Pubblicato il 03/12/2025

N. 03944/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01996/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1996 del 2023, proposto da
-OMISSIS- nella sua qualità di Amministratore di sostegno della Sig. -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Trebeschi, Federico Randazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Marcignago, non costituito in giudizio;

nei confronti

Assemblea dei Sindaci dell'Ambito Territoriale Alto e Basso Pavese, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della nota 23.6.2023 prot. n. 2283 a firma del Sindaco di Marcignago, nonché della DGC 5.7.2023 n. 44, del regolamento distrettuale per l'accesso al sistema integrato di interventi e servizi sociali approvato con DCC 27.07.2015 n. 36, della DCC 5.7.2023 n. 18 e di ogni altro atto, provvedimento o regolamento presupposto, consequenziale o comunque connesso con cui si è proceduto o si debba procedere alla presa in carico e alla valutazione della compartecipazione al costo del servizio goduto da-OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2025 la dott.ssa SI IN e udito il difensore di parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente in qualità amministratrice di sostegno della Sig.ra-OMISSIS-, attualmente ricoverata presso la RSA – Fondazione Barbieri, ha chiesto al Comune di Marcignago la c.d. “ presa in carico da parte dei servizi sociali e l’individuazione di una struttura idonea ” per la sua assistita.

Con la nota 23.6.2023 n. 22883 il Sindaco comunicava che la compartecipazione del Comune sarebbe decorsa dal mese di ottobre 2023 e fino al 31.12.2023, per una somma mensile di € 800,00 e che entro il mese di dicembre 2023 avrebbe dovuto essere trovata una sistemazione più economica, non essendovi fondi a bilancio sufficienti per sostenere la spesa, precisando che da gennaio 2024 la compartecipazione massima sostenibile sarebbe stata pari ad € 400,00.

La ricorrente ha quindi impugnato la nota del Sindaco, unitamente alla Delibera del 5.7.2023 n. 44, con cui la Giunta ha stabilito:

“1. di erogare a decorrere dal mese di Ottobre 2023 e fino al mese Dicembre 2023 a favore di

BAM la somma di € 800 mensili per complessivi € 2.400, a titolo di integrazione del pagamento della

retta di ricovero nella RSA Residenza Sanitario- Assistenziale “Villa Sant’Eulalia” di Valle

NA (PV);

2. viste le entrate dell’utente di richiedere al Servizio Sociale d’Ambito e all’Amministratore di

sostegno di provvedere a ricercare una struttura alternativa più economica.

3. Di stabilire, stante le disponibilità di bilancio, che a decorrere da Gennaio 2024 l’eventuale

compartecipazione comunale massima sarà di € 400,00 mensili”.

Viene altresì impugnato il Regolamento distrettuale per l'accesso al sistema integrato di interventi e servizi sociali approvato con DCC di Marcignago n. 36 del 27.07.2015.

Avverso gli atti in epigrafe parte ricorrente deduce quattro censure: nella prima lamenta la violazione della disciplina ISEE, in quanto a fronte di una capacità economica ISEE pari ad € 0, viene richiesta all’assistita un contributo di circa €17.040,00 annui. Tale richiesta non solo è in palese violazione alle disposizioni in materia di contribuzione ai servizi, ma è posta in violazione del principio di proporzionalità e frutto di totale assenza di istruttoria.

Nel secondo motivo deduce l’illegittimità della nota nella parte in cui stabilisce che “ Assistente sociale e Amministratore di sostengo dovranno trovare altra sistemazione più economica ”, in quanto si pone in contrasto con i principi che disciplinano la presa in carico da parte del Comune e in violazione con la normativa in materia di assistenza, che in violazione art. 4 co. 2 cpv DPCM 14.2.2001, all’art. 6 co. 4 L. 328/2000 e all’art. 2 L.R. 3/2008, nonché ai principi guida dell’offerta sociale.

Con il terzo motivo censura la parte della risposta del Sindaco, nella parte in cui richiama i vincoli di bilancio, in quanto secondo i principi costituzionali, è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio e non l'equilibrio di questo a condizionare la doverosa erogazione.

Nella quarta e ultima censura viene dedotta l’illegittimità della fissazione della decorrenza del contributo da una data successiva all’insorgenza del bisogno ed alla stessa domanda di integrazione, per violazione dei principi di presa in carico personalizzata posti dall’art. 14 L. 328/2000 e dagli artt. 2 e 7 LR 3/2008.

Il Comune di Marcignago, seppur ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito.

All’udienza pubblica del 28 ottobre 2025 il ricorso veniva trattenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1) Il ricorso è fondato e deve essere accolto per le ragioni di seguito rappresentate.

Nella materia della contribuzione ai servizi a favore dei soggetti ricoverati in strutture socio-assistenziali, si sono affermati i seguenti principi.

In materia di libera scelta della struttura, l'art. 8 bis, co. 2, d.lgs. 502/1991 sancisce, con specifico riferimento alle prestazioni sanitarie, il principio di libera scelta dell'assistito, principio che consente ai cittadini di individuare, nell'ambito dei soggetti accreditati dal servizio sanitario nazionale, il luogo di cura ed i professionisti cui affidarsi. In Regione Lombardia, questo principio è stato recepito dall'art. 2, co. 1, lett. b), l.r. 33/2009, il quale ne impone l'applicazione, non solo con riferimento all'ambito prettamente sanitario, ma anche con riferimento all'ambito socio-sanitario. Stabilisce infatti la norma che la programmazione, la gestione e l'organizzazione del servizio sanitario regionale si ispirano, fra l'altro, al principio di «scelta libera, consapevole e responsabile dei cittadini di accesso alle strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private, per la cura e la presa in carico».

Analoghe disposizioni sono contenute negli artt. 2 e 7 della già citata l.r. 3/2008, riguardante l'ambito sociale: infatti la Regione Lombardia con la legge 12/03/2008, n. 3 (di «Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale»), ha chiaramente indicato, fra i «principi» della materia, quello della «libertà di scelta, nel rispetto dell'appropriatezza delle prestazioni» (di cui all’art. 2, comma 1 lettera c), ulteriormente declinato nel successivo art. 7, ove si legge che: «Le persone che accedono alla rete delle unità di offerta sociali hanno diritto a:

a) scegliere liberamente le unità d'offerta, compatibilmente con il requisito dell'appropriatezza delle prestazioni; (…)» (così, il comma 1, lettera a).

Si deve pertanto ritenere che, in applicazione di queste norme, il cittadino possa scegliere liberamente la struttura socio-sanitaria cui affidarsi e che, quindi, le amministrazioni preposte alla gestione e alla erogazione dei servizi sanitari e socio-sanitari non possano, con propri provvedimenti, né coartare la decisione dell'assistito né subordinare la presa in carico all'indicazione di una particolare struttura.

Quanto alla possibilità di introdurre limitazioni alla libertà di scelta onde evitare ai comuni esborsi eccessivi legati a scelte poco oculate del cittadino bisognoso, la giurisprudenza ha affermato il principio secondo cui la pretesa comunale di imporre, per ragioni economiche, la struttura alla persona bisognosa si scontra con le sopra richiamate disposizioni regionali che, come visto, garantiscono la libertà di scelta (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 10 gennaio 2017, n. 46).

Quanto al riparto dei costi e alla determinazione della quota a carico dell’utenza, secondo il quadro normativo, la quota sociale grava sull'utenza, ma, in applicazione dell'art. 38 Cost., il legislatore, con la l. 328/2000, ha previsto forme di integrazione pubblica dei costi del servizio in favore delle persone con difficoltà economiche (vedi l. 328/2000 legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali che, all'art. 6, co. 4, stabilisce: «Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all'eventuale integrazione economica»), mentre quella sanitaria grava sul SSN, in quanto rientrante nei LEA, per come definiti dai d.p.c.m. del 14 febbraio 2001 e del 12 gennaio 2017 e ciò indipendentemente dalla capacità contributiva del paziente.

A livello regionale, viene in rilievo la L.R. Lombardia 3/2008 (sul governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale) il cui art. 8 prevede: « 1. L'accesso alla rete delle unità d'offerta sociosanitarie prevede la compartecipazione al costo delle prestazioni, per la parte non a carico del fondo sanitario regionale, nel rispetto della disciplina statale inerente i livelli essenziali di assistenza, secondo modalità e criteri stabiliti dalla Giunta regionale. 2. L'accesso agevolato alle prestazioni sociosanitarie e sociali e il relativo livello di compartecipazione al costo delle medesime è stabilito dai comuni nel rispetto della disciplina statale sull'indicatore della situazione economica equivalente e dei criteri ulteriori, che tengano conto del bisogno assistenziale, stabiliti con deliberazione della Giunta regionale ».

E’ evidente che queste disposizioni presuppongono che l’Amministrazione Comunale quantifichi la quota a suo carico, previa verifica della natura dei servizi offerti dalla struttura, anche al fine di predisporre il progetto individualizzato.

Solo una volta definita la natura della prestazione, il Comune potrà determinare il livello di compartecipazione al costo delle "prestazioni agevolate di natura socio-sanitaria" (art. 1, lett. f, d.p.c.m.), mediante l'applicazione dell'indicatore ISEE, come disciplinato dagli artt. 2 e ss. d.p.c.m. 159/2013.

Sul versante giurisprudenziale, poi, preme rammentare come, secondo l’orientamento costante, anche di questo Tribunale, l’art. 6, ultimo comma, della legge n. 328 del 2000, unitamente alle norme contenute nell’art. 14 della stessa legge e negli artt. 2 e 7 della legge della Regione Lombardia n. 3 del 2008, costituisca fonte di diversi principi che governano la materia in esame, « quali quelli di presa in carico personalizzata, di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, i quali impongono che siano i comuni a garantire il servizio al cittadino, con obbligo di farsi carico dell’intera retta di ricovero comprensiva della componente sanitaria, salvo poi la possibilità di recuperare dagli enti del servizio sanitario le somme relative a tale componente (che non possono assolutamente essere scaricate sull'utente o sulla famiglia) in base ai criteri di riparto indicati dal d.p.c.m. 14 febbraio 2001 e dal d.p.c.m. 29 novembre 2001 » (così, TAR Lombardia, Milano, III 13-12-2022, n. 2746).

L’ordinamento pone, quindi, direttamente in capo ai comuni l’obbligo di pagamento delle rette connesse alle prestazioni sociosanitarie di carattere residenziale rese da terzi in favore dei loro residenti, salva la possibilità di recuperare dagli enti del servizio sanitario le somme relative alla componente sanitaria e salva la possibilità di richiesta di compartecipazione dell’assistito, in base alla normativa ISEE, per la sola componente assistenziale.

Con specifico riguardo alla compartecipazione dell’assistito, poi, le norme di riferimento, ovvero gli artt. 25 della legge n. 328 del 2000 e 8, comma 2, della legge regionale n. 3 del 2008, stabiliscono che l'accesso agevolato alle prestazioni sociosanitarie e sociali e il relativo livello di compartecipazione al costo delle medesime è stabilito dai comuni nel rispetto della disciplina statale sull'indicatore della situazione economica equivalente, oggi contenuta nel DPCM n. 159 del 2013.

Da tali norme si ricava che, non soltanto l'accesso ma anche la compartecipazione al costo delle prestazioni sociosanitarie e sociali è stabilito avendo come base la disciplina statale sull'indicatore della situazione economica equivalente o ISEE, non tollerando la disciplina di settore [che deve ricevere uniforme applicazione su tutto il territorio nazionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 13.10.2015, n. 4742; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 12.09.2013, n. 2139)], l’utilizzo da parte dei Comuni di criteri ulteriori e/o difformi, che diano rilievo ad elementi diversi rispetto a quelli indicati nel decreto n. 159 del 2013 al fine di determinare il livello di capacità economica dell’assistito [con la conseguenza che non sono ammessi altri sistemi di calcolo delle disponibilità economiche dei soggetti che chiedono prestazioni di tipo assistenziale (cfr. Cons. Stato, III, 25.03.2021, n. 2520; id., nn. 1505/2020; 7850/2020; 6926/2020; id., 4.03.2019, n. 1458; id., nn. 6371/2018, 6707/2018; TAR Lombardia, Milano, V, 21-11-2024, n. 3291; id., III, 01.02.2022, n. 232; id., 15.06.2021, n. 1459; id., 15.05.2018, n. 94; id., 23.03.2017, n. 617)]. Viene, quindi, rimarcato che, essendo la finalità dell’ISEE quella di determinare la reale capacità economica dell’assistito, l’intervento del Comune deve essere congruente alle sue risultanze e non può, pertanto, condurre a richieste di compartecipazione sproporzionate o, addirittura, superiori alle capacità economiche dell’assistito, così come risultanti dall’ISEE (cfr., sull’impossibilità di dare rilievo, a tal fine, a tutte quelle entrate che non possono trovare ingresso nel calcolo dell’ISEE, tra cui, in primo luogo, le indennità di accompagnamento e di invalidità civile, TAR Veneto, III, 21-02-2022, n. 335).

2) Applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame ne discende la illegittimità sia della nota del 23.6.2023 n. 22883, con cui il Sindaco comunicava che la compartecipazione del Comune sarebbe decorsa dal mese di ottobre 2023 e fino al 31.12.2023, per una somma mensile di € 800,00 e che entro il mese di dicembre 2023 avrebbe dovuto essere trovata una sistemazione più economica, non essendovi fondi a bilancio sufficienti per sostenere la spesa, precisando che da gennaio 2024 la compartecipazione massima sostenibile sarebbe stata pari ad € 400,00, sia del provvedimento presupposto, cioè la delibera della Giunta Comunale n. 44 del 5.7.2023.

Infatti il Comune ha adottato i provvedimenti impugnati senza la preventiva e necessaria valutazione sulla tipologia delle prestazioni fornite dalla struttura in cui la Sig.ra -OMISSIS- è accolta, al fine di determinare la quota sociale e/o alberghiera a carico del Comune, distinta rispetto alla componente sanitaria della retta, a carico della Regione, anche al fine di predisporre il progetto individualizzato ex art. 14 L. 328/2000.

3) Il ricorso va quindi accolto, per difetto di istruttoria, previo assorbimento degli ulteriori motivi, con conseguente annullamento della nota 23.6.2023 prot. n. 2283 a firma del Sindaco di Marcignago, nonché della DGC 5.7.2023 n. 44, quale atto presupposto.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. Civ., II, 22-03-1995, n. 3260 e, per quelle più recenti, Consiglio di Stato, II, 30-03-2022, n. 2328; id., VI, 22-03-2022, n. 2072; id., VI, 20-01-2022, n. 358). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo e poste a carico del Comune sebbene non costituto, atteso che nel processo amministrativo la parte soccombente può essere legittimamente condannata al pagamento delle spese processuali anche se non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati, nei termini di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Marcignago al pagamento delle spese di giudizio a favore di parte ricorrente, che liquida in € 2.000,00 (duemila,00) oltre oneri di legge e rimborso dei contributi unificati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FA IE, Presidente

SI IN, Consigliere, Estensore

Concetta Plantamura, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI IN	FA IE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.