Pubblicato il 20/11/2023

N. 01345/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00650/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 650 del 2023, proposto da
Immobiliare Ripam S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Paradiso, Renata Fiore, Antonella Carlomagno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del silenzio serbato dal Comune di Foggia sull'istanza presentata del 9.6.2022, volta al completamento della procedura amministrativa di housing sociale;

nonché per l’accertamento

dell’obbligo di provvedere in relazione alla medesima istanza, mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Foggia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 novembre 2023 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente premette di aver partecipato alla selezione pubblica indetta dal Comune di Foggia, per la realizzazione di un programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa, all’esito della quale si sarebbero utilmente collocati in graduatoria.

Con verbale della conferenza di servizi Regione Puglia – Comune di Foggia del 29.11.2013, in forma decisoria, è stato definito con esito positivo il programma di housing sociale oggetto dell’avviso pubblico, al fine di acquisire al patrimonio comunale n. 372 alloggi sociali costruiti e ceduti gratuitamente a favore del Comune di Foggia, oltre ad altre aree libere cedute gratuitamente a favore del medesimo ente locale sulle quali potrebbero essere costruiti ulteriori n. 342 alloggi sociali mediante finanziamenti pubblici derivanti da bandi statali e/o regionali.

Quanto sopra rientrerebbe nel Compendio del Programma HS – 2013, di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa di cui alle delibere di C.C. n. 42 del 20.4.2009 e n. 52 del 22.7.2010; che avevano fatto seguito alla delibera del Consiglio comunale di Foggia n. 40 del 2.10.2008 con la quale era stato dato avvio all’avviso pubblico. Con delibera del Consiglio comunale di Foggia n. 52 del 22.7.2010 il Sindaco veniva autorizzato alla sottoscrizione degli accordi di programma con la Regione Puglia ex art. 34 D.lgs. n. 267/2000, per l’attuazione del Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa del Comune di Foggia di cui alla Delibera comunale n. 42 del 20.4.2009.

Con delibera del Consiglio comunale di Foggia n. 107 del 17.3.2015 veniva confermata la dichiarazione di interesse pubblico e emessa l’autorizzazione al Sindaco alla sottoscrizione dell’accordo di programma.

A tal riguardo l’art. 16 della Legge Regione Puglia n. 20 del 27.7.2001 sancisce che “ I PUE possono essere redatti e proposti: a) dal Comune; b) dai proprietari che rappresentino, in base alla superficie catastale, almeno il 51 per cento degli immobili compresi entro il perimetro dell’area interessata. Il loro concorso è sufficiente a costituire il consorzio ai fini della presentazione al Comune della proposta di piano esecutivo e del relativo schema di convenzione ”.

Si sono susseguite delle conferenze di servizi con la Regione Puglia, con nota prot.1304 del 2.2.2022

stabiliva: “Come già anticipato nel corso del su citato incontro, si ribadisce che, in considerazione del lungo tempo trascorso, per poter dar seguito a quanto richiesto, occorre che il Comune di Foggia provveda a confermare preliminarmente, con idoneo atto di Consiglio Comunale, la sussistenza di un interesse pubblico ancora attuale e concreto all’attuazione del Programma di cui in oggetto (a suo tempo approvato con conferenza di servizi decisoria in data 23/11/2013). Detto atto dovrà necessariamente essere preceduto da idonea istruttoria tecnico-amministrativa, espletata dagli Uffici Comunali competenti, che ne attestino la conformità sia al vigente quadro normativo (statale e regionale) che alla pianificazione sovraordinata nel frattempo intervenuta (es. PPTR Puglia etc.). Con la medesima istruttoria dovrà altresì essere verificata la coerenza del programma di cui in oggetto, con i piani ed i programmi comunali nel frattempo adottati e/o approvati. A seguito di questa preliminare verifica, sarà necessario acquisire il parere di compatibilità paesaggistica di cui all’art. 96 delle NTA del vigente PPTR, nel frattempo sopravvenuto, nonché espletare idonea procedura di VIA/VAS o verificarne la sussistenza”.

Con deliberazione C.C. n. 42 del 2 aprile 2009 “Programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa - Avvio del procedimento di variante urbanistica” il Comune di Foggia avrebbe dato atto dell’avvio del procedimento di variante urbanistica per le aree oggetto degli interventi previsti.

A fronte della successiva inerzia serbata dall’amministrazione comunale, con atto di diffida del 9.6.2022 l’istante ha intimato (tra gli altri) al Comune di Foggia di adottare gli atti di competenza al fine di concludere il procedimento avviato con la deliberazione C.C. n.42/2009, ricorrendo al procedimento di cui all’art 34 t.u.e.l. ai sensi dell’art 15 della l.r. 20/2001.

Con il ricorso in esame si chiede, quindi, l’accertamento del silenzio inadempimento del Comune di Foggia deducendo la violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 3, legge 241/1990.

Sussisterebbe, ai sensi dell’art 21-bis della l. 1034/1971 (recte ora artt. 31 e 117 c.p.a., stante la sopravvenuta abrogazione del precedente art. 21 bis citato), l’inadempimento dell’obbligo giuridico di concludere il procedimento di variante urbanistica da parte del Comune di Foggia, assunto mediante la deliberazione CC n. 42 del 2 aprile 2009, e sussisterebbe, altresì, il diritto di ottenere la relativa condanna a provvedere entro termine congruo.

Il Comune resistente, infatti, non avrebbe ancora provveduto ad adottare alcun provvedimento, né avrebbe dato riscontro alla nota di sollecito inoltrata in data 9.6.2022.

L’amministrazione comunale avrebbe violato l’obbligo assunto nei confronti della ricorrente con la citata delibera C.C. 42/2009 di concludere il procedimento di variante urbanistica, che secondo l’art 15 della l.r. n. 20/2001 si attua mediante l’accordo di programma previsto dall’art 34 t.u.e.l., senza tuttavia che allo stato sia stata adottata alcuna determinazione conclusiva.

Il Comune intimato, costituitosi, con articolata memoria depositata il 31.8.2023, ha negato la sussistenza dell'obbligo di concludere il relativo procedimento, appellandosi ai principi giurisprudenziali che lo escludono a fronte di poteri ampiamente discrezionali come quelli in materia di pianificazione urbanistica generale, avendo l'istanza avanzata dalla ricorrente ad oggetto un provvedimento finale di natura pianificatoria, sottratto, in quanto atto amministrativo a contenuto generale e discrezionale, all'istituto del silenzio-inadempimento.

L’istante, dunque, sarebbe titolare di un interesse di mero fatto e di una mera e generica aspettativa del tutto uguale a quella che fa capo a ogni proprietario di aree che aspiri ad un’utilizzazione più proficua del proprio immobile.

Pertanto non sussisterebbero i presupposti per attivare il rimedio avverso il silenzio della pubblica amministrazione.

Alla camera di consiglio del 15 novembre 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1. La controversia attiene alla configurabilità dell'istituto del silenzio inadempimento a fronte di un'istanza volta alla attuazione di un accordo di programma sottoscritto dal Comune di Foggia e alla successiva adozione della variante urbanistica necessaria per la realizzazione degli interventi previsti di cd. housing sociale.

2. In via preliminare occorre soffermarsi sulla questione della tempestività del ricorso per decorso del termine annuale di cui all'art. 31, comma 2, c.p.a., ai sensi del quale l'azione avverso il silenzio può essere proposta solo fino a che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, ferma restando la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento, ove ne ricorrano i presupposti. Ciò sulla base di quanto eccepito dal Comune intimato, secondo cui il ricorso sarebbe irricevibile perché l’azione sarebbe stata proposta oltre il termine di un anno indicato dal predetto art. 31, comma 2, c.p.a., e la ricorrente non avrebbero formulato una nuova istanza di avvio del procedimento, come previsto nella parte finale dell’art. 31 comma 2 c.p.a., ma si sarebbero limitati a formulare una mera diffida.

2.1. L’eccezione non persuade.

Al riguardo, il collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dalla consolidata giurisprudenza ai sensi della quale “l'atto di diffida a concludere il procedimento con un provvedimento espresso, notificato all'Amministrazione dopo la scadenza dell'anno previsto dalla legge per la proposizione del ricorso avverso il silenzio-inadempimento, può essere considerato come una nuova istanza di avvio del procedimento, ricorrendone i relativi presupposti” (cfr. ex multis TAR, per la Puglia – Bari, sez. I, 5.1.2021, n. 24; Tar Campania, Napoli, sez. II, sent. n.1574 del 22.3.2017), sicché la diffida formulata il 9.6.2022 esclude la tardività del rimedio processuale, essendo stato il ricorso spedito per la notifica in data 5.6.2023.

3. Venendo all’esame del merito, il punto nodale della controversia riguarda la predicabilità dell'obbligo di provvedere a fronte di atti di pianificazione urbanistica come quello in esame.

Il Collegio ben conosce e condivide il consolidato orientamento evidenziato dalla difesa comunale che lo esclude a fronte di atti di pianificazione generale. Senza volersene in questa sede discostare, devono, tuttavia, evidenziarsi alcune peculiarità nella vicenda in esame, che valgono a sottrarre la fattispecie concreta dall'applicazione del principio generale.

In primo luogo, deve rilevarsi che l'atto reclamato attiene la conclusione di un procedimento di pianificazione attuativa e non generale (rispetto al quale l'Ente, quindi, ha già esercitato l'ampia discrezionalità pianificatoria generale), caratterizzato, inoltre, dall’impegno assunto dal Comune in ragione del pregresso accordo di programma in passato concluso.

Tale accordo è tuttora vigente, per cui dallo stesso derivano ancora gli obblighi a suo tempo assunti dall’ente locale ivi compresa la adozione della necessaria variante urbanistica al termine della sequenza procedimentale conclusasi con la conferenza di servizio del 28 e 29.11.2013.

Dunque, il provvedimento “finale” invocato dalla ricorrente non è un atto pianificatorio a contenuto generale, bensì l'approvazione di una variante derivante da un accordo di programma già sottoscritto, relativa alla localizzazione di singolo programma costruttivo, destinato ad incidere su una limitata area del territorio comunale.

4. Sotto tale profilo non convince nemmeno l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa notifica del ricorso alla regione Puglia, posto che l’inerzia fatta valere dalla ricorrente ha ad oggetto attività che rientrano nelle attribuzioni del solo Comune di Foggia. Né del resto il medesimo ente locale, nel sollevare l’eccezione in esame, precisa quali sarebbero gli incombenti a carico della Regione per quanto concerne l’attuazione del Programma di iniziativa pubblica.

Peraltro, ove anche tale attività esecutiva e di attuazione dovesse coinvolgere la Regione, che già si era espressa nell’ambito delle richiamate conferenze di sevizio, nella fase attuale, che ha ad oggetto esclusivamente l’inerzia del Comune, la notifica anche all’ente regionale appare pleonastica o comunque non indispensabile.

5. Vale, inoltre, sottolineare che la giurisprudenza amministrativa ha già affermato l'obbligo di provvedere a fronte dell'interesse pretensivo all'esercizio del potere di pianificazione urbanistica finalizzato alla adozione di una variante al piano attuativo già approvato (cfr. Cons. di Stato sentenza n. 2265/2019).

Deve, poi, rilevarsi che è lo stato avanzato del procedimento amministrativo in questione ad imporne la conclusione.

Come evidenziato in precedenza, dalle iniziali delibere del consiglio comunale del 2008 e da quelle di approvazione del programma di iniziativa pubblica per l’emergenza abitativa (di cui alle delibere di C.C. n. 42 del 20.04.2009 e n. 52 del 22.07.2010 del Comune di Foggia) è derivata una considerevole attività istruttoria degli uffici tecnici che ha condotto alla sottoscrizione dell’accordo di programma e alle conferenze di servizio del 28 e 29 novembre 2013.

6. Inoltre risalendo ancora più a monte nella descritta sequenza procedimentale va rilevato che con la citata deliberazione C.C. 42/2009, l’amministrazione comunale ha assunto nei confronti dell’operatore economico ricorrente l’obbligo di concludere uno specifico procedimento di variante urbanistica, che secondo l’art 15 della l.r. n. 20/2001 si attua mediante lo strumento di semplificazione dell’accordo di programma previsto dall’art 34 t.u.e.l., senza che allo stato sia stata adottato l’atto conclusivo.

7. A fronte di quanto sopra evidenziato i principi di rango costituzionale di efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa, nonché quello di non dispersione dell'attività procedimentale già compiuta (di diretta derivazione dei primi due e del generale principio di buona fede) impongono la conclusione del procedimento.

Sul punto, pertanto, non può che riaffermarsi che l'obbligo di provvedere sussiste, non solo, in tutti i casi in cui il diritto di iniziativa procedimentale sia accordato da espresse disposizioni di legge, ma anche, allorquando l'Amministrazione si sia a ciò vincolata, come deve ritenersi nel caso in esame, in ragione dello stato di avanzamento procedimentale, verificandosi, pertanto, l'ipotesi in cui l'interessato è titolare di un interesse differenziato e qualificato ad un bene della vita per il cui conseguimento è necessario l'esercizio del potere amministrativo: interesse nel caso di specie configurabile in considerazione dell'avanzato stato del procedimento, nonché della titolarità dell'area già interessata dalla pianificazione attuativa rivelatasi non realizzabile (cfr. Cons Stato, sez. VI, n. 2318/2007).

Infine, ove si accedesse alla tesi sostenuta dal Comune di Foggia, il silenzio inadempimento subito dalla ricorrente resterebbe privo di tutela. L’ente locale, piuttosto, ha l’obbligo di concludere il procedimento in adempimento dell’auto-vincolo che la stessa Amministrazione si è dato nel momento in cui ha dato avvio al procedimento.

In ultima analisi, ai sensi dell'art. 31, comma 1, c.p.a. deve, quindi, essere dichiarato l'obbligo del Comune di Foggia di concludere il procedimento attraverso l'adozione degli atti successivi alle citate conferenze di servizio del 28 e 29 novembre 2013.

8. Ai sensi dell'art. 34, comma 1, lett. b), c.p.a., va ordinato al Comune di Foggia di deliberare, in ordine all'istanza della ricorrente, considerata la complessità e rilevanza delle questioni, entro 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione d'ufficio della presente sentenza o dalla notificazione di parte, se anteriore.

In ipotesi di ulteriore inerzia, si nomina fin d'ora Commissario ad acta il Prefetto di Foggia, con facoltà di delega, il quale provvederà entro il termine di successivi 60 (sessanta giorni).

Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, ordina al Comune di Foggia di provvedere entro il termine di cui in motivazione, nominando, in caso di ulteriore inerzia, il Prefetto di Foggia, affinché provveda nell'ulteriore termine indicato in parte motiva.

Condanna il Comune di Foggia a rifondere le spese e competenze del presente giudizio a favore della parte ricorrente, da liquidarsi complessivamente in 1.500,00 euro (millecinquecento/00), oltre accessori di legge. pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Scafuri, Presidente

Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore

Maria Luisa Rotondano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Blanda	Angelo Scafuri

IL SEGRETARIO