Pubblicato il 04/06/2025

N. 00980/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01433/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1433 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NF AL s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B164E190CB, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Invernizzi, Carlo Iacobellis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

QU Multiservizi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Vannucci Zauli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore in Firenze, viale dei Mille 50;

nei confronti

MA ALna s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Papi Rossi, Nicola Ferrante, Maria Gabriella Marrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonio Papi Rossi in Milano, via Pietro Paleocapa n.5;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- del provvedimento denominato “ atto dell’amministratore delegato ” del 2.8.2024 di “ approvazione della proposta di aggiudicazione ” a MA della gara con CIG B164E190CB per la “ fornitura di TA cationico liquido per centrifughe fanghi e TA anionico liquido per flocculante trattamento acque – Periodo dall’1.08.2024 al 31.07.2026 ”, dei verbali di gara approvati, della “Richiesta” senza data a MA di “ giustificativi ai fini della verifica della congruità dell’offerta ”, oltre i provvedimenti presupposti, consequenziali o comunque connessi, inclusi le note p.e.c.: 6.8.2024 di parziale riscontro all’istanza d’accesso NF, 20.8.2024 di “ proroga tecnica ” della fornitura; 19.9.2024 prot. n. 1275 di parziale accoglimento dell’istanza d’accesso NF e conferma aggiudicazione; 24.9.2024 prot. n. 1289 di ulteriore rilascio documentale; 25.9.2024 prot. n. 1296 che comunica l’avvenuta stipulazione contrattuale, nonché, in quanto occorra, il bando di gara, il disciplinare, il capitolato speciale, lo schema di contratto, il modello offerta economica e il modello di DGUE,

nonché per la caducazione

ex tunc , o in subordine ex nunc , del contratto stipulato tra QU e MA e per il subentro di NF nella sua esecuzione, con riserva successiva di domanda risarcitoria per equivalente ex art. 30 c. 5 cpa dei danni arrecatile da provvedimenti e comportamenti impugnati,

con istanza istruttoria

ex art. 55 c. 12 e 120 c. 6 c.p.a. di ostensione di tutti i documenti di gara, nonché dei documenti, non oscurati, attestanti gli accertamenti condotti da QU sulle referenze vantate da MA, con ordine ad QU di produrre copia integrale e non oscurata dei documenti attestanti gli accertamenti stessi, ivi comprese le fatture rilasciate da QU a pretesta comprova delle sue dichiarazioni,

e con istanza ex art. 116 cpa,

per l’accertamento del diritto di NF di accedere ai documenti della gara non ancora rilasciati, o coperti da omissis , nonché tutti i documenti attestanti gli accertamenti condotti da QU sulle referenze vantate da MA, e per la condanna di QU a rilasciare copia integrale e non oscurata degli stessi, e per l’annullamento in quanto occorra delle già impugnate note p.e.c. QU 6.8.2024, 20.8.2024, 19.9.2024 prot. n. 1275 e 24.9.2024 prot. n. 1289;

oltre che per l’emanazione

ex art. 34 c. 1 lett. e) delle misure idonee ad attuare il giudicato, inclusa la nomina di commissario ad acta .

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente l’11 marzo 2025 :

per l’annullamento,

oltre che dei provvedimenti già impugnati, dell’atto dell’amministratore delegato del 6 febbraio 2025 di “ ratifica dell’atto di conferma dell’aggiudicazione della determina di approvazione della proposta di aggiudicazione ”, nonché di tutti i provvedimenti a essi presupposti, consequenziali o comunque connessi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della QU Multiservizi s.p.a. e della MA ALna s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la NF AL s.r.l. ha gravato, previa domanda di sospensione, gli atti della gara bandita da QU Multiservizi s.p.a., avente ad oggetto la “ fornitura di TA cationico liquido per centrifughe fanghi e TA anionico liquido per flocculante trattamento acque - periodo dall’1.08.2024 al 31.07.2026 ”, ivi compresa l’aggiudicazione della gara alla MA AL s.r.l. .

In particolare, la NF ha impugnato l’atto di approvazione dell’aggiudicazione del 2 agosto 2024 a firma dell’amministratore delegato e la nota di conferma dell’aggiudicazione del 19 settembre 2024 a firma dell’Ufficio gare, oltre ai verbali recanti le risultanze delle operazioni valutative di gara, eccependo la pretesa assenza, in capo alla MA, del requisito del fatturato specifico “ in fornitura di Polielettrolita Cationico liquido e Polielettrolita Anionico liquido ”, per l’importo minimo di “ annui € 277.500,00 (IVA Esclusa) ” nel triennio precedente (2021-2022-2023), richiesto dal paragrafo 6.2. del disciplinare di gara.

Secondo la ricorrente, in particolare, la MA non avrebbe dimostrato di possedere, quantomeno per il 2021 e il 2022, la detta referenza economico-finanziaria, prevista a pena di esclusione, non avendo provato di aver fornito in passato esattamente il “ TA cationico liquido per centrifughe fanghi ” ed il “ TA anionico liquido per flocculante trattamento acque ”, prodotti entrambi necessari ad ispessire e disidratare i fanghi effluenti dai depuratori di QU.

Dunque la dichiarazione resa sul punto dall’aggiudicataria MA non sarebbe veritiera, come si ricaverebbe dall’esame delle singole fatture dalla stessa offerte in produzione ad QU per il triennio di riferimento, le quali riguarderebbero prodotti diversi non riconducibili al “ TA cationico liquido ” e al “ TA anionico liquido ”.

Peraltro la MA risulterebbe essere stata precedentemente esclusa da una procedura bandita da altra stazione appaltante per la fornitura di prodotti analoghi a quelli in oggetto, proprio per l’accertata carenza in capo alla MA stessa del requisito economico-finanziario riferito a fatturati specifici per il triennio 2020/2022.

Pertanto, anche nella presente gara, l’aggiudicataria MA, essendo priva del requisito del fatturato specifico annuo minino per gli anni 2021 e 2022, avrebbe dovuto essere esclusa.

La NF AL ha contestato altresì il difetto di competenza in relazione all’atto di approvazione dell’ aggiudicazione del 2 agosto 2024 e dell’atto di conferma dell’aggiudicazione del 19 settembre 2024, poiché, secondo la ricorrente, il primo atto (di aggiudicazione) sarebbe a firma dell’amministratore delegato della QU s.p.a., quando invece la visura societaria della medesima società assegnerebbe la rappresentanza dell’impresa alla diversa figura del “consigliere delegato”, mentre il secondo atto (di conferma dell’aggiudicazione in esito all’esame delle dette fatture) proverrebbe dall’ “Ufficio gare”, ovvero da un soggetto “ignoto e privo di prerogative decisionali in materia di aggiudicazione”.

Infine la ricorrente ha formulato un’istanza di accesso in corso di giudizio, ai sensi dell’art. 116, secondo comma, del c.p.a., lamentando di aver sì ottenuto da QU la consegna delle dette fatture (prodotte dalla MA a comprova del requisito in discussione) e tuttavia oscurate nella parte relativa all’identificazione dei destinatari delle stesse, ossia nella parte relativa al “ Cessionario/committente (cliente) ” di ogni fornitura. Tale dato, secondo la ricorrente sarebbe rilevante al fine di effettuare il vaglio sull’effettivo possesso delle referenze di fatturato specifico di cui al disciplinare, che sarebbe impedito ove non si conoscessero natura e identità dei destinatari delle forniture.

Si sono costituiti la QU (come resistente) e la MA (in qualità di controinteressata) per resistere al ricorso, chiedendone il rigetto.

Con ordinanza emessa all’esito della camera di consiglio del 24 ottobre 2024 è stata respinta l’istanza cautelare e ed è stata rinviata al merito la decisione sull’istanza di accesso.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

All’udienza pubblica del 27 febbraio 2025 il difensore del ricorrente ha chiesto un rinvio per la proposizione di motivi aggiunti, poi ritualmente depositati l’11 marzo 2025. Con essi la parte ricorrente ha impugnato il provvedimento dell’amministratore delegato di UR del 6 febbraio 2025 di ratifica dell’atto di conferma dell’aggiudicazione del 19 settembre 2024, lamentando che con tale provvedimento sarebbero state illegittimamente aggiunte nuove considerazioni e sarebbero stati introdotti nuovi elementi a sostegno della validità dell’originaria aggiudicazione, e che la detta ratifica non potrebbe avere effetti retroattivi.

Le parti hanno depositato ulteriori memorie conclusive e di replica, quindi all’udienza pubblica del 29 maggio 2025, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale è infondato per le ragioni che si passa ad esporre.

1.1. L’art. 6.2. del disciplinare riguarda specificamente ed espressamente i requisiti di capacità economica e finanziaria. In particolare, ai fini della partecipazione alla gara viene richiesto il possesso di un “ Fatturato specifico, in fornitura di Polielettrolita Cationico liquido e Polielettrolita Anionico liquido maturato nel triennio precedente almeno pari ad annui € 277.500,00 (IVA Esclusa) ”.

La ricorrente contesta l’idoneità delle fatture prodotte dalla MA a comprovare il possesso del detto requisito, ritenendo che molte di queste attengano in realtà alla fornitura di prodotti chimici diversi dal TA cationico liquido e dal TA anionico liquido.

Tale motivo tuttavia risulta infondato perché, come già accennato da Collegio con l’ordinanza cautelare, la prova del “fatturato specifico”, in quanto volto a testimoniare la solidità economica della concorrente e la sua capacità di far fronte alle obbligazioni assunte in caso di aggiudicazione, non deve necessariamente essere fornita in relazione a prodotti identici a quelli oggetto di gara, ma è sufficiente che si tratti di “forniture analoghe”. La tesi della ricorrente potrebbe in astratto valere se si trattasse di un requisito di capacità tecnico-professionale concernente la concreta capacità di esecuzione del contratto, anche se in tal caso, troverebbe applicazione l’art. 100, comma 11, del d.lgs. n. 36 del 2023, in base al quale le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici di aver eseguito “contratti analoghi” a quello in affidamento, i quali, per costante interpretazione giurisprudenziale, costituiscono una categoria aperta e non possono essere identificati con i “contratti identici”.

Tuttavia, nel caso in esame, si è già detto come sia chiaro che si tratti di fatturato richiesto ai fini di comprovare il requisito di capacità economico-finanziaria dell’operatore economico e dunque la sua solidità economica, essendo peraltro i requisiti di idoneità professionale disciplinati al diverso punto 6.1. del disciplinare.

È dunque evidente che l’art. 6.2. del disciplinare di gara non poteva che essere interpretato nel senso di ammettere la prova del fatturato anche con riferimento alla fornitura di prodotti analoghi al TA cationico liquido e al TA anionico liquido.

In ogni caso, come comprovato in corso di causa, anche con il deposito di documentazione tecnica e in difetto di specifica prova contraria da parte della ricorrente, tutti i prodotti oggetto delle fatture prodotte da MA (tra cui anche i coagulanti o coagulanti primari) rientrano appieno nella categoria dei polielettroliti, in quanto contengono polimeri cationici organici, e quindi svolgono un’azione sia di coagulazione che di flocculazione, indispensabile per la depurazione delle acque reflue.

Anche i prodotti della serie Mag-netic-floc (oggetto delle passate forniture della MA) hanno la funzione di permettere la rapida formazione di fango (attraverso il meccanismo di coagulazione-flocculazione) da inviare successivamente in centrifuga per la disidratazione, e sono composti da coagulanti inorganici (in particolare sali di ferro) e da polimeri organici cationici (polielettroliti); al riguardo è molto chiara ed esaustiva la relazione tecnico-scientifica depositata in atti dalla MA al documento n. 16.

In definitiva, la valutazione tecnico-discrezionale effettuata dalla stazione appaltante sulla pertinenza delle referenze non appare scalfita nella sua attendibilità dai rilievi della ricorrente.

Peraltro, a tacitazione di talune argomentazioni della difesa della ricorrente, preme evidenziare che il fatturato specifico richiesto dall’art. 6.2. del disciplinare di gara si riferisce a polielettroliti cationici ed anionici liquidi, mentre non è richiesto l’utilizzo di questi per l’essiccamento dei fanghi. In particolare, occorre rimarcare la differenza che vi è tra l’oggetto della gara (“ fornitura di TA cationico liquido per centrifughe fanghi e TA anionico liquido per flocculante trattamento acque ”) ed i requisiti di capacità economica laddove si fa riferimento alla “ fornitura di polielettroliti cationici ed anionici liquidi ”, senza specificazione alcuna del loro utilizzo.

Anche alla luce di tale precisazione è evidente che i prodotti di cui alle fatture offerte da MA a comprova del requisito di fatturato sono pienamente coerenti con le indicazioni del par. 6.2 del disciplinare di gara.

Il principale motivo di gravame deve dunque essere respinto.

1.2. Quanto appena sopra detto implica che, al contrario di quanto affermato dalla ricorrente, l’elemento della “destinazione” delle forniture fatturate da MA non potrebbe assumere alcuna rilevanza ai fini della gara in oggetto e del presente giudizio, proprio perché non si tratta di un requisito di capacità tecnico professionale (per la comprova del quale, ai sensi dell’art. 100 del d.lgs.36 del 2023, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici di dimostrare di aver eseguito nel precedente triennio contratti analoghi a favore di soggetti pubblici o privati), ma di un requisito di capacità economico-finanziaria, dove ciò che conta è il fatturato conseguito nella vendita di quella tipologia di prodotti, a prescindere da chi l’abbia comprato e di come quest’ultimo lo abbia utilizzato.

1.3. Ne consegue che anche l’istanza di accesso - a prescindere dal fatto che QU ha osteso tutte le fatture in suo possesso per come consegnatele dalla MA, cioè già oscurate - deve essere respinta, non potendo la ricorrente trarre alcuna utilità dalla conoscenza dei clienti della MA e non potendo avere neppure interesse ad accertare se il TA fornito sia stato davvero impiegato “per centrifughe fanghi” o “per flocculante trattamento acque” perché ciò non rileva nel presente giudizio, in quanto il disciplinare non richiedeva la prova dell’impiego del TA per particolari usi.

1.4. Le rimanenti censure sono anch’esse tutte infondate. In particolare, quanto all’esclusione di MA da altra precedente gara bandita da Etra s.p.a., le difese delle parti resistente e controinteressata hanno chiarito che in quel caso il requisito da verificare era diverso, trattandosi di requisito di capacità tecnica, in cui si doveva dimostrare di aver svolto “ forniture analoghe …. a favore di soggetti aventi in gestione impianti di depurazione delle pubbliche fognature e/o impianti di digestione anaerobica per FORSU o fanghi di depurazione ”. Per cui, anche in ragione di quanto sopra spiegato, non appare necessario soffermarsi ulteriormente sul punto.

1.5. In ordine alla forma della dichiarazione sul possesso del requisito in questione del fatturato, da rendere in base al disciplinare: “ ai sensi e per gli effetti dell’articolo 47 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000, dal soggetto o organo preposto al controllo contabile della società ove presente (sia esso il Collegio sindacale, il revisore contabile o la società di revisione), attestante la misura (importo) del fatturato dichiarato in sede di partecipazione ”, la dichiarazione sul punto è stata resa per la MA da una società di revisione indipendente ed è stata sottoscritta digitalmente da un socio della detta società. Per cui al riguardo non sono ravvisabili irregolarità. Comunque, il possesso del requisito in questione è stato, successivamente, concretamente dimostrato dalla MA con la produzione delle fatture.

1.6. Rispetto invece alla comunicazione di aggiudicazione del 2 agosto 2024, è stato chiarito in corso di causa che essa è a firma dell’amministratore delegato il cui nominativo tuttavia coincide con quello del consigliere delegato (che compare sulla visura camerale come rappresentante dell’impresa), dunque risulta provato come tale atto sia stato sottoscritto dal soggetto competente in base allo statuto di QU.

1.7. Infine, rispetto alla comunicazione del 19 settembre 2024, va preliminarmente chiarito che essa costituiva la nota di riscontro all’istanza della NF del 12 settembre 2024, con cui la stazione appaltante ha trasmesso gli ulteriori documenti richiesti e ha confermato integralmente le valutazioni condotte sul possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria in capo alla MA e sulle risultanze di gara che sono rimaste immutate. Per cui, non avendo la stazione appaltante riaperto alcun procedimento di riesame, l’atto in questione è stato legittimamente emesso dall’Ufficio gare, trattandosi appunto di una mera comunicazione o di un atto meramente confermativo che non ha modificato la forma, la motivazione o il dispositivo del provvedimento di aggiudicazione.

In ogni caso, in corso di causa, è intervenuto l’atto di ratifica del 6 febbraio 2025 dell’amministratore delegato/consigliere delegato, il quale ha a sua volta ratificato l’atto di conferma del 19 settembre 2024; con la conseguenza che la relativa censura è divenuta improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse.

2. Tale atto di ratifica del 6 febbraio 2025 è stato impugnato con i motivi aggiunti, sulla base di censure che però, in disparte la difficoltà d’individuare l’interesse della ricorrente ad indugiare ancora su questioni di natura puramente formale o teorica, si rivelano prive di fondamento.

Infatti, l’atto di ratifica in esame non contiene alcuna motivazione aggiuntiva (ma semplicemente il riepilogo delle circostanze che hanno reso opportuna la ratifica dell’atto del 19 settembre 2024 di conferma dell’aggiudicazione), se non quella relativa, appunto, alla necessità di emendare il vizio di competenza eccepito dalla ricorrente con il ricorso principale, e ciò al fine di assicurare comunque il rispetto della legalità dell’azione amministrativa, superando ogni possibile contestazione sulla capacità dell’Ufficio gare ad emettere un atto di conferma dell’aggiudicazione.

Appare dunque chiaro ed inequivocabile che col provvedimento di ratifica del 6 febbraio 2025 l’amministratore delegato di QU non abbia inteso procedere alla sanatoria di eventuali vizi sostanziali della motivazione del provvedimento di aggiudicazione, ma solo all’appropriazione dell’atto adottato dall’Ufficio gare, eliminando possibili incertezze sulla effettiva competenza di quest’ultimo organo.

Quanto alle censure rivolte avverso la motivazione, contenuta nell’atto di ratifica, relativa all’idoneità delle fatture prodotte dalla MA a comprovare il possesso del requisito di capacità economico finanziaria, si richiamano dunque i precedenti punti della presente motivazione, non contenendo tale motivazione alcun elemento di novità.

Acclarato, dunque, che si tratta di un tipico atto di ratifica non incidente sui contenuti sostanziali dell’atto ratificato, resta da osservare, sotto il profilo degli effetti prodotti, come costituisca principio generale e consolidato il fatto che la ratifica, costituente una forma di convalida (di cui al comma 2 dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990), operi retroattivamente, nel senso che sana il vizio d’incompetenza con efficacia ex tunc .

Il Consiglio di Stato (sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385) ha infatti affermato che: “ Sul piano della dinamica giuridica, la convalida non determina una modificazione strutturale del provvedimento viziato (non configurabile neppure logicamente, essendosi la fattispecie stessa già integralmente conclusa), bensì il sorgere di una fattispecie complessa, derivante dalla “saldatura” con il provvedimento convalidato, fonte di una sintesi effettuale autonoma. L’efficacia consolidativa degli effetti della convalida opera retroattivamente: il provvedimento di convalida, ricollegandosi all’atto convalidato, ne mantiene fermi gli effetti fin dal momento in cui esso venne emanato (si tratta di una opinione risalente quantomeno a Consiglio di Stato, sez. V, 21 luglio 1951, n. 682). La decorrenza ex tunc è connaturale alla funzione della convalida di eliminare gli effetti del vizio con un provvedimento nuovo ed autonomo. È questa la principale differenza rispetto alla rinnovazione dell’atto che invece non retroagisce per conservarne gli effetti fin dall’origine ”.

3. In conclusione, per tutte le sopra esposte ragioni, il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti devono essere integralmente respinti.

4. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Rigetta la domanda di accesso proposta dalla ricorrente ai sensi dell’art. 116, secondo comma, del c.p.a. .

Condanna la ricorrente a rimborsare le spese di lite alle parti resistente e controinteressata, che si liquidano, per ciascuna di esse, in € 3.000,00 oltre oneri accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Fenicia	Riccardo Giani

IL SEGRETARIO