Pubblicato il 18/08/2025

N. 01412/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00140/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 140 del 2025, proposto da
EN Rewind S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Renna, Michele Colonna e Nicola Sabbini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Crotone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dalle avvocate Silvana Tassone e Marina Cizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Francesco Ventrice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, Commissario straordinario delegato ex art. 4- ter , co. 1, del D.L. 23 dicembre 2013, n. 145, in persona del Prof. Gen., Sovreco s.p.a., Wwf Italia – Ets, Peppino Vallone, non costituiti in giudizio;
Comune di Crotone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocata Vittoria Sitra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota della Provincia di Crotone prot. n. 747 del 15 gennaio 2025, recante diffida «a non avviare le attività, come preannunciate, per giorno 20 gennaio 2025, in contrasto con le previsioni del vincolo (PAUR) di destinazione dei rifiuti fuori dal territorio della Regine Calabria »;

- nonché di ogni altro atto presupposto e/o preparatorio e/o connesso e/o consequenziale e/o di esecuzione rispetto a quello impugnato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Crotone, della Regione Calabria e del Comune di Crotone;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Nicola Ciconte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione della nota, in oggetto emarginata, con la quale la Provincia di Crotone, “ nel ribadire la sussistenza dei vincoli contenuti nel vigente PAUR approvato con provvedimento regionale n.9539 del 02.08.2019 ”, ha diffidato la EN Rewind s.p.a. (d’ora in avanti, semplicemente, EN Rewind) e la Sovreco s.p.a. a non avviare le attività di scavo “ preannunciate, per giorno 20 gennaio 2025, in contrasto con le previsioni del vincolo (PAUR) di destinazione dei rifiuti fuori dal territorio della Regine Calabria ”.

2. Avverso tale atto, la ricorrente deduce i seguenti motivi in diritto:

2.1. “ Nullità ex art. 21-septies della Legge 7 agosto 1990, n. 241, per difetto assoluto di attribuzione. Violazione del principio di legalità e tipicità degli atti amministrativi. Violazione art. 1, co.1 e co. 2-bis, della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione dei principi di buona fede e leale collaborazione. Illogicità manifesta ”;

2.2. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 183, co. 1, lett. bb), 185-bis, 196, 197, 198, 208 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Incompetenza. Carenza di potere in concreto. Violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 29-octies del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nonché degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per illogicità manifesta e/o irragionevolezza ”;

2.3. “ Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà, illogicità e/o irragionevolezza manifesta. Difetto d’istruttoria e di motivazione. Motivazione apparente ”;

3. Si è costituta in giudizio la Provincia di Crotone, instando per il rigetto del ricorso.

4. Si sono altresì costituiti il Comune di Crotone e la Regione Calabria, controinteressati, deducendo la infondatezza delle domande formulate.

5. All’udienza pubblica del 18 giugno 2025, dato avviso alle parti, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., della sussistenza di possibili profili di inammissibilità del ricorso, per la natura non provvedimentale e non lesiva dell’atto impugnato, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Ciò premesso, prima di procedere all’esame del ricorso, si ritiene opportuno dare conto, seppur brevemente, del contesto dal quale è scaturito l’atto impugnato.

6.1. In particolare, la diffida gravata si inserisce nell’ambito dell’articolata e complessa vicenda che ha interessato ed interessa tuttora la bonifica del sito di interesse nazionale (S.I.N.) di “ Crotone – Cassano – Cerchiara ”, istituito con decreto ministeriale n.468 del 18 settembre 2001, di poi perimetrato con d.m. 26 novembre 2002, modificato dal d.m. 9 novembre 2017, n.304.

Data la complessità della bonifica e l’estensione dell’area di intervento, l’EN Rewind – che, quale proprietaria di una parte delle aree che ricadono all’interno del SIN, è il soggetto tenuto ad eseguire gli interventi di bonifica – d’intesa con le amministrazioni interessate, ha proposto un Progetto operativo di bonifica (POB) articolato per fasi progettuali distinte, “ Fase 1 ” e “ Fase 2 ”.

Il progetto di bonifica per la “ Fase 2 ” – che maggiormente rileva nel presente giudizio ed è relativo alle attività di scavo e rimozione delle discariche fronte mare e agli interventi di bonifica in situ delle aree interne residuali – prevedeva la realizzazione di depositi preliminari (D9 e D15), sicché si imponeva che, prima della sua approvazione, venisse rilasciata l’autorizzazione regionale prevista dall’art.27 -bis d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 (c.d. codice dell’ambiente).

Sospeso, pertanto, il procedimento di approvazione del POB Fase 2, il 31 ottobre 2018, la ricorrente ha presentato alla Regione Calabria istanza per il rilascio del Provvedimento unico in materia ambientale di cui all’art.27 citato (PAUR).

Con decreto dirigenziale n.9539 del 2 agosto 2019, la Regione Calabria ha rilasciato il PAUR con la seguente prescrizione: “ Prima dell’inizio delle attività di deposito, sia individuato il sito di smaltimento finale, che, in accordo alle indicazioni dettate dalla Regione Calabria e dagli altri Enti territoriali della Calabria, deve trovarsi fuori Regione ”.

Ottenuto il titolo regionale, si è quindi svolta la conferenza di servizi decisoria e, all’esito, con decreto n.7 del 3 marzo 2020, il Ministero dell’ambiente ha approvato il “ POB Fase 2 ”, denominato “ Discariche fronte mare e aree industriali - Progetto Operativo di Bonifica Fase 2 (ottobre 2018) ”, a condizione che fossero rispettate una serie di prescrizioni, fra le quali quelle “ riportate nel Decreto Dirigenziale n.9539 del 2 agosto 2019 della Regione Calabria ”, id est , il PAUR di cui si è riferito.

A fronte delle difficoltà rappresentate dall’EN Rewind, derivanti dalla prescrizione imposta dal PAUR e dal decreto di approvazione del POB Fase 2, in ragione della inesistenza di discariche al di fuori del territorio regionale ove conferire i rifiuti prodotti dalla bonifica, il MASE, con nota prot.n.86329 del 10 maggio 2024, ha chiesto alla EN Rewind di presentare un “ documento tecnico unitario che costituisca - senza apportare modifiche delle tecnologie di bonifica - uno stralcio del POB Fase 2 approvato, concernente la rimozione della discarica ex Pertusola e gli interventi di bonifica delle aree dello stabilimento ex Pertusola, immediatamente eseguibili, emendato da ogni riferimento a conferimenti fuori Regione ”.

Presentato il documento da parte della ricorrente, all’esito della conferenza di servizi decisoria del 26 giugno 2024 – nell’ambito della quale hanno espresso parere contrario il Comune di Crotone, la Provincia di Crotone e la Regione Calabria – il Ministero, con decreto n.27 dell’1 agosto 2024, ha approvato il progetto stralcio del POB Fase 2.

Per quel che rileva ai fini del presente giudizio, secondo l’avviso del MASE e della odierna ricorrente, il decreto testé citato avrebbe consentito alla EN Rewind di superare, almeno temporaneamente, la contestata prescrizione, mediante l’uso come depositi temporanei dei depositi preliminari assentiti con il PAUR e, quindi, il conferimento dei rifiuti presso la discarica sita in località Columbra, gestita dalla Sovreco s.p.a.

Avverso tale decreto è insorta la Provincia di Crotone, con il ricorso n.1586/2024, proposto dinanzi a questo Tribunale e deciso in esito alla medesima udienza.

Nelle more della definizione ti tale giudizio, è stata inviata la diffida oggi impugnata, con la quale la Provincia di Crotone reagisce alla nota con la quale la EN Rewind, il 14 gennaio 2025, ha comunicato a tutti i soggetti coinvolti ed alle amministrazioni interessate che, a fronte della disponibilità confermata dalla Sovreco s.p.a. per il conferimento in discarica, era “ pronta ad avviare le attività di scavo lunedì 20 gennaio 2025 ”.

7. Ricostruito in fatto, nei suoi tratti essenziali, il complesso contesto generale in cui va a collocarsi la diffida impugnata, può ora passarsi all’esame delle deduzioni avanzate nel presente giudizio.

7.1. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

7.2. In particolare, ritiene il Collegio che la nota impugnata non abbia portata lesiva e, più a monte, natura provvedimentale.

7.3. Come noto, in materia, la giurisprudenza amministrativa opera una distinzione tra le “ diffide in senso stretto ” e gli “ atti idonei a produrre direttamente e immediatamente effetti giuridici ”, id est , gli atti che, ancorché formalmente qualificati come diffide, sono tuttavia costitutivi di effetti giuridici sfavorevoli per i destinatari (come, ad esempio, gli “ ordini ”).

Si è, in particolare, chiarito, che “ le diffide in senso stretto consistono nel formale avvertimento – indirizzato ad un soggetto (pubblico o privato), tenuto all’osservanza di un obbligo in base ad un preesistente titolo (legge, sentenza, atto amministrativo, contratto) - di ottemperare all’obbligo stesso. Esse, dunque, non hanno carattere novativo di tale obbligo e usualmente il loro effetto consiste nel far decorrere un termine dilatorio per l’adozione di provvedimenti sfavorevoli nei confronti dei soggetti destinatari, i quali, nonostante l’intimazione, siano rimasti inosservanti del proprio obbligo. Ne consegue che le diffide in senso stretto, proprio per il loro carattere ricognitivo di obblighi che l’amministrazione assume come preesistenti e per il fatto di non vincolare la successiva azione amministrativa, non sono immediatamente lesive della sfera giuridica del destinatario, a differenza dei successivi provvedimenti sfavorevoli, e, come tali, non sono ritenute atti immediatamente impugnabili (Cons. Stato, sez. V, 20 agosto 2015 n. 2215; Cons. Stato, sez. IV, 9 novembre 2005 n. 6257). A diverse conclusioni si perviene quando l’atto, comunque denominato, sia idoneo a produrre direttamente (immediatamente) effetti giuridici, facendo sorgere un obbligo prima non sussistente o assegnando in modo definitivo ad un bene o ad una condotta una nuova qualificazione giuridica, o vincolando (anche solo per alcuni profili) l’amministrazione alla successiva adozione di atti sfavorevoli; tale è, ad esempio, la diffida a demolire opere abusive ” (Cons. Stato, IV, 5 gennaio 2018, n.62).

7.4. Applicati i principi testé esposti nel presente giudizio, appare evidente, dall’esame della nota de qua , che essa vada propriamente qualificata quale atto di diffida in senso stretto, e senza autonoma portata lesiva.

Tramite la sua adozione, la Provincia di Crotone ha inteso rimarcare la persistente vigenza della prescrizione contenuta nel PAUR, che impone il conferimento dei rifiuti al di fuori del territorio calabrese, contestando, di fatto, la legittimità dello stralcio al POB Fase 2 approvato con il decreto n.27 dell’1 agosto 2024.

La diffida non ha, all’evidenza, carattere novativo ma solo ricognitivo di un vincolo – che deriva dalla riferita prescrizione del PAUR – che l’Ente territoriale invita formalmente a rispettare, e non produce alcun effetto lesivo nei confronti dei suoi destinatari, non essendo idoneo a vincolare giuridicamente la successiva azione dei medesimi.

Deve ritenersi, peraltro, che essa sia stata adottata dalla resistente al di fuori degli ambiti di competenza che l’ordinamento e, segnatamente, il codice dell’ambiente gli attribuisce in materia ambientale.

Depongono in tal senso la circostanza che la Provincia non riferisce di agire nell’esercizio di uno specifico potere riconosciutogli dall’ordinamento ed il fatto che la diffida sia diretta, per quanto di interesse e per ogni opportuna iniziativa, al Procuratore della Repubblica di Crotone, perché valuti gli eventuali profili di rilevanza penale delle azioni che l’ente territoriale vuole impedire.

Si ritiene, pertanto, che la nota impugnata, sotto tale profilo, vada qualificata come atto espositivo e di significazione senza i connotati del tipico provvedimento amministrativo.

8. Per le esposte ragioni, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

9. La definizione in rito della controversia e la peculiarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Nicola Ciconte, Referendario, Estensore

Valeria Palmisano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Ciconte	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO