Pubblicato il 31/01/2022

N. 00164/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00130/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 130 del 2013, proposto da
RZ NT ER, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Tolomeo, con domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Guglielmo Oberdan n. 70;

contro

Comune di ER, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Doria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

- per l'accertamento dell'obbligo del Comune di ER, in persona del legale rappresentante p.t.,,

di ultimare gli interventi di urbanizzazione delle aree comprese nel I° lotto del P.I.P. comunale e procedere alla stipula della convenzione definitiva finalizzata al trasferimento del diritto di proprietà a favore del RZ NT ER, e per esso dei suoi soci, dei lotti a questo assegnati all'interno dell'area P.I.P.;

- e per la condanna del Comune di ER, in persona del legale rappresentante p.t., alla stipula immediata della convenzione definitiva e all'adozione di ogni altro atto a ciò necessario, nonché al versamento in favore del RZ ricorrente del previsto conguaglio sui costi preventivati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di ER;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2021 il Cons. dott.ssa Patrizia Moro e uditi per le parti i difensori avv.to A. Tolomeo, avv.to L. Doria;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso introduttivo del giudizio il RZ ricorrente - assumendo l’inadempienza del Comune intimato agli obblighi assunti con la sottoscrizione della convenzione preliminare di assegnazione dei lotti P.I.P. stipulata il 22 marzo 2006 - chiede che questo Tribunale accerti l’obbligo del Comune di ER ad ultimare gli interventi di urbanizzazione delle aree comprese nel I° lotto del P.I.P. comunale, procedendo alla stipula della convenzione definitiva finalizzata al trasferimento del diritto di proprietà in favore del RZ NT ER e, per esso, ai suoi soci, dei lotti a questo assegnati all’interno dell’area P.I.P., nonché la condanna del Comune di ER alla stipula immediata della convenzione definitiva e all’adozione di ogni atto necessario e al conguaglio sui costi preventivati previsto in convenzione preliminare.

1.1.A sostegno del ricorso sono rassegnate le censure di seguito sintetizzate.

Violazione e falsa applicazione artt. 1372 e 1375 c.c. - Violazione della convenzione preliminare e di generali principi in materia contrattuale.

In particolare, il RZ ricorrente deduce l’inadempienza del Comune di ER agli obblighi assunti con la convenzione preliminare di assegnazione dei lotti P.I.P. stipulata in data 22 marzo 2006, fra cui quelli di stipulare la convenzione definitiva, di completare le opere di urbanizzazione necessarie all'effettivo utilizzo delle aree e procedere all'assegnazione definitiva dei lotti in questione in suo favore e per esso ai suoi soci.

Il RZ ricorrente sostiene di aver puntualmente adempiuto agli obblighi posti a suo carico dalla convenzione preliminare del 22 marzo 2006, mettendo a disposizione dell'A.C. le aree necessarie alla realizzazione da parte di questa delle opere di urbanizzazione e versando gli importi dovuti.

Assume, inoltre, il RZ ricorrente che l'A.C. di ER si sarebbe resa responsabile anche dell'inadempimento di obbligazioni accessorie a quella principale, ossia di approntare e trasferire le aree in questione ai consorziati, di realizzare per tempo l'infrastrutturazione delle aree e custodire le aree di proprietà C.I.V. e di realizzare le opere di urbanizzazione necessarie all'effettivo utilizzo delle aree in questione.

Rivendica, altresì, il RZ ricorrente il pagamento del conguaglio sui costi preventivati, calcolandolo sulla base della nuova incidenza di € 19,47 per mq, nonché contestando i calcoli effettuati dall’A.C. di ER sulla cui scorta quest’ultimo ritiene di non poter riconoscere tale conguaglio.

1.2. In data 14.03.2013 si è costituito in giudizio il Comune di ER, contestando l’ex adverso dedotto e richiesto ed eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso in quanto la convenzione preliminare di assegnazione del lotti P.I.P. del 22 marzo 2006 richiamata nel ricorso non prevede alcun termine per la stipula della convenzione definitiva, nonché eccependo l’inesigibilità del rivendicato conguaglio sui costi preventivati, l’inadempimento del RZ ricorrente agli obblighi assunti nella predetta convenzione preliminare, non avendo lo stesso ancora ceduto gratuitamente le aree previste in convenzione (mentre il Comune ha realizzato tutte le opere di urbanizzazione per il 1° Comparto del P.I.P.) e non avendo ancora corrisposto il saldo della somma complessiva da versare nelle casse comunali, ossia € 107.219,2.Infine, il Comune resistente ha richiesto, in via subordinata, che sia accertato e riconosciuto il proprio diritto al conguaglio determinato e/ da determinarsi, anche alla luce del valore da assegnare alla (mancata) cessione dei terreni, mercé apposita C.T.U..

Nella pubblica udienza del 22 dicembre 2021 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Osserva, in limine, il Tribunale che la controversia in esame rientra nell’ambito della giurisdizione esclusiva dell’adito Giudice Amministrativo, dal momento che, secondo i noti principi, la convenzione urbanistica deve essere assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, ai sensi dell'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la conseguenza che le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l'esecuzione rientrano nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 e lett. f) c.p.a. (cfr.; Cassazione Civile, S.U. 05/10/2016, n. 19914; Consiglio di Stato, sez. IV, 18/05/2016, n. 2000; T.A.R. Lombardia - Brescia, sez. I, 16/12/2009 , n. 2593).

Le convenzioni urbanistiche costituiscono, infatti, moduli negoziali attraverso i quali il privato e la Pubblica Amministrazione definiscono un programma di attività urbanistiche utilizzando strumenti convenzionali in luogo dei poteri autoritativi.

Tali accordi, da un lato, infrangono la rigida contrapposizione tra atti unilaterali (pubblicistici) e atti bilaterali (privatistici), riproponendo la categoria sistematica dei contratti di diritto pubblico; d'altro lato, sono assoggettati alle norme ed ai principi del codice civile ("si applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili"). La stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 28 del 2012 ha avuto occasione di affermare che "in sede di giurisdizione esclusiva, il G.A., “là dove vengano in discussione questioni su diritti, come è per l'appunto nel caso in esame, non può che garantire agli interessati la medesima tutela e, dunque, le medesime specie di azioni riconosciute dinanzi al giudice ordinario”, ritenendo così ammissibile l'azione di condanna della stessa Pubblica Amministrazione, anche ai sensi dell'art. 2932 c.c., al fine di garantire il passaggio alla proprietà pubblica delle aree promesse al privato.

Nel caso in esame, dunque, essendo il petitum costituito dall'accertamento dell'inadempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione preliminare di assegnazione dei lotti P.I.P. del 22 marzo 2006 e dell’obbligo del Comune di ER alla stipula della convenzione definitiva ivi prevista, sussiste la giurisdizione esclusiva di questo Tribunale Amministrativo Regionale.

3. Nel merito, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Come affermato nella sentenza della Corte Costituzionale del 15 luglio 2016, n. 179, in base alla convenzione urbanistica sorgono vincoli sia per l'Autorità procedente che per il contraente privato. L'effetto obbligatorio della convenzione urbanistica discende dalla circostanza che l'esercizio del potere amministrativo mediante un modulo convenzionale comporta in linea di principio l'esaurimento del potere discrezionale, salvo tuttavia l’ipotesi in cui non residuino spazi di discrezionalità amministrativa.

In altri termini, il presupposto di applicabilità dei principi del codice civile alla convenzione urbanistica è l'esaurimento del potere amministrativo con la stipulazione dell'accordo. Se tale è il presupposto, allora il limite di applicabilità dei principi in discorso è segnato dal regolamento contrattuale divisato dalle parti, poiché il perimetro del potere esaurito è dato dalle clausole convenzionali stipulate in luogo del suo esercizio. La sfera di discrezionalità amministrativa, non trasfusa nell'accordo, non è recuperabile all'obbligazione convenzionale, per via di integrazione legale degli obblighi sulla base della fonte eteronoma della buona fede, atteso che, in mancanza dell'esercizio del potere in forma convenzionale e del suo esaurimento nell'accordo, permane la deroga al diritto civile stabilita dalla norma attributiva del potere amministrativo. Il diritto comune si ri-espande solo in presenza dell'esaurimento del potere nell'accordo sostitutivo dando vita all'obbligazione di diritto civile. La misura di compatibilità dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti con l'accordo sostitutivo di provvedimento è data dall'esaurimento del potere nelle clausole convenzionali, che definiscono così il perimento di applicazione dei principi in questione (cfr.: Cassazione Civile, Sezioni Unite, 11/05/2021, n. 12428).

3.1. Nell’odierna fattispecie oggetto del presente giudizio, il RZ NT ER (sostanzialmente) chiede l’accertamento dell’obbligo, con conseguente condanna, del Comune di ER alla stipula della convenzione definitiva, prevista nella convenzione preliminare di assegnazione dei lotti P.I.P. stipulata il 22 marzo 2006, sul presupposto dell’applicabilità (implicita) dell’art 2932 c.c. , con conseguente obbligo per la stessa di eseguire tutte le prestazioni ivi indicate.

La pretesa è infondata.

In primo luogo, la convenzione preliminare di assegnazione dei lotti P.I.P. del 22 marzo 2006, intessuta tra il Responsabile del Servizio LL.PP Urbanistica e Assetto del Territorio del Comune di ER e il Presidente del RZ NT ER, veniva stipulata “ al fine di generare obblighi ed oneri reciproci tra le parti sottoscritte, nelle more della formalizzazione della convenzione di cui al punto successivo, onde garantire e consentire l'immediato avvio degli interventi di realizzazione delle opere di urbanizzazione. Il contenuto della presente scrittura privata verrà integralmente recepito nell'atto di convenzione che le parti si impegnano a stipulare al fine di disciplinare l'esecuzione delle opere e la cessione delle aree prevista dalla L.R. n° 56/80 ”, precisandosi all’art. 2 che ” Il CIV cede al Comune di ER le aree di sua proprietà ricadenti nel PIP 1' comparto esclusi i lotti 9 - 10 e dal 17 al 27e destinate in parte ad opere di urbanizzazione in conformità al progetto definitivo "Opere di Urbanizzazione PIP 1° Comparto" approvato con determinazione n.180 del 11/1112004 che le parti dichiarano di ben conoscere e che è depositata agli atti del Comune e ne autorizza l'immediata occupazione e l'immediato possesso per la realizzazione delle opere di cui al citato progetto. La stipula di dette aree avverrà con la convenzione definitiva dopo il frazionamento…Una volta realizzato l'intero PIP si procederà all'eventuale conguaglio dei costi effettivamente sostenuti e complessivamente ripartiti su tutti i lotti. Qualora si dovessero verificare consistenti economie la Amministrazione Comunale potrà anticipare parte del conguaglio. Tale parte verrà determinata tenendo conto delle diverse incidenze delle singole categorie dei lavori nel comparto in questione e nell'intero piano e non potrà comunque superare, per ogni metro quadrato di superficie occupata, 1'8% della incidenza del costo delle opere di urbanizzazione fissata per l'intero piano in E. 18,96 per metro quadrato. A garanzia delle somme di cui sopra il CIV ha prestato le Polizze fidejussorie di cui in premessa…Il contenuto della presente scrittura privata verrà integralmente recepito nell'atto di convenzione che le parti si impegnano a stipulare al fine di disciplinare l'esecuzione delle opere e la cessione delle aree prevista dalla L.R. n° 56/1980” .

3.2. La disamina della convenzione preliminare citata consente al Collegio, condividendo le eccezioni formulate dall’Amministrazione Comunale resistente, di rilevare l’assenza di alcun termine previsto per l’esecuzione delle obbligazioni ivi indicate, fra cui la stipula della convenzione definitiva.

In base all’art. 1183 c.c.: << Se non è determinato il tempo in cui la prestazione deve essere eseguita, il creditore può esigerla immediatamente. Qualora tuttavia, in virtù degli usi o per la natura della prestazione ovvero per il modo o il luogo dell’esecuzione, sia necessario un termine, questo, in mancanza di accordo delle parti, è stabilito dal giudice .>>

Ritiene, in proposito, il Tribunale che, nella fattispecie concreta dedotta in giudizio, la prestazione a carico del Comune di ER presupponga, in primo luogo, la completa esecuzione da parte del RZ ricorrente di tutte le prestazioni a suo carico ivi indicate (“ Il CIV cede al Comune di ER le aree di sua proprietà ricadenti nel PIP 1' comparto esclusi i lotti 9 — 10 e dal 17 al 27 e destinate in parte ad opere di urbanizzazione in conformità al progetto definitivo "Opere di Urbanizzazione PIP 1° Comparto" approvato con determinazione n.180 del 11/11/2004 che le parti dichiarano di ben conoscere e che è depositata agli atti del Comune e ne autorizza l'immediata occupazione e l'immediato possesso per la realizzazione delle opere di cui al citato progetto. La stipula di dette aree avverrà con la convenzione definitiva dopo il frazionamento; ART.3 Il CIV è autorizzato sin da subito ad effettuare tutti i necessari frazionamenti e trasferimenti dei seguenti lotti già di sua proprietà 9 — 10 e dal 17 al 27. In tali lotti è consentito sin da subito la edificazione previa presentazione: di regolare progetto e rilascio del relativo permesso di costruire. CIV si impegna a rispettare tutto quanto previsto nel PIP approvato con deliberazione C.C. n. 10 del 18/02/2003 che le parti dichiarano di ben conoscere e che è depositata agli atti del Comune; ART.4 Il CIV dovrà corrispondere al Comune di ER la somma 'complessiva di E. 733574,18: -.2777,43 per la monetizzazione delle aree per opere di urbanizzazione corrispondenti ai lotti assegnati già di proprietà (9 -10 e dal 17 aI 27) e non compensate con la cessione di aree; E. 74.789,55 per la cessione dei lotti non di proprietà dal 3 - 4 - 48 - 52 e dall’11 al 16; E. 656.007,20 per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondo la incidenza della superficie fondiaria assegnata. Detraendo la somma di E. 34.357,00 già versata al momento della. richiesta dei lotti, rimane da corrispondere la somma di E. 699.217,18. Tale somma verrà corrisposta in tre rate ciascuna di importo pari ad E.233.072,39 con scadenza rispettivamente al 30/5/2006 al 30/7/2006 ed al 30/10/2006. Una volta realizzato l'intero PIP si procederà all'eventuale conguaglio dei costi effettivamente sostenuti e complessivamente ripartiti su tutti i lotti. Qualora si dovessero verificare consistenti economie la Amministrazione Comunale potrà anticipare parte del conguaglio. Tale parte verrà determinata tenendo conto delle diverse incidenze delle singole categorie dei lavori nel comparto in questione e nell'intero piano e non potrà comunque superare, per ogni metro quadrato di superficie occupata, 1'8% della incidenza del costo delle opere di urbanizzazione fissata per l'intero piano in E. 18,96 per metro quadrato. A garanzia delle somme di cui sopra il CIV ha prestato le Polizze fidejussorie di cui in premessa .”)

La difesa civica, con memoria depositata in data 21.06.2019, ha eccepito che il RZ NT ER non ha ancora ceduto gratuitamente le aree previste nella convenzione preliminare di assegnazione (C.I.V. avrebbe dovuto cedere gratuitamente mq. 14.087 di aree per urbanizzazione, ossia: cessione di 12.742 mq. di proprietà del CIV oltre alla corresponsione del residuo a mezzo somma di denaro per € 2.777,43 al Comune per “coprire” gli indennizzi per gli espropri da parte del Comune) e non ha ancora corrisposto il saldo della somma complessiva da versare nelle casse comunali, ossia € 107.219,29 (riveniente dal seguente calcolo: € 699.217,18 di cui all’art 4 della Convenzione - meno 591.997,89 versati), mentre il Comune ha realizzato tutte le opere di urbanizzazione per il 1° Comparto del P.I.P..

L’eccezione suindicata non risulta smentita dal RZ ricorrente, il quale non l’ha affatto contestata (neppure con deduzioni successive) e, comunque, non ha neppure dimostrato di aver adempiuto a tutte le obbligazioni a suo carico nascenti dalla citata convenzione preliminare di assegnazione del 22 marzo 2006.

Tale circostanza comporta, comunque, l’impossibilità di disporre l’obbligo a carico del Comune di ER dell’immediata stipula della convenzione definitiva, risultando tale obbligo condizionato all’esaurimento delle obbligazioni preliminari ivi contemplate a carico del RZ NT ER.

3.3. In ogni caso, secondo l’art.2932 c.c. (a prescindere dalla sua applicabilità o meno nel caso di specie), se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso.

Se si tratta di contratti che hanno per oggetto il trasferimento della proprietà di una cosa determinata o la costituzione o il trasferimento di un altro diritto (come nella presente controversia) la domanda non può essere accolta, se la parte che l'ha proposta non esegue la sua prestazione [1208 ss.] o non ne fa offerta nei modi di legge, a meno che la prestazione non sia ancora esigibile.

Nella fattispecie dedotta in giudizio non risulta che il RZ ricorrente abbia eseguito per intero le prestazioni e gli impegni assunti nella convenzione preliminare di assegnazione dei lotti P.I.P..

In definitiva, non vi sono i presupposti per l’invocata condanna dell’Amministrazione Comunale resistente alla immediata stipula della convenzione definitiva indicata nella convenzione preliminare di assegnazione dei lotti P.I.P. del 22 marzo 2006.

3.4. Del pari infondate, in quanto inesigibili, sono le ulteriori domande formulate dal RZ ricorrente, fra cui quella inerente la richiesta di conguaglio sui costi preventivati, previsto in via del tutto eventuale, il quale presuppone “realizzato l’intero P.I.P.” e definiti i rapporti di debito/credito tra le parti.

4. Per le ragioni suindicate, il ricorso deve, pertanto, essere respinto.

Sussistono nondimeno i presupposti di legge (fra cui la peculiarità e complessità della controversia) per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 22 dicembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Patrizia Moro	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO