Pubblicato il 11/06/2025

N. 04415/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05948/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5948 del 2024, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Adele Teresa Caterino, con domicilio eletto presso il suo studio in Aversa, via Giotto, n. 87;

contro

Ministero dell'Interno, Questura di Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

A) del provvedimento di D.A.SPO. Prot. n. -OMISSIS-, del Questore della Provincia di Napoli, notificato al ricorrente in data 12.08.2024, con il quale è stato disposto nei confronti dello stesso il divieto di accedere per anni cinque a decorrere dalla data di notifica di detto provvedimento, “a tutti gli impianti sportivi siti sul territorio nazionale ed all’Estero, ove si svolgono manifestazioni sportive calcistiche e più specificamente gli incontri della Casertana, anche amichevoli, e dalla AZ NA, anche “Under 21”, nonché di tutte le squadre di calcio che militano nei campionati nazionali di serie “A” – “B” – “C” – “D”, “Eccellenza” “Promozione” “Prima, Seconda e Terza Categoria” e a tutti gli incontri di calcio relativi alla Coppa Italia, Supercoppa NA, Coppa Italia Serie C, Champions League, Europa League e Conference League, comprese le amichevoli, con estensione del divieto ai luoghi antistanti gli stadi, alle stazioni ferroviarie e metropolitane, agli scali aerei e portuali, ai caselli e alle aree di servizio autostradali e ai luoghi comunque interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle medesime manifestazioni, in concomitanza con le stesse”, precisando altresì che “per il comune di Caserta, il divieto è esteso ai luoghi circostanti allo stadio “A. Pinto” (l’area compresa nel perimetro” delle strade ivi indicate), “nonché i luoghi interessati alla sosta ed al transito dei tifosi diretti all’impianto e ai caselli autostradali di Caserta, da due ore prima dell’inizio a due ore dopo il termine della manifestazione sportiva”; nonché è stato prescritto al ricorrente di comparire personalmente per il medesimo periodo presso la Questura di Caserta nei giorni nei quali avranno luogo gli incontri di calcio della Casertana ai tornei ufficiali nazionali o internazionali ivi indicati, per due volte - una al quindicesimo minuto del primo tempo e l’altra al quindicesimo minuto del secondo tempo - sia per le partite in casa che per quelle in trasferta e invece, per una sola volta, nell’intervallo tra il primo e il secondo tempo, nel caso in cui gli incontri in trasferta si svolgano al di fuori della regione Campania;

B) una agli atti preordinati, connessi e consequenziali, tra i quali, precipuamente la nota n. -OMISSIS- emessa il 04.07.2024 e notificata al ricorrente in data 11.07.2024, recante la comunicazione ex artt. 7 e 8 della L. n. 241/1990, di avvio del procedimento amministrativo volto all’adozione, nei confronti del S-OMISSIS- del provvedimento di D.A.Spo., ai sensi della L. n. 401/1989 e ss.mm.ii.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 giugno 2025 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso ritualmente notificato e depositato nei termini, GO NO impugna il provvedimento emesso dal Questore della Provincia di Napoli, prot. n. -OMISSIS-, notificato il 12.08.2024, con cui è stato disposto nei suoi confronti il divieto di accesso, per la durata di cinque anni, a tutti gli impianti sportivi del territorio nazionale e anche estero in occasione di manifestazioni calcistiche, con specifico riferimento agli incontri della Casertana Calcio, della AZ NA (anche Under 21), e di tutte le squadre militanti nei campionati di Serie A, B, C, D, Eccellenza, Promozione, Prima, Seconda e Terza Categoria, nonché agli incontri relativi alle competizioni nazionali ed europee ivi dettagliate. Il divieto è stato esteso altresì ai luoghi antistanti gli stadi, stazioni ferroviarie, metropolitane, scali aerei e portuali, caselli e aree di servizio autostradali, con particolare estensione, per il comune di Caserta, alle aree circostanti lo stadio “A. Pinto”.

Con lo stesso provvedimento, è stato altresì imposto al ricorrente l’obbligo di comparizione personale presso la Questura di Caserta, nei giorni delle partite della Casertana, in due momenti distinti (al 15° minuto del primo e del secondo tempo), ovvero una sola volta nell’intervallo, in caso di trasferte fuori regione. Detta misura accessoria è stata convalidata dal G.I.P. del Tribunale di Napoli in data 14.08.2024 e successivamente revocata con provvedimento del 16.10.2024.

Il provvedimento impugnato trae origine da presunti disordini verificatisi in data 4 marzo 2024 in occasione dell’incontro di calcio “Juve Stabia – Casertana”, tenutosi presso lo stadio “Romeo Menti” di Castellammare di Stabia, a cui il sig. NO ha preso parte in qualità di tifoso della Casertana. In particolare, secondo la ricostruzione fornita dalla Questura, il ricorrente sarebbe stato ripreso dalle telecamere di sorveglianza nell’atto di accendere e lanciare un fumogeno verso il campo da gioco, circostanza che ha determinato l’invio della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 L. n. 241/1990 in data 04.07.2024, notificata l’11.07.2024.

Il ricorrente contesta la legittimità del provvedimento deducendo articolate censure, così riassumibili:

Violazione dell’art. 3 L. 241/1990, travisamento dei fatti, difetto assoluto dei presupposti di fatto e di diritto, carenza e illogicità della motivazione.

Si deduce che il provvedimento sia fondato su una erronea ricostruzione fattuale, in quanto il sig. NO non sarebbe mai stato trovato in possesso di sassi o oggetti pericolosi, né sarebbe stato identificato con certezza quale autore del lancio del fumogeno. A sostegno, è richiamato il decreto di archiviazione emesso dal G.I.P. del Tribunale di Torre AN (n. 3441/2024 R.G. G.I.P. del 10.09.2024), che ha riconosciuto l’insussistenza di elementi per sostenere l’accusa in giudizio, così come il successivo provvedimento del G.I.P. di Napoli che ha disposto la revoca dell’obbligo di comparizione, ritenendo non attendibile il materiale probatorio fondante la misura preventiva.

Insussistenza del presupposto di pericolosità attuale e concreta richiesto dall’art. 6-bis della L. 401/1989.

Il ricorrente osserva che la condotta contestata, vale a dire l’accensione e il presunto lancio di un fumogeno, non ha determinato alcuna situazione di pericolo concreto per l’incolumità pubblica, né ha innescato reazioni violente o turbative dell’ordine pubblico, circostanza che sarebbe anche desumibile dall’assenza di allarmi, danni o ferimenti durante lo svolgimento dell’incontro. Il provvedimento si fonderebbe quindi su valutazioni astratte e generiche, prive della necessaria base indiziaria.

Violazione dell’obbligo di motivazione ex art. 3 L. 241/1990.

Si lamenta che la motivazione del provvedimento sarebbe generica, stereotipata e non sorretta da un’adeguata attività istruttoria, omettendo di analizzare specificamente la condotta attribuita al ricorrente e il contesto in cui si è svolta. La ricostruzione operata dall’amministrazione sarebbe smentita dalle risultanze istruttorie del procedimento penale archiviato, che escludevano la riconducibilità dei fatti all’interessato.

In sede cautelare, il ricorrente ha chiesto la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato, deducendo il fumus boni iuris in ragione dell’insussistenza dei presupposti per l’adozione del D.A.SPO. e del grave pregiudizio alla libertà personale e di circolazione che ne deriverebbe.

L’Amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso, deducendone l’infondatezza, sul presupposto che il provvedimento sia sorretto da sufficienti elementi indiziari e che la misura in esame, di natura preventiva, non richieda l’accertamento giudiziale della responsabilità penale, essendo sufficiente una valutazione discrezionale basata su un quadro fattuale ragionevolmente attendibile. Ha inoltre richiamato un precedente DASPO emesso nel 2021 a carico dello stesso soggetto.

All’udienza camerale del 17 dicembre 2024, l’istanza cautelare è stata accolta (ordinanza n. 2683/2024).

La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 3 giugno 2025.

2.- Il ricorso è fondato e merita accoglimento, nei limiti e per le ragioni che seguono.

Va premesso che il provvedimento impugnato è stato adottato ai sensi dell’art. 6 della L. 13 dicembre 1989, n. 401, che consente al Questore di disporre il divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive (c.d. D.A.SPO.) nei confronti, tra gli altri, di soggetti denunciati per aver tenuto condotte violente o pericolose in occasione o a causa di eventi sportivi, ovvero che, sulla base di elementi di fatto, risultino avere posto in essere comportamenti idonei a mettere a repentaglio l’ordine pubblico o la sicurezza pubblica.

Tale misura ha natura amministrativa e preventiva, essendo finalizzata a scongiurare il verificarsi di futuri episodi violenti in contesti sportivi; essa, per consolidata giurisprudenza, non richiede l’accertamento definitivo di responsabilità penale, essendo sufficiente una valutazione di pericolosità basata su un quadro indiziario grave, preciso e concordante, secondo un giudizio di tipo probabilistico.

In altri termini, la fattispecie in esame (D.A.SPO.), in quanto tipicamente appartenente al diritto amministrativo della prevenzione, è espressione dell'inequivoca volontà del legislatore di anticipare la soglia della prevenzione alle situazioni di pericolo concreto, per le quali vale la logica del "più probabile che non", non richiedendosi anche per questa misura amministrativa di prevenzione (al pari di quelle adottate in materia di prevenzione antimafia) la certezza, ogni oltre ragionevole dubbio, che le condotte siano ascrivibili ai soggetti destinatari del D.A.SPO., ma, appunto, una dimostrazione fondata su "elementi di fatto" gravi, precisi e concordanti, secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato ad una elevata attendibilità (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 maggio 2024, n. 4141; Cons. Stato, sez. III, 15 dicembre 2022, n. 10986).

Con la precisazione che, poiché il D.A.SPO. è una misura di prevenzione che presuppone la pericolosità sociale e non già la commissione di un reato, ai fini della sua emissione è sufficiente l'accertamento di un fumus di attribuibilità alla persona sottoposta alla misura delle condotte rilevanti per la verifica della pericolosità del soggetto (cfr. Cons. Stato, sez. III, 5 maggio 2019, n. 2916; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 6 agosto 2024, n. 2352; T.A.R. Piemonte, sez. I, -OMISSIS- n. 347).

Pertanto, non occorre la prova sulla lesione dell'ordine pubblico, essendo sufficiente una prognosi in ordine alla pericolosità della condotta, in quanto addirittura "comportamenti in sé innocui risultano potenzialmente idonei, secondo i canoni della ragionevolezza, ad alimentare situazioni di allarme ovvero di pericolo, ad esempio incitando altri soggetti più farraginosi e violenti con esiti imprevedibili" (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 27 maggio 2024, n. 1160 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

In conclusione, sul punto, il D.A.SPO., stante la finalità spiccatamente preventiva che lo caratterizza, può essere irrogato dall'autorità amministrativa non solo nel caso di accertata lesione, in ottica di repressione penalmente accertata, ma anche in caso di pericolo di lesione dell'ordine pubblico, in evidente ottica di prevenzione, come appunto nel caso di condotte che comportino o agevolino situazioni di "allarme" o di "pericolo" (cfr. cit. Cons. Stato, sez. III, 8 maggio 2024, n. 4141), come nel caso in esame.

Tuttavia, proprio in ragione della sua incidenza sulla libertà personale e di circolazione, tale misura richiede pur sempre la sussistenza di elementi di fatto oggettivi e verificabili, dai quali possa inferirsi in modo attendibile che il soggetto destinatario abbia personalmente posto in essere una condotta rientrante nelle previsioni di legge, non essendo sufficiente un generico riferimento a comportamenti collettivi o a dinamiche di gruppo.

Gli elementi di fatto devono altresì risultare gravi, precisi e concordanti e devono essere analizzati secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico, improntato al criterio dell'elevata attendibilità. Ciò in quanto il divieto irrogato tramite DASPO presenta natura interdittiva atipica e, pertanto, deve fondarsi su una situazione di pericolosità sociale specifica, ossia sulla pericolosità che derivi dal verificarsi di ben individuate condotte in occasione di manifestazioni sportive, generatrici di tumulto, allarme e/o di pericolo, in carenza delle quali il divieto non può essere disposto (Cons. St., sez. III, 4 febbraio 2019 n. 866; Cons. St., sez. VI, 3 dicembre 2009 n. 7552; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 11 marzo 2010 n. 567; Tar Campania, Napoli, sez. V, 2 dicembre 2009 n. 8303).

3.- Nel caso di specie, il provvedimento si fonda sull’assunto che il s-OMISSIS- in occasione dell’incontro di calcio “Juve Stabia – Casertana” del 4 marzo 2024, avrebbe acceso e lanciato un fumogeno verso il terreno di gioco, contribuendo in tal modo ai disordini registrati durante l’evento. A sostegno di tale ricostruzione, l’Amministrazione richiama l’attività di videosorveglianza e i rilievi effettuati dalla Polizia di Stato.

Ebbene, tale ricostruzione non risulta supportata da elementi univoci e sufficientemente attendibili, come esige l’art. 6 della legge n. 401/1989.

Anzitutto, dal fascicolo processuale emerge che la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torre AN ha disposto l’archiviazione del procedimento penale n. 3860/24 Mod. 21 iscritto a carico del ricorrente, con decreto del G.I.P. del 10 settembre 2024 (n. 3441/2024 R.G. G.I.P.), che ha accolto in toto la richiesta del Pubblico Ministero evidenziando l’insussistenza dell’ipotesi di reato astrattamente ipotizzabile a carico del s-OMISSIS- nonché l’inidoneità degli elementi raccolti a formulare una ragionevole previsione di condanna.

In secondo luogo, a seguito di detta archiviazione, lo stesso G.I.P. del Tribunale di Napoli, con provvedimento del 16 ottobre 2024, ha revocato l’obbligo di comparizione personale originariamente convalidato con ordinanza del 14 agosto 2024, rilevando espressamente che il materiale probatorio su cui si fondava la misura di prevenzione non risultava attendibile, e anzi veniva ritenuto screditato.

Le valutazioni del giudice penale, pur non vincolando l’autorità amministrativa, non possono essere del tutto disattese allorché si fondino su un’analisi puntuale e documentata del materiale istruttorio, specialmente allorquando – come nel caso di specie – evidenzino l’assenza di una sicura identificazione del soggetto quale autore della condotta pericolosa.

Come sottolineato anche dalla difesa del ricorrente, la stessa descrizione dei fatti contenuta nel provvedimento impugnato appare generica e stereotipata, priva di dettagli capaci di dimostrare che l’odierno ricorrente sia stato effettivamente riconosciuto in modo inequivoco nelle videoriprese, tra i soggetti autori di atti contrari all’ordine pubblico.

Va aggiunto che il dato probatorio principale, rappresentato dalle immagini di videosorveglianza, non è stato oggetto di autonoma valutazione da parte del Questore in termini di certezza identificativa, né sono stati indicati elementi oggettivi – quali confronti fotografici con specifica verbalizzazione, testimonianze, o altri riscontri individualizzanti – che possano consentire di affermare, secondo la logica probabilistica sopra evidenziata, che il NO abbia materialmente compiuto il gesto attribuitogli.

In particolare, si evidenzia che il fondamento del provvedimento impugnato – ovverosia la condotta attribuita al ricorrente di aver acceso e lanciato un fumogeno durante l’incontro sportivo – difetta del presupposto imprescindibile della certa e diretta riconducibilità soggettiva del fatto all’odierno ricorrente.

Difatti, l’Amministrazione resistente afferma che il. NO sarebbe stato identificato “attraverso le immagini del sistema di videosorveglianza”, ma omette di indicare con precisione e puntualità quali elementi concreti abbiano consentito tale riconoscimento, né produce un verbale di identificazione nominativa da parte degli operanti, né alcuna annotazione descrittiva circa l’abbigliamento, la posizione o altri tratti individualizzanti ricavati dai filmati.

Al contrario, come sopra evidenziato, il Giudice per le Indagini Preliminari del Tribunale di Torre AN, nel disporre l’archiviazione del relativo procedimento penale, ha espressamente escluso che dagli atti emergano elementi sufficienti a identificare l’indagato quale autore della condotta, ritenendo «non sussistente l’ipotesi di reato astrattamente ipotizzabile» e dichiarando che le videoriprese non consentono una ragionevole previsione di condanna, per l’assenza di univoci riscontri.

Tale conclusione – ribadita anche dal G.I.P. del Tribunale di Napoli, che ha revocato l’obbligo di presentazione proprio per mancanza di attendibilità del materiale indiziario – costituisce, pur nella sua autonomia rispetto al procedimento amministrativo, un dato oggettivo e rilevante, poiché attesta che il ricorrente non è stato identificato in maniera univoca né in via giudiziaria né da parte della polizia procedente.

In tema di misure di prevenzione come il D.A.SPO., è principio consolidato che, benché non sia necessario l’accertamento penale del fatto, è comunque imprescindibile, quale presupposto logico e giuridico dell’azione amministrativa, la previa, certa e obiettiva identificazione personale del destinatario della misura.

In altri termini, l'elemento fondamentale del ragionamento probabilistico de futuro è la sicura partecipazione dell'interessato ad una delle fattispecie costituenti presupposto normativo per l'applicazione della misura, il che presuppone la sicura identificazione dello stesso quale partecipante a detti fatti la quale deve essere desunta da precisi elementi obiettivi (T.A.R. Toscana, Sez. II, 7 dicembre 2020, n. 1609; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 25 marzo 2024, n. 430).

L’autorità amministrativa, dunque, può procedere all’irrogazione della misura anche in presenza di un procedimento penale non concluso o archiviato, ma non può prescindere dalla disponibilità di elementi obiettivi che consentano di ricondurre con sicurezza la condotta vietata al soggetto individuato.

In assenza di tale certezza identificativa – come nel caso di specie, in cui le sole immagini non risultano accompagnate da elementi inequivoci di attribuzione personale, e anzi sono state ritenute insufficienti in sede penale – viene meno lo stesso fondamento fattuale della misura di prevenzione, non potendosi basare un giudizio di pericolosità su presupposti meramente ipotetici o su una generica presenza del soggetto nel contesto.

Neppure può ritenersi sufficiente, a colmare tale lacuna, il richiamo al clima di tensione tra le tifoserie o alla condotta emulativa di gruppo, atteso che, come chiarito dalla giurisprudenza, anche in presenza di dinamiche collettive l’applicazione del D.A.SPO. presuppone la precisa individuazione del singolo destinatario, in base a riscontri diretti e non presuntivi (T.A.R. Toscana, Sez. II, 7 dicembre 2020, n. 1609; T.A.R. Umbria, 22 febbraio 2024, n. 112).

Infine, l’ulteriore elemento valorizzato dall’Amministrazione, costituito da un precedente D.A.SPO. emesso nel 2021 a carico del ricorrente, non è sufficiente, in assenza di una nuova condotta attuale e accertata, a fondare la prognosi di pericolosità necessaria all’adozione del provvedimento.

Pertanto, nel caso in esame, difetta il presupposto fondamentale della sicura identificazione del ricorrente quale autore del comportamento pericoloso, che costituisce condizione essenziale per l’adozione della misura ai sensi dell’art. 6 L. n. 401/1989.

Pertanto, il ricorso deve essere accolto in via assorbente per difetto assoluto di identificazione soggettiva del ricorrente quale autore della condotta contestata, con conseguente illegittimità del provvedimento impugnato per carenza dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria e mancanza del necessario nesso individualizzante tra il soggetto e il fatto pericoloso presupposto alla misura.

4.- La complessità della sottesa vicenda fattuale, connotata da un evidente concitato svolgersi degli eventi tale da ostacolare la concludenza e la compiutezza della prodromica attività istruttoria, giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Questore della Provincia di Napoli prot. n. -OMISSIS-, notificato in data 12.08.2024, nonché gli atti presupposti, connessi e consequenziali, tra cui la nota di avvio del procedimento n. -OMISSIS- del 04.07.2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere

Fabio Maffei, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Maffei	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.