ciò era presente nella precedente versione DElo schema di OR (v. doc. 13 ric.).

Trattasi di modiche sostanziali e di indubbia rilevanza che sono state recepite dalla DEibera DE 2019 proprio in considerazione DEle obbiezioni sollevate nel corso DEle varie interlocuzioni svoltesi dalla Regione Trentino-Alto Adige (obbiezioni che sono in larga parte sovrapponibili alle censure in esame).

Tali interlocuzioni hanno condotto ad un approfondito riesame complessivo DEla questione sollevata conducendo, in particolare, al nuovo parere NARS n. 2/2019 (doc. 4 mot. agg.), che supera completamente il precedente parere n. 6/2018 su cui, come visto, si concentravano le doglianze DEla Provincia ricorrente.

Riferendosi ad un testo convenzionale profondamente modificato (peraltro nel senso auspicato dalla stessa parte attrice) e ad un parere non più attuale perché sostituito dal nuovo parere n. 2/2019, specificamente considerato dalla nuova DEibera CIPE n. 24/2019 (che a tale nuovo parere ampiamente si richiama in premessa), è evidente che il ricorso sia divenuto “in parte qua” improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

21.3. Il Collegio, alla luce di quanto precede, ritiene altresì inammissibile “in parte qua” per difetto di interesse originario il primo atto per motivi aggiunti nel quale (vedi par. I.3) parte ricorrente reitera avverso la nuova DEibera n. 24/2019 esattamente le stesse doglianze contenute nella “parte seconda” DE ricorso introduttivo, non avvedendosi così DE radicale mutamento di oggetto nel frattempo avvenuto, DE testo DEl’OR (con particolare riguardo al par. 8 citato) e DE superamento DE parere NARS n. 6/2018 sostituito dal nuovo parere n. 2 DE 2019, il quale, al contrario DE primo, è apertamente favorevole all’OR rinnovato e perviene a conclusioni DE tutto diverse rispetto alla precedente valutazione, anche con riguardo alla sostenibilità economico finanziaria DEl’iniziativa, ritenendo che:

- il PEF mostra in particolare: un indicatore di bancabilità DSCR su base annua mai inferiore a 1,1x con un valore medio che si attesta a 1,46x;

- una redditività DE progetto congrua e un rendimento degli azionisti in linea con l’accordo DEle parti, che tiene anche conto DEla natura pubblica DEla società concessionaria.

Aggiunge che “Le condizioni di finanziamento esposte nel PEF dovranno essere in ogni caso verificate dal mercato DE credito: l’OR di cooperazione in proposito prevede infatti all’art. 9.3 che il concessionario debba sottoscrivere il contratto di finanziamento e/o reperire le risorse finanziarie necessarie al finanziamento degli investimenti previsti entro e non oltre il termine di diciotto mesi dalla data di efficacia DE OR medesimo, decorso inutilmente tale termine, l’OR si intende risolto di diritto…omissis” (doc. 4 mot. agg.)

Si può osservare che le stesse censure reiterate nei motivi aggiunti continuano a fare riferimento alle criticità DE vecchio parere NARS senza nulla dedurre sul nuovo (sebbene allegato), né, tantomeno, sul testo DEl’OR approvato con la DEibera n. 24/2019 che “in parte qua” è stato modificato nei termini dianzi specificati.

Pertanto non può che concludersi per la parziale improcedibilità DE ricorso (parte seconda) e la parziale inammissibilità dei primi motivi aggiunti (par. I.3).

23. Sulla “erronea applicazione DEla nozione DE valore di subentro e l’indeterminatezza DE concetto di benefici” di cui alla parte terza de ricorso introduttivo e ai secondi motivi aggiunti.

23.1. Parte ricorrente si riferisce qui alla Convenzione scaduta sottoscritta tra AN e AU DE NE il 29 luglio 1999 (doc. 5) il cui art. 25 (rubricato “Rapporti inerenti la successione tra il subentrante e il concessionario uscente” ), per la parte che qui interessa, non è stato modificato dal successivo accordo di revisione DE 6 maggio 2004 (doc. 5 ric., secondo documento) se non con riferimento alla nuova scadenza che è stata fissata, transattivamente, al 30.4.2014, dall’art. 11 DEl’accordo di revisione DE 6 maggio 2004 (doc. 5, pag. 85), termine che non ha subito ulteriori proroghe.

Orbene, il citato art. 25 prevede, al comma 2, che “il concessionario uscente resta obbligato a proseguire nell’ordinaria amministrazione DEl’esercizio DEl’autostrada e DEle relative pertinenze fino al trasferimento DEla gestione stessa”.

Lo stesso art. 25 stabilisce poi che, alla scadenza DE periodo di durata DEla concessione, “il concessionario uscente resta obbligato a proseguire nell’ordinaria amministrazione DEl’esercizio DEl’autostrada e DEle relative pertinenze fino al trasferimento DEla gestione stessa”.

Con nota prot. n. 1948 DE 25.2.2014 il MI ha espressamente richiesto ad NN (concessionario uscente) di “proseguire, a far data dal 01 maggio 2014, nella gestione DEla Concessione medesima secondo i termini e le modalità previste dalla Convenzione vigente … e dai successivi Atti aggiuntivi in modo da garantire l’espletamento DE servizio autostradale senza soluzione di continuità”.

Con la stessa nota il Ministero ha prescritto alla Società concessionaria di “proseguire gli interventi di manutenzione ordinaria in modo da assicurare il mantenimento DEla funzionalità DEla tratta” , con correlato obbligo di presentazione DE programma annuale e DEla spesa consuntivata, nonché di effettuare “tutti gli interventi preventivamente concordati e approvati dal Concedente, finalizzati al mantenimento degli standard di sicurezza DEl’infrastruttura di gestione”.

Ottemperando a detta richiesta NN ha quindi assunto (e continuato ad esercitare fino ad oggi) le funzioni e i compiti DE gestore in “prorogatio” svolgendo l’amministrazione ordinaria DEl’esercizio DEl’autostrada e assumendo, altresì, l’obbligo di eseguire tutti gli interventi preventivamente concordati, necessari a mantenere gli standard di sicurezza DEl’infrastruttura.

Clausola-chiave DEla Convenzione ai fini DEla presente decisione, si rinviene nel già menzionato art. 25, comma 2, laddove prevede che, per le nuove opere eseguite “che verranno eventualmente assentite successivamente alla presente convenzione e non ancora ammortizzate” (alla data DE trasferimento DEla gestione), il concessionario uscente “ha diritto ad un indennizzo di tali poste DEl’investimento, da parte DE subentrante”.

Tale indennizzo, sempre ai sensi DEl’art. 25, deve essere regolato ai sensi di quanto previsto dalla Direttiva ministeriale n. 283/98.

Assume, dunque, valore centrale nella presente causa la nozione di “valore di subentro” di cui alla disposizione convenzionale predetta che consente di definirlo come il diritto DE concessionario uscente NN ad un indennizzo, corrispondente alle opere assentite dal concedente e non completamente ammortizzate, che allo stesso ex concessionario spetterà nei confronti DE concessionario subentrante, nell’ipotesi di non completo ammortamento degli investimenti.

Del valore di subentro si è occupato anche il precitato D.L. 6 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili) che, all’art. 13-bis, comma 1, lett. c) prevede che: “c) le convenzioni di cui alla lettera b) devono prevedere che eventuali debiti DEle società concessionarie uscenti e il valore di subentro DEle concessioni scadute restino a carico dei concessionari subentranti.”.

23.2. Il ricorso in esame investe, in particolare, il punto 4 DEla DEibera n. 68/2018 a mente DE quale il MI “deve assicurare che, ad esito DEla esatta quantificazione DE valore di subentro, alla data DEla nuova stipula, al netto dei benefici registrati per il protrarsi DEla gestione DEla concessione oltre la scadenza DE 30 aprile 2014, tale valore, ove a debito DE concessionario, sia versato all’entrata DE bilancio DElo Stato in quanto spettante al concedente”.

Parte ricorrente contesta, con il ricorso introduttivo, la stessa possibilità, riconosciuta invece dalla DEibera DE CIPE n. 68/2018, che si possa configurare un valore di subentro “a debito” o “negativo” per la società ricorrente; in ogni caso si nega nel ricorso la stessa possibilità di attribuzioni patrimoniali di sorta a tale titolo a vantaggio DEl’Amministrazione concedente che è soggetto estraneo ad un rapporto economico e giuridico che coinvolge, per definizione, soltanto il gestore uscente e il concessionario subentrante, destinatario DE nuovo affidamento: è quest’ultimo infatti che percepirà le future tariffe da applicare agli utenti, che saranno modulate anche in ragione di dette opere realizzate e pagate da altro soggetto (il concessionario uscente).

Su tali aspetti si concentra il primo dei motivi di cui alla “parte terza”.

Sotto altro profilo, come si è visto, viene contestata l’assenza, in capo al CIPE, DE potere stesso di imporre alla ricorrente una prestazione patrimoniale in assenza di una norma di legge o convenzionale che a ciò lo autorizzi (v. terzo motivo).

23.3. Con riguardo ai motivi in esame, questo Collegio precisa che l’interesse all’impugnazione originaria non possa ritenersi venuto meno per effetto DEla sopravvenuta DEibera CIPE n. 59 DE 1 agosto 2019 (impugnata con i secondi motivi aggiunti) atteso che le due DEibere debbono essere lette in modo coordinato non avendo comportato la seconda una completa sostituzione DEla prima (i.e. DEla DEibera CIPE n. 68/2018).

Si legge, infatti, al punto 2 DEla DEibera n. 59 (doc. 1 dep. 8.12.2019) che “2. Nel calcolo per l’esatta quantificazione DE valore di subentro, alla data DEla nuova stipula, al netto dei benefici registrati per il protrarsi DEla gestione DEla concessione oltre la scadenza DE 30 aprile 2014, di cui al punto 4 DEla DEibera n. 68 DE 2018, si applicano le regole di cui ai seguenti punti: …omissis…”.

Si può dunque ritenere che la DEibera n. 59 (oggetto dei secondi motivi aggiunti) contenga dei criteri più specifici per il calcolo DE valore di subentro o, meglio, dei cc.dd. benefici tratti dal ricorrente dal protratto periodo di proroga, fino alla data DE trasferimento al nuovo concessionario (quando ciò avverrà). Detti criteri si innestano nel corpo DE punto 4 DEla DEibera n. 68/2018 (oggetto DE ricorso introduttivo) che mantiene la sua originaria configurazione e che, in quanto richiamato dal punto 2 DEla DEibera più recente, non può considerarsi abrogato bensì integrato e specificato, in modo da costituire, allo stato, un tutto unitario con la disposizione sopravvenuta.

Lo stesso successivo punto 3 DEla DEibera n. 59 DE 2019 finisce per aggiungere un elemento specificante alla previsione originaria DE 2018 per il caso in cui il valore di subentro risulti a debito DE concessionario uscente (alla data di effettivo subentro DE nuovo concessionario), imponendo una specifica destinazione DEl’importo risultante da volgere “al finanziamento di nuovi interventi di messa in sicurezza DEl’infrastruttura o di miglioramento DEla viabilità stradale di adduzione alla medesima tratta autostradale.”.

Si osserva poi che la DEibera n. 59 DE 1 agosto 2019 è intitolata “Aggiornamento e attuazione DEla DEibera n. 68 DE 28 novembre 2018 relativa alla tratta autostradale NE- Modena ecc.”, il che conferma la necessità di una lettura coordinata DEle due DEibere.

In ogni caso, poiché le stesse censure contenute nel ricorso introduttivo sono reiterate anche nei secondi motivi aggiunti avverso la DEibera CIPE n. 59/2019, l’accoglimento di uno dei motivi in esame determinerà l’annullamento di quest’ultima DEibera anche ove si volesse addivenire alla tesi (erariale) DEla completa sostituzione.

La disamina che segue deve pertanto considerarsi contestuale disamina anche dei corrispondenti e pedissequi (secondi) motivi aggiunti aventi ad oggetto la DEibera n. 59 DE 2019

23.4. Ciò chiarito questo Collegio ritiene fondato sia il primo che il terzo motivo di ricorso per le ragioni che di seguito si espongono.

23.5. Per la nozione di “valore di subentro” ci si deve riferire, in primo luogo, sebbene assai risalente nel tempo, alla direttiva ministeriale 20 ottobre 1998, n. 283 (la c.d. Direttiva Costa-Ciampi), in quanto è a tale atto generale che fa espresso rinvio il sopracitato art. 25, comma 2, DEla Convenzione nel disciplinare i rapporti tra il concessionario uscente e quello subentrante.

L’art. 5, comma 2, di detta direttiva, stabiliva che: “Per le nuove opere eseguite in base alla convenzione, stipulata tra l’AS (oggi MI) ed il concessionario uscente, e non ancora ammortizzate, il concessionario subentrante è tenuto al pagamento di un indennizzo. Tale indennizzo risulta determinato come differenza tra il costo complessivo sostenuto per la realizzazione DEle opere stesse, valutato ai sensi DEl’art. 2426, co. 1, n. 1 e n. 3, codice civile, e la somma DEle quote di ammortamento dedotte dal concessionario uscente, accresciute DEla somma degli accantonamenti risultanti dai maggiori introiti derivanti dall’incremento di tariffa riconosciuto e ricompreso nella variabile X di cui alla formula di revisione tariffaria approvata con la DEibera Cipe 20.12.1996 e successive modifiche, al fine DEla realizzazione DEle opere suddette. Tali valori risultano dai bilanci di esercizio regolarmente approvati e sottoposti a revisione contabile”.

Come osserva parte ricorrente nel primo motivo di ricorso, nella direttiva sopra riportata testualmente sono contenuti gli elementi su cui si basa la nozione di valore di subentro: trattasi di un indennizzo che il concessionario subentrante (debitore) riconosce al concessionario uscente (creditore) per la realizzazione DEle opere (investimenti) da quest’ultimo eseguite sulla base DEla convenzione approvata e riguarda la fattispecie in cui, al momento DEla scadenza DEla concessione, le stesse non risultino ancora ammortizzate “in toto” (mediante la deduzione DEle quote di ammortamento da parte DE concessionario uscente, accresciute DEla somma degli accantonamenti risultanti dai maggiori introiti derivanti dall’incremento di tariffa riconosciuto e ricompreso nella variabile X).

Tale impostazione trova corrispondenza nella nozione legislativa contenuta nel previgente codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016) che all’art. 178, comma 7, così definiva tale “valore ”: “7.    Per le opere assentite che il concessionario ha già eseguito e non ancora ammortizzate alla scadenza DEla concessione, il concessionario uscente ha diritto ad un indennizzo di tali poste DEl'investimento, da parte DE subentrante, pari al costo effettivamente sostenuto, al netto degli ammortamenti, dei beni reversibili non ancora ammortizzati come risultante dal bilancio di esercizio alla data DEl'anno in cui termina la concessione, e DEle variazioni eseguite ai fini regolatori. L'importo DE valore di subentro è a carico DE concessionario subentrante.”.

La “ratio” sottostante alle disposizioni richiamate è che il concessionario subentrante non debba trarre ingiustificati benefici per investimenti (e quindi costi) che non ha sostenuto, in quanto sostenuti dal concessionario uscente, ragione per la quale questi matura un diritto all’indennizzo verso il subentrante.

La stessa direttiva “Costa-Ciampi” (che si ripete è espressamente richiamata dalla Convenzione all’art. 25 che non è mai stato successivamente modificato sul punto), all’art. 5, chiarisce che allo scadere DEla concessione “possono prefigurarsi le seguenti ipotesi:

- il concessionario potrebbe ritenere sufficiente, ai fini DEl’ammortamento dei costi da sostenere, il residuo periodo di vigenza DE proprio rapporto convenzionale: in tal caso, non si porrebbe alcun problema, dal momento che la concessione proseguirebbe fino alla scadenza naturale;

- l’importo DEl’intervento potrebbe, al contrario, essere di entità tale da non consentire il conseguente rientro economico nei limiti temporali dati: la soluzione che si propone è quella di prevedere che il subentrante corrisponda al vecchio gestore la quota-parte dei costi non ammortizzati”.

Ne discende che, a tutto concedere, nel caso in cui il residuo periodo di vigenza DE rapporto convenzionale si riveli sufficiente ai fini DEl’ammortamento completo dei costi di investimento, il valore di subentro potrà essere pari a zero ma non potrà mai, viceversa, convertirsi in un importo “negativo” o “a debito” DE concessionario uscente che, come detto, è titolare di un diritto di indennizzo e cioè di un credito che può essere estinto (grazie all’ammortamento) ma non potrà mai trasformarsi in un debito nei confronti DE soggetto subentrante.

Ciò vale a maggior ragione nei confronti DE Ministero concedente che, in aggiunta a quanto precede, è anche estraneo al “rapporto di subentro” che, come ben chiarisce (oltre alla vecchia direttiva DE 1998), il citato art. 178, comma 7, d.lgs. n. 50 DE 2016 e più recentemente l’art. 13-bis D.L. n. 148 DE 2017, ha come parti i soli concessionari, uscente e subentrante, non l’Amministrazione concedente che è terza rispetto ad esso.

Prevede, infatti, l’art. 13-bis, comma 1: “c)  le convenzioni di cui alla lettera b) devono prevedere che eventuali debiti DEle società concessionarie uscenti e il valore di subentro DEle concessioni scadute restino a carico dei concessionari subentranti.”.

Il concedente è cioè soggetto di per sé estraneo allo schema DE subentro, a meno che il subentrante manchi e la concessione ritorni al concedente.

L’estensione DE periodo di gestione in proroga va considerato nella determinazione DE valore di subentro perché rappresenta un’estensione temporale DE rapporto concessorio che amplia il periodo di ammortamento che, se completato, potrà condurre (al massimo) all’azzeramento DE credito DE concessionario uscente.

Parte ricorrente allega, in ogni caso, che in base ai dati contabilizzati l’ammortamento è ancora in corso e si è ancora ben lungi dall’azzeramento di detto valore.

Di qui la fondatezza DE primo motivo e l’illegittimità DE punto 4 DEla DEibera CIPE, in quanto, laddove parla di un valore di subentro “ove a debito DE concessionario” da versare all’entrata DE bilancio DElo Stato, utilizza una nozione di valore di subentro che non trova riscontro nell’art. 25 DEla Convenzione né nell’art. 13-bis DE D.L. n.148/2017, né come visto, nella direttiva Ciampi-Costa (art. 5).

Per la stessa ragione si deve considerare illegittima, laddove utilizza la stessa erronea nozione, la DEibera CIPE n. 59/2019, punti 2 e 3.

23.6. Con ulteriore censura nel ricorso, come visto, NN contesta la carenza di base normativa o pattizia per l’esercizio DE potere di cui al punto 4 DEla DEibera censurata.

Tale vizio viene riferito tanto alla DEibera CIPE n. 68/2018 quanto, con i secondi motivi aggiunti, alla successiva DEibera n. 59 DE 2019 (punti 2 e 3), con la quale è stato esercitato il medesimo potere regolatorio.

23.7. Il Collegio muove dalla considerazione, ampiamente suffragata dalla superiore esposizione, che nella fase di “prorogatio” in corso, da ritenere legittima ai sensi DE più volte citato art. 25 DEla Convenzione, si è (dal lontano 1 maggio 2014) in una fase che si può definire “post-contrattuale” nella quale le parti continuano a essere in rapporto tra loro poiché permangono reciproci e rilevanti interessi (derivanti dal contratto scaduto che però non regola, se non in forma embrionale, il nuovo assetto) la cui realizzazione è possibile solo mediante la reciproca collaborazione.

Detta fase è destinata a durare fino alla individuazione DE concessionario subentrante ed ha, quale unico riferimento disciplinare, la clausola DE più volte citato art. 25 Convezione.

Si è già visto che con la nota prot. n. 1948 DE 25.2.2014 il MI ha espressamente richiesto ad NN (concessionario uscente) di “proseguire, a far data dal 01 maggio 2014, nella gestione DEla Concessione medesima secondo i termini e le modalità previste dalla Convenzione vigente … e dai successivi Atti aggiuntivi in modo da garantire l’espletamento DE servizio autostradale senza soluzione di continuità”.

Con la stessa nota il Ministero ha prescritto alla Società concessionaria di “proseguire gli interventi di manutenzione ordinaria in modo da assicurare il mantenimento DEla funzionalità DEla tratta” , con correlato obbligo di presentazione DE programma annuale e DEla spesa consuntivata, nonché di effettuare “tutti gli interventi preventivamente concordati e approvati dal Concedente, finalizzati al mantenimento degli standard di sicurezza DEl’infrastruttura di gestione”.

Si può aggiungere che, sul piano legislativo, l’art. 178 DE Codice dei contratti pubblici (di cui al d.lgs. n. 50 DE 2016), al comma 2 dispone: «I reciproci obblighi, per il periodo necessario al perfezionamento DEla procedura di cui al comma 1 (i.e. nuovo affidamento mediante gara o a società “in house”) , sono regolati, sulla base DEle condizioni contrattuali vigenti» ed è principio già enunciato in alcuni precedenti giurisprudenziali (cfr. Cons Stato, sez. IV, 30 novembre 2016, n. 5032).

Si è visto che la tesi di fondo DEle NI resistenti è che – poiché i compiti svolti dalla (ex) concessionaria in prorogatio sono ridotti sul piano degli obblighi di investimento (che sono solo “ quelli finalizzati al mantenimento degli standard di sicurezza DEl’infrastruttura di gestione”) e, per il resto, sono limitati alla amministrazione ordinaria DEl’esercizio autostradale – per tale ragione la concessionaria uscente “ non meriterebbe” di essere remunerata allo stesso modo in cui è stata remunerata la gestione nel periodo di piena vigenza DEla concessione stessa.

Tale oggettiva condizione, per quanto in effetti percepibile nella situazione in corso, non trova però - né nella Convenzione scaduta né in fonti di legge primaria o secondaria - DEle regole puntualmente applicabili alla remunerazione DE gestore uscente fino al subentro DE nuovo concessionario.

23.8. Su analoga fattispecie (era nell’occasione impugnata la DEibera CIPE n. 38/2019) si è espresso, oltre a questo TAR, Sez. I, con la sentenza DE 2 febbraio 2021, n. 1354, il Consiglio di Stato con la sentenza DEla sezione V DE 10 novembre 2021 n. 7478, nella quale si legge quanto segue:

“Ritiene il Collegio che la constatazione di tale lacuna di disciplina non comporta il riconoscimento in capo all’amministrazione concedente DE potere di determinare unilateralmente la retribuzione di tali obbligazioni postcontrattuali o comunque di modificare unilateralmente la disciplina DEla convenzione unica che (per la continuità di gestione imposta dall’art. 5.1 cit.) trova applicazione nelle more DE subentro DE nuovo concessionario.

È quanto accaduto nella vicenda oggetto DE giudizio: la DEibera DE CIPE n. 38/2019 e le successive note ministeriali con le quali è stato richiesto alla concessionaria SAM di predisporre il PEF di riequilibrio per il periodo transitorio secondo i criteri dettati dalla DEibera DE Comitato interministeriale [tra i quali è contemplata la remunerazione DE capitale investito netto rilevato alla scadenza DEla convenzione, che - «nel periodo compreso tra la data di scadenza DEla concessione e la data di effettivo subentro» – è fissato «pari al tasso BCE (tasso di interesse sulle operazioni di rifinanziamento principale) incrementato DEl’1%»], tendono a conseguire il risultato di introdurre in via unilaterale la disciplina DEle condizioni economiche applicabile nel periodo transitorio, in assenza di una norma di fonte legislativa che lo consenta e che attribuisca al CIPE o al MI il relativo potere.

12.6. - Le norme invocate dalle amministrazioni appellanti non portano a diversa conclusione: esse non conferiscono il potere di determinazione o modifica unilaterale DE contenuto DEle convenzioni, né prevedono un analogo potere riferito alla disciplina per il periodo di eventuale prorogatio nella gestione DEla struttura autostradale:

- non l’art. 2, comma da 82 a 89 DE decreto-legge n. 262 DE 2006 che si limitano ad articolare le competenze nell’ambito DE procedimento di approvazione DElo schema di convenzione unica (comma 82, secondo cui «[i]n occasione DE primo aggiornamento DE piano finanziario che costituisce parte DEla convenzione accessiva alle concessioni autostradali, ovvero DEla prima revisione DEla convenzione medesima, successivamente alla data di entrata in vigore DE presente decreto, il Ministro DEle infrastrutture, di concerto con il Ministro DEl’economia e DEle finanze, assicura che tutte le clausole convenzionali in vigore, nonché quelle conseguenti all’aggiornamento ovvero alla revisione, siano inserite in una convenzione unica, avente valore ricognitivo per le parti diverse da quelle derivanti dall’aggiornamento ovvero dalla revisione»), ovvero, a prefigurare i contenuti di tale schema di convenzione (comma 83), i quali, peraltro, prima di essere sottoposti al parere DE NARS e all’esame DE CIPE, devono essere «concordati tra le parti» (lo stesso decreto-legge n. 262 DE 2006 prevedeva che nel caso in cui «il concessionario, in occasione DEl’aggiornamento DE piano finanziario ovvero DEla revisione DEla convenzione di cui al comma 82, non convenga sulla convenzione unica, […], il rapporto concessorio si estingue, salvo l’eventuale diritto di indennizzo»; disposizione successivamente abrogata dall’art. 3, comma 6, DE decreto-legge n. 185 DE 2008, ma evocata nell’art. 11.11 DEla convenzione unica 28 luglio 2009: «In caso di mancato accordo in merito alla revisione DE Piano Economico Finanziario, ovvero in ordine alla sussistenza dei presupposti di detta revisione, troveranno applicazione, ove ne sussistano i presupposti, le disposizioni di cui all'articolo 9 bis DEla presente Convenzione, nonché le disposizioni di Legge in ordine all'estinzione DE rapporto concessori»);

- neanche l’art. 43, comma 1, DE decreto-legge n. 201 DE 2011 cit. che detta solamente norme di natura procedimentale («Gli aggiornamenti o le revisioni DEle convenzioni autostradali vigenti alla data di entrata in vigore DE presente decreto, laddove comportino variazioni o modificazioni al piano degli investimenti ovvero ad aspetti di carattere regolatorio a tutela DEla finanza pubblica, sono trasmessi, sentita l'Autorità di regolazione dei trasporti per i profili di competenza di cui all'articolo 37, comma 2, lettera g), in merito all'individuazione dei sistemi tariffari, dal Ministero DEle infrastrutture e dei trasporti al CIPE che, sentito il NARS, si pronuncia entro trenta giorni e, successivamente, approvati con decreto DE Ministro DEle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro DEl'economia e DEle finanze, da emanarsi entro trenta giorni dalla avvenuta trasmissione DEl'atto convenzionale ad opera DEl'amministrazione concedente»), sul chiaro presupposto che sullo schema di convenzione accessiva alla concessione autostradale, o di atto aggiuntivo, sia stato raggiunto l’accordo con il concessionario.

12.7. - In assenza di una norma di fonte legislativa (arg. art. 23 Cost.), non è sufficiente, pertanto, l’appello alla necessità di «perseguimento DEl’interesse pubblico generale», né la necessità di «attivarsi e disciplinare situazioni che potrebbero comportare un rischio per lo stesso interesse pubblico» (p. 14 DEl’atto di appello) o per la finanza pubblica….”

23.9. La conclusione a cui è pervenuto il Consiglio di Stato nel precedente qui richiamato è dunque la seguente: l’Amministrazione statale (attraverso la predetta DEibera o con altro atto) non è – allo stato – titolare DE potere unilaterale di introduzione di un nuovo sistema di remunerazione DE capitale investito e dei nuovi investimenti o altri elementi DE PEF, per il periodo successivo alla scadenza DEla concessione; trattasi di elementi in ordine ai quali, come si afferma nella citata pronuncia, le parti sono tenute, semmai, a un obbligo di (ri)negoziazione secondo principi di buona fede e leale collaborazione istituzionale, trattandosi di elementi non disciplinati dalla Convenzione.

Recependo il principio emergente dalla sentenza sopra testualmente richiamata, anche questo Collegio ritiene che, a tutto concedere, le DEibere DE CIPE n. 68 DE 2018 e n. 59 DE 2019, impugnate nella presente causa, assumono la valenza di una direttiva rivolta al MI (amministrazione concedente), diretta ad orientare l’attività di rinegoziazione in base a buona fede a cui (non solo il MI ma) entrambe le parti sono tenute.

Così intesa, la potestà esercitata con le DEibere nella presente sede impugnate non è in assoluto al di fuori dalle attribuzioni DE CIPE, restando, comunque, in capo al MI l’obbligo di rinegoziare i termini DE piano finanziario.

Non possono però le DEibere CIPE impugnate (n. 68/2018 e n. 59/2019) incidere unilateralmente e direttamente sulla sfera giuridica di NN e, sotto tale profilo, le stesse sono illegittime laddove pretendono di vincolare unilateralmente la concessionaria uscente obbligandola - senza passare attraverso una mediazione negoziale DE nuovo assetto ad oggi (ancora) da concordare - ad attenersi alle prescrizioni ivi contenute in tema di valore di subentro e benefici DEla protratta gestione, in modo da produrre un effetto non ammesso.

Pertanto il terzo motivo (“parte terza”) di ricorso e il corrispondente motivo DE secondo atto per motivi aggiunti debbono ritenersi fondati e, in accoglimento di essi, debbono considerarsi illegittime le DEibere CIPE impugnate n. 68/2018 (punto 4) e n. 59/2019 (punti 2 e 3), in quanto adottate in assenza di una puntuale base sia normativa che convenzionale.

24. Per le stesse ragioni già esposte nel paragrafo che precede e in adesione a quanto già affermato dalla menzionata sentenza DE Consiglio di Strato DE 10/11/2021 n. 7478, può considerarsi fondato anche l’unico motivo autonomo svolto nel secondo ricorso per motivi aggiunti avverso la DEibera n. 59/2019.

Deve infatti ritenersi che i punti da 2.1. a 2.7. di detta DEibera, contenenti le regole per “ l’esatta quantificazione DE valore di subentro, alla data DEla nuova stipula, al netto dei benefici registrati per il protrarsi DEla gestione DEla concessione oltre la scadenza DE 30 aprile 2014, di cui al punto 4 DEla DEibera n. 68 DE 2018” , a prescindere dalla disamina DEle più specifiche censure aventi ad oggetto i criteri tecnico-economici applicati dal CIPE, mirano, invero, a sostituire “in via figurativa” e retroattiva, un nuovo schema tariffario a quello derivante dalla Convenzione che, fino a prova contraria, è l’unico schema tariffario che vincola, tuttora, le parti nel periodo di proroga, dovendo la gestione provvisoria svolgersi secondo le condizioni DEla Convenzione, fin quando le parti non pervengano ad un nuovo asseto negoziale sul punto.

L’attività unilateralmente svolta dal CIPE, per quanto sopra ampiamente esposto, non trova riscontro in un potere tipizzato e attribuito a livello legislativo.

Di qui la fondatezza DEl’unico motivo autonomo contenuto nel secondo atto per motivi aggiunti depositato in data 9.12.2019.

25. Deve ritenersi viceversa fondata l’eccezione erariale di (parziale) inammissibilità per carenza di interesse dei primi motivi aggiunti, per avere con essi parte ricorrente impugnato il punto 5 DEla DEibera CIPE n. 24/2019, disposizione oggettivamente priva di immediata efficacia lesiva.

La DEibera de qua infatti si limitava, su questo aspetto, a suggerire che “il Governo e il Concedente assumano ogni iniziativa utile affinché all’esito DE contenzioso gli eventuali benefici finanziari eccedenti il valore di subentro degli investimenti realizzati e non ammortizzati alla data DE 31 dicembre 2018 siano destinati in ogni caso alla realizzazione degli investimenti previsti dall’art. 8 DEl’accordo di cooperazione” (punto 5 DEla DEibera).

La disposizione assume una valenza apertamente esortativa che la rende priva di effetti direttamente vincolanti e quindi lesivi per la società odierna ricorrente.

26. Del pari inammissibili sono i secondi motivi aggiunti limitatamente alla parte in cui investono la DEibera CIPE n. 38/2019 poiché ad AU DE NE si applicano le disposizioni di cui alla DEibera n. 59/2019 (rispetto alla quale si veda quanto già sopra esposto e argomentato per affermare la fondatezza dei secondi m.a.) e non quelle di cui alla DEibera n. 38.

Ciò per il principio di specialità in quanto la DEibera n. 59, oltre ad essere più recente, riguarda specificamente la sola gestione DEl’A22 per cui è causa, come reso evidente dalla sua stessa intitolazione: “Aggiornamento e attuazione DEla DEibera n. 68 DE 28 novembre 2018 relativa alla tratta autostradale A22 NE-Modena. Modalità di calcolo degli eventuali benefici netti tra la scadenza DEla concessione e l’effettivo subentro di un nuovo concessionario.”.

Viceversa pienamente ammissibili e fondati, come visto, sono i motivi aggiunti proposti avverso quest’ultima DEibera (punti 2 e 3).

25. Conclusivamente, il Collegio ritiene che:

- sia da dichiarare parzialmente improcedibile per carenza di interesse il ricorso introduttivo limitatamente al secondo motivo (o “seconda parte”);

- sia da dichiarare parzialmente inammissibile per difetto originario di interesse il primo atto per motivi aggiunti limitatamente al punto I.3 (corrispondente al secondo motivo DE ricorso ma ivi riferito alla nuova DEibera n. 24/2019);

- debbano ritenersi in parte inammissibili, sempre per difetto di interesse, i secondi motivi aggiunti per la sola parte in cui mirano all’annullamento DEla DEibera CIPE n. 38/2019 poiché ad AU DE NE si applicano le distinte disposizioni di cui alla DEibera n. 59/2019;

- nel merito: sono fondati per quanto di ragione il ricorso introduttivo (terzo motivo) e i secondi motivi aggiunti (relativamente allo stesso motivo di ricorso ivi reiterato e al motivo autonomo ivi sviluppato);

- per l’effetto debbono ritenersi illegittime e sono parzialmente annullate le DEibere CIPE n. 68/2018 (punto 4) e 59/2019 (punto 2 e punto 3);

- sono respinti in quanto infondati i restanti motivi (primo motivo DE ricorso e corrispondente motivo aggiunto afferenti alla disciplina DE IC).

Il soltanto parziale accoglimento comporta soccombenza reciproca e determina la compensazione parziale “inter partes” DEle spese di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui primi e secondi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

1) dichiara parzialmente improcedibile per carenza di interesse il ricorso introduttivo limitatamente al secondo motivo (o “seconda parte”);

2) dichiara parzialmente inammissibile per difetto originario di interesse il primo atto per motivi aggiunti limitatamente al punto I.3 (corrispondente al secondo motivo DE ricorso, ivi riferito alla nuova DEibera n. 24/2019);

3) dichiara inammissibili, sempre difetto di interesse, i secondi motivi aggiunti nella sola parte in cui mirano all’annullamento DEla DEibera CIPE n. 38/2019 poiché ad AU DE NE si applicano le distinte disposizioni di cui alla DEibera n. 59/2019;

4) nel merito: accoglie per quanto di ragione il ricorso introduttivo (terzo motivo ovvero “terza parte”) e i secondi motivi aggiunti (relativamente allo stesso motivo di ricorso ivi reiterato e al motivo autonomo ivi sviluppato) e, per l’effetto, annulla le DEibere CIPE n. 68/2018 (punto 4) e 59/2019 (punto 2 e punto 3);

5) respinge in quanto infondati tutti i restanti motivi;

6) dichiara integralmente compensate le spese di lite tra tutte le pari in causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio DE giorno 29 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO AN, Presidente

LA RA, Consigliere, Estensore

Domenico De Martino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA RA	IO AN

IL SEGRETARIO