Pubblicato il 02/01/2025

N. 00024/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14693/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14693 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
“ Bi.Gi. ” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia, Mario Pagliarulo e Marco Senzacqua, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Paolo Clarizia in MA, via Principessa Clotilde 2;

contro

MA LE, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Maria Sclafani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

“ Capoprati ” S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determina Dirigenziale n. 3008 prot. CA/158929 adottata dal Municipio MA I Centro - Direzione Tecnica, Ufficio Disciplina Edilizia in data 27 settembre 2022, notificata a mezzo pec in pari data, avente ad oggetto la “ Demolizione con ripristino dello stato dei luoghi in conseguenza della realizzazione degli interventi abusivi in Via Capoprati 10 ”;

- della Determina Dirigenziale rep. n. 1293 prot. CA/85289/20 del 7 maggio 2020, avente ad oggetto “ l'avvio del procedimento sanzionatorio ex art. 7 l. 241/90 e di sospensione di eventuali lavori in corso abusi edilizi in Via Capoprati 10 piano terra POS. UDE 47/2020 ”;

- del verbale di accertamento tecnico prot. CA/43415 del 13 febbraio 2020, della nota prot. CA/64082 del 9 marzo 2020 avente ad oggetto “ l'esito accertamento tecnico riferito a violazione urbanistico-edilizia ” e dell'allegato modello C prot. n. VR/23321 del 6 aprile 2020;

- di ogni altro atto connesso, presupposto, correlato e conseguente, menzionato negli anzidetti provvedimenti, e anche non conosciuto dall'odierna ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 23/3/2023:

Annullamento:

- della nota prot. CA/11798 del 17.1.2023, trasmessa in pari data da MA LE – Municipio MA I Centro, Direzione Tecnica, e avente ad oggetto “ Accertamento tecnico presso l'U.I. sita in via Capoprati 10, definita all'Agenzia delle Entrate al foglio 394, part. 34, sub. 512. D.I.A. prot. CR/24231 del 17/05/2001; Integrazione prot. CR/33339 del 11/07/2001; Variante prot. n. CR/42928 del 05/08/2002; 2° Variante prot. n. CR/69636 del 24/12/2002. C.I.L.A. prot. CA/194353 del 23/11/2022. Comunicazione di nullità ed inefficacia ”;

- di ogni altro atto connesso, presupposto, correlato e conseguente, anche non conosciuto dall'odierna ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MA LE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2024 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di gravame introduttivo notificato e depositato nei termini di rito, la “BI. GI.” s.r.l. – società proprietaria dell’immobile sito in MA alla via Capoprati nn. 10-14 su area data in concessione dal demanio idrico ed adibito ad attività di ristorazione svolto dalla società evocata in giudizio quale controinteressata, “Capoprati” s.r.l. – impugnava la determinazione dirigenziale del 27.9.2022 con cui il Municipio I di MA LE ingiungeva, ad essa ed alla controinteressata, di rimuovere entro 30 giorni una serie di opere edilizie, tra cui (n. 4) della determinazione impugnata) un “gazebo in legno lamellare con copertura in tela”.

Analoga impugnazione, avente ad oggetto il medesimo atto, veniva interposta dalla “Capoprati” s.r.l. e acquisita al ruolo di questo Tribunale con R.G. n. 15791/2022.

In via di fatto, la ricorrente osservava:

- che per l’immobile in questione erano state rilasciate le concessioni edilizie in sanatoria nn. 1372785 e 137257 del 14.10.1998, con le quali venivano sanati il cambio di destinazione d’uso da residenziale a commerciale del manufatto ed il suo ampliamento;

- che con DIA prot. n. 24213/2001 del 17.5.2001 venivano dichiarati interventi di risanamento conservativo volti al recupero ed al restauro dell’immobile, consistenti principalmente nella demolizione di “buona parte delle tettoie esistenti la maggior parte delle quali realizzate con elementi prefabbricati a base di eternit” e sostituzione delle stesse “con materiali equivalenti ed a norma”, nonché ripristino della “parte di somministrazione esterna …”, onde sostituire “…l’attuale struttura metallica del pergolato, con una omogenea e più consona all’ambiente...”;

- che, in seguito, venivano presentate ulteriori integrazioni della DIA anzidetta (prot. n. 33339/2001 dell’11.7.2001 per la sostituzione degli “elementi del pergolato esistente che copre la totalità dell’area pavimentata e di non buon stato manutentivo, con altri elementi … Alcune zone di queste potranno essere coperti con teli”; DIA prot. n. 42928/2002 del 5.8.2002, in variante alla DIA prot. n. 24213/2001 per l’adeguamento a “ininfluenti prescrizioni igienico-sanitarie emesse in sede ASL sia in merito ad errori di graficismo negli elaborati delle due precedenti DIA con evidenza particolare alla veranda”; DIA prot. n. 69636/2002 quale seconda “variante in relazione alle prescrizioni igienico-sanitarie emesse in sede ASL, riguardanti la realizzazione di volumi tecnici per il contenimento di canne fumaria, dei canali dell’impianto di condizionamento nonché la collocazione in copertura di tutti i macchinari di trattamento dell’aria”);

- che l’1.8.2002 l’amministrazione capitolina conduceva un sopralluogo sull’unità immobiliare senza aver riscontrato alcuna irregolarità;

- che purtuttavia, con verbale di accertamento tecnico redatto a seguito del sopralluogo svolto il 22.10.2019, il Municipio I di MA LE riscontrava, tra l’altro, la “realizzazione di gazebo in legno lamellare con copertura in tela, con dia prott. 24213/2001, 33339/2001,42928/2002, 69636/2002, ma in assenza di autorizzazione paesaggistica della Regione Lazio e dell’Autorizzazione del Genio Civile per il Tevere e l’Agro romano”;

- che, con determina del 7.5.2020, MA LE avviava il procedimento sanzionatorio edilizio;

- che, in data 16.7.2020, l’odierna ricorrente presentava all’amministrazione resistente istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004, per, tra le altre, “allestimento di gazebo in legno con copertura in telo grezzo per area esterna attività di ristorazione”;

- che, nonostante ciò, l’amministrazione adottava comunque l’ordine di rimozione di cui alla d.d. n. 3008 del 27.9.2022 relativo, tra l’altro, a “gazebo in legno lamellare con copertura in tela” realizzato, nonostante la presenza di DIA, “in assenza della autorizzazione paesaggistica della Regione Lazio in quanto ricadente in città storica – ambiti di valorizzazione – B3 piazzale Maresciallo Giardino ed è soggetto a vincoli ex art. 136 e art. 142 D.lgs. 42/04, e dell’autorizzazione del Genio civile in violazione degli artt. 93-94 del D.P.R. 380/01”.

Contro la determinazione da ultimo citata (e con esclusivo riferimento all’intimazione a demolire l’opera sopra indicata, essendo stata presentata, nelle more, CILA a sanatoria delle altre opere pure ugualmente ritenute irregolari con la cennata d.d.), la ricorrente avanzava i seguenti motivi di ricorso:

1) violazione degli artt. 3, 19 e 21-nonies, l. n. 241/1990, degli artt. 4, comma 7, del d.l. n. 398/1993 e 2, comma 60, della l. n. 662/1996, violazione del principio di tutela dell’affidamento ed eccesso di potere per difetto di istruttoria.

A parere della ricorrente, il provvedimento impugnato avrebbe intimato la demolizione dell’opera in questione nonostante fossero decorsi i termini decadenziali fissati dalla legge per l’esercizio di poteri inibitori a fronte di opere realizzate in forza di DIA prot. n. CR/24213/2001, costituente a quel punto, sempre secondo la ricorrente, un titolo abilitativo valido ed efficace per rimuovere il quale sarebbe stato consentito all’amministrazione intervenire solo nei limiti del potere di autotutela decisoria descritto dall’art. 21-nonies, l. n. 241/1990 e che, nel caso di specie, sarebbero stati violati difettando il provvedimento impugnato dei presupposti consistenti nella sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale all’esercizio dell’autotutela (diverso dall’interesse al mero ripristino della legalità violata), nell’adozione dello stesso entro un termine ragionevole e, infine, nella motivata considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati;

2) e 3) violazione degli artt. 2 e 17, d.P.R. n. 31/2017 e degli artt. 146 e 147 del d.lgs. n. 42/2004, violazione del principio di tutela dell’affidamento ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

Secondo parte ricorrente, le opere oggetto dell’intimata demolizione (consistenti in un gazebo di legno lamellare con copertura in tela) non rientrerebbero nel novero di quelle soggette ad autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 2, d.P.R. n. 31/2017 in quanto annoverabili tra le “installazioni esterne poste a corredo di attività economiche quali esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, attività commerciali, turistico-ricettive, sportive o del tempo libero, costituite da elementi facilmente amovibili quali tende, pedane, paratie laterali frangivento, manufatti ornamentali, elementi ombreggianti o altre strutture leggere di copertura, e prive di parti in muratura o strutture stabilmente ancorate al suolo” di cui al punto A17 dell’allegato al citato d.P.R..

Ancora, sempre secondo la ricorrente, la demolizione intimata avrebbe violato l’art. 17, d.P.R. n. 31/2017 avendo con essa l’amministrazione resistente ordinato la restitutio in integrum senza previamente valutare la possibilità di conformare le opere al contesto ambientale tutelato, malgrado essa avesse richiesto in sanatoria l’accertamento di compatibilità paesaggistica;

4) violazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost., violazione dell’art. 167, d.lgs. n. 42/2004 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, avendo l’amministrazione resistente intimato la demolizione del manufatto senza prima attendere l’esito dell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica richiesto dalla ricorrente;

5) violazione degli artt. 94 e 94-bis, d.P.R. n. 380/2001, della delibera di G.R. n. 387 del 22.5.2009, del disciplinare delle condizioni tecnico idrauliche, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione ed errore nei presupposti.

A dire della ricorrente, la determina impugnata avrebbe illegittimamente ritenuto le opere contestate carenti dell’autorizzazione sismica del Genio Civile non considerando che, rientrando le aree del Municipio I di MA LE tra quelle classificate a bassa sismicità, nessuna autorizzazione preventiva avrebbe dovuto essere richiesta.

Oltretutto, sempre secondo la parte privata, interventi di restauro e recupero funzionale del genere di quelli oggetto di contestazione, non avrebbero neppure dovuto essere previamente autorizzati dal Genio Civile;

6) in subordine, violazione degli artt. 4, comma 7, d.l. n. 389/93, art. 2, comma 60, l. n. 662/1996, art. 35, d.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà.

Secondo la ricorrente, l’installazione di un gazebo in legno lamellare con copertura in tela del tipo di quelli realizzati sull’immobile di sua proprietà avrebbero costituito, ai sensi della normativa ratione temporis applicabile (rappresentata dagli artt. 31, comma 1, lett. c) della l. n. 457/1978 e dall’art. 4, del d.l. n. 398/1993, nel testo introdotto dall’art. 2, comma 60, del d.l. n. 662/1996), interventi di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo eseguibili sulla scorta di DIA, non comportando essi una reale trasformazione dell’immobile quanto, piuttosto, un intervento di inserimento di elementi accessori rispetto all’unità immobiliare principale privi di autonoma funzionalità e quindi, non necessitanti di permesso di costruire.

Ancora, secondo la parte ricorrente, risulterebbe essere violato anche l’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 in quanto, giacché le opere contestate insistono su un’area demaniale ad essa data in concessione, l’amministrazione resistente non avrebbe potuto intimarne la demolizione in assenza di previa diffida.

MA LE si costituiva in giudizio con memoria di stile.

Con atto di motivi aggiunti notificato il 20.3.2023 e depositato in giudizio il successivo 23.3.2023, parte ricorrente avversava la nota prot. n. CA/11798 del 17.1.2023 di MA LE (sopravvenuta all’instaurazione del giudizio) con la quale il Municipio I dichiarava la nullità ed inefficacia della DIA prot. n. CR/24213 del 17.5.2001 e di tutte le successive dichiarazioni presentate ad integrazione e variante della stessa, ivi compresa la CILA prot. n. CA/194353 del 23.11.2022, articolando contro di essa i seguenti, ulteriori, motivi di ricorso.

1) e 2) violazione dell’art. 21-septies, l. n. 241/1990, violazione dei principi di legalità e legittimo affidamento, nullità per difetto di attribuzione, eccesso di potere, lamentando che, con la nota in questione, l’amministrazione resistente si sarebbe arrogata il potere di dichiarare la nullità delle dichiarazioni presentate per lo svolgimento dell’attività edilizia in questione senza averne il potere (spettante solo al giudice), in assenza dei presupposti (non rientrando, il caso di specie, tra le ipotesi di nullità dei provvedimenti amministrativi previsti dall’art. 21-septies, l. n. 241/1990 ed avendo ad oggetto, oltretutto, una DIA che, per espressa previsione di legge, costituisce atto soggettivamente ed oggettivamente privato;

3) violazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241/1990 e dei principi di tutela dell’affidamento, correttezza e buona fede ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

Il provvedimento impugnato, ad avviso della ricorrente sarebbe stato radicalmente privo dei presupposti definiti dal legislatore per rimuovere, oltre il termine di 60 giorni, gli effetti dell’attività intrapresa sulla scorta di una DIA, essendo il medesimo intervenuto oltre il termine massimo di legge e, comunque, aldilà di ogni lasso temporale ragionevole dalla presentazione della DIA in questione (avvenuta nel 2001), oltretutto senza che, nel caso di specie, siano state rilevate false rappresentazioni di fatti o di dichiarazioni sostitutive e, per di più, con il contributo causalmente rilevante della stessa amministrazione la quale, in data 1.8.2002, aveva condotto un sopralluogo senza rilevare alcuna irregolarità e contribuendo, così, ad ingenerare il legittimo affidamento della ricorrente sulla regolarità edilizia delle opere così realizzate.

Infine, secondo la parte, difetterebbe qualunque motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse dal mero ripristino della legalità) sottese alla repressione dell’attività intrapresa sulla scorta della DIA;

4) violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 e del principio del contraddittorio e del giusto procedimento, nonché del principio di tipicità e nominatività degli atti.

Sosteneva parte ricorrente non essere stato preceduto il provvedimento impugnato da alcuna comunicazione di avvio del procedimento (tale non potendosi ritenere la notifica della determina dirigenziale recante l’ordine di demolizione del manufatto in questione);

5), 6) e 7) violazione degli artt. 4, comma 7, del d.l. n. 398/1993, dell’art. 2, comma 60, della l. n. 662/1996, dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 2 e 17 del d.P.R. n. 31/2017, 146 e 167 del d.lgs. n. 42/2004, violazione del principio di tutela dell’affidamento, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e per travisamento dei fatti.

Con i motivi aggiunti di gravame in questione parte ricorrente, nella sostanza, rivolgeva avverso la nota prot. n. CA/11798 del 17.1.2023 le stesse doglianze già rivolte, con l’atto introduttivo del giudizio, nei confronti della determina recante l’intimazione a demolire;

8) violazione dell’art. 15 delle NTA al PRG approvato con d.P.R. del 16.12.1965 e dell’art. 43 delle NTA al PRG vigente di MA LE.

Ad avviso della ricorrente, l’amministrazione resistente non avrebbe correttamente indicato la destinazione urbanistica impressa all’area dal previgente piano regolatore, non potendo essa consistere né nella zona M, attrezzature di servizio, né in quella N, verde pubblico, essendo l’area in questione di proprietà demaniale.

Ancora, nessun contrasto sussisterebbe neppure con l’art. 43 delle vigenti NTA il quale, negli ambiti di valorizzazione della città storica, ammetterebbe comunque interventi di restauro e risanamento conservativo quali quelli posti in essere sul sito;

9) violazione dell’art. 6-bis, l. n. 241/1990 ed eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione.

A parere della ricorrente, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo anche nella parte in cui dichiara la nullità e/o l’inefficacia della CILA a sanatoria prot. n. CA/194353/2022 in quanto basata su un ante operam non legittimo, deducendo come la presentazione della CILA in questione sia stata pure sollecitata da MA LE con l’ordine di demolizione oggetto del ricorso introduttivo del presente giudizio al fine di regolarizzare le opere interne eseguite in difformità dai titoli ed evitarne, così, la rimozione.

Si costituiva in giudizio MA LE contestando nel merito la fondatezza delle pretese mosse da controparte in entrambi i gravami.

In vista della discussione in pubblica udienza dell’affare, le parti depositavano documenti e scambiavano memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a., insistendo nelle argomentazioni già spese.

All’udienza pubblica dell’11.11.2024, la causa passava in decisione.

Ad avviso del Collegio, la corretta risoluzione della presente controversia non può prescindere dall’individuazione – a cui procedersi esaminando i caratteri sostanziali delle opere realizzate dalla ricorrente – della tipologia di intervento edilizio a cui ascrivere le medesime e, conseguentemente, dalla definizione del titolo abilitativo appropriato a garantire la conformità delle medesime alla disciplina edilizio-urbanistica.

Sotto questo profilo, ad avviso della ricorrente, le opere da essa eseguite – consistenti in un “gazebo in legno lamellare con copertura in tela”- costituirebbero un intervento di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo per la cui realizzazione, ai sensi della disciplina applicabile all’epoca (costituita dagli artt. 31, comma 1, lett. c) della l. n. 457/1978 e dall’art. 4, del d.l. n. 398/1993, nel testo introdotto dall’art. 2, comma 60, del d.l. n. 662/1996), sarebbe stata sufficiente la presentazione di una DIA (in effetti avvenuta l’11.7.2001, alla quale seguivano, l’anno successivo, due DIA in variante).

Inoltre, sempre ad avviso della ricorrente, proprio le caratteristiche strutturali dell’opera in questione la renderebbero un semplice elemento ombreggiante d’arredo per esterni non necessitante, ai sensi degli artt. 2 e 17 del d.P.R. n. 31/2017, di autorizzazione paesaggistica preventiva, comunque richiesta a sanatoria.

Entrambi gli assunti non colgono nel segno.

Quanto alla tipologia di intervento edilizio alla quale ascrivere le opere eseguite dalla ricorrente pare difficile poter accedere alla tesi secondo la quale detta attività si limiti esclusivamente ad un intervento di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo per come tipizzato dall’art. 31, comma 1, lett. c) della l. n. 457/1978, ad abilitare il quale quindi, secondo la ricorrente, sarebbe stato sufficiente il ricorso ad una DIA ai sensi dell’art. 4, comma 7 e seguenti della l. n. 493/1993, ratione temporis applicabile alla fattispecie.

Piuttosto, ritiene il Collegio non potersi prescindere da una valutazione unitaria delle opere realizzate, alla stregua del noto insegnamento pretorio secondo il quale, in materia di abusi edilizi, essi devono valutarsi “unitariamente nella loro globalità, in conformità al principio secondo cui la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente” (così Cons. St., sez. VII, n. 2990 del 2.4.2024), ed ancora “La valutazione dell'abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell'intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio. Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l'amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l'intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell'abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell'intervento finalizzata all'elusione dei presupposti e dei limiti di ammissibilità della sanatoria stessa” (Cons. St., sez. II, n. 2321 dell’11.3.2024).

Orbene, alla luce dell’indirizzo ermeneutico consolidato in subiecta materia, non può sfuggire come le opere realizzate dalla ricorrente (riguardate da un punto di vista unitario) non rientrino nella nozione di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo per come declinata dal legislatore, e ciò tanto da un punto di vista fattuale quanto alla luce di una disamina condotta avendo a riferimento il dato normativo.

In via di fatto poiché, come evincibile dai reperti fotografici introdotti in atti da MA LE, innanzitutto non della realizzazione di un solo gazebo si tratterebbe quanto, piuttosto, di diversi gazebi, aventi varie dimensioni, e costituenti un unico organismo edilizio che, dall’edificio storico, si dirama verso la riva del fiume Tevere.

Illuminante è, a tal fine, la nota dell’area “Vigilanza urbanistico-edilizia e contrasto all’abusivismo” della Direzione per le politiche abitative e la pianificazione territoriale, paesistica ed urbanistica della Regione Lazio prot. n. 667643 del 13.8.2019 indirizzata alla Sezione operativa navale Lido di Ostia della Guardia di Finanza ed all’ufficio tecnico del Municipio I di MA LE (dalle risultanze della quale ha preso le mosse il procedimento di disciplina edilizia sfociato nell’adozione degli atti impugnati in questa sede – vedi all. n. 1 alla produzione documentale di MA LE dell’1.10.2024) la quale chiarisce come “da una ricerca effettuata presso l’archivio fotografico disponibile presso l’Area Sistema informativo territoriale regionale di questa Direzione, sono state estrapolate tre foto aeree realizzate nel 1990-91, nel 2002 e nel 2014. Analizzando l’immagine più vecchia 1990-91 risulta rappresentato il solo edificio storico (…), sulla successiva ripresa del 2002, oltre all’edificio storico, appaiono due porticati, a sud ed ovest dell’edificio, oltre a due manufatti di diversa dimensione. Infine, sull’immagine del 2014 (…) appare un organismo edilizio molto simile a quello riscontrato durante il sopralluogo”.

Stando così le cose (e la ricostruzione fornita dalla Regione Lazio nella citata nota non risulta smentita da alcuno degli atti difensivi proposti dalla ricorrente), l’intervento operato a partire dal 2001 ha condotto ad una consistente trasformazione dell’organismo edilizio preesistente, permettendo di affiancare, ad un manufatto preesistente all’interno dell’area oggetto della concessione demaniale rilasciata il 27.3.2001 alla “BI.CO” s.r.l. (vedi produzione documentale della ricorrente del 23.3.2023), una serie di strutture aventi copertura a gazebo il cui effetto finale è quello – come correttamente inteso dall’amministrazione resistente – di ampliare la superficie e la volumetria del locale originariamente adibito ad attività di ristorazione.

Sotto il profilo giuridico, pertanto, appare difficilmente sostenibile che una sì incisiva opera di mutamento della conformazione dell’edificio preesistente possa ascriversi ad un mero intervento di restauro e risanamento conservativo, categoria quest’ultima il cui tratto distintivo è da rinvenirsi in opere funzionali alla conservazione dell'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità, nel rispetto dei suoi elementi tipologici (in specie, architettonici e funzionali, suscettibili di consentire la qualificazione dell'organismo in base alle tipologie edilizie), formali (tali da contraddistinguere il manufatto, configurandone l'immagine caratteristica) e strutturali (concernenti la composizione della struttura dell'organismo edilizio).

Detto altrimenti, “La caratteristica degli interventi di mero restauro è quella di essere effettuata mediante opere che non comportano l'alterazione delle caratteristiche edilizie dell'immobile da restaurare, e quindi rispettando gli elementi formali e strutturali dell'immobile stesso, mentre la ristrutturazione edilizia si caratterizza per essere idonea ad introdurre un quid novi rispetto al precedente assetto dell'edificio” (così Cons. St., sez. VI, n. 7899 del 12.9.2022), quid novi che, nel caso di specie, non può non rinvenirsi nell’installazione non di un semplice gazebo, bensì di un sistema integrato di coperture che vanno ad affiancare il manufatto originario costituendone un’ampia espansione in direzione della riva del fiume Tevere.

In definitiva, correttamente MA LE ha qualificato l’opera di cui al n. 4) della determinazione dirigenziale impugnata con il gravame originario alla stregua di un intervento di ristrutturazione edilizia ad assentire il quale, pertanto, non è e, soprattutto, non era, all’epoca dei fatti, sufficiente la semplice DIA la quale, ai sensi dell’art. 4, comma 7, del d.l. n. 398 del 5.10.1993 – conv. con mod. in l. n. 493/1993 – permetteva di dare legittimità esclusivamente ad opere di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo le quali, per le ragioni poc’anzi espresse, non sono conciliabili con la realtà materiale dell’intervento eseguito dalla ricorrente il quale, invece, avrebbe necessitato di un titolo abilitativo esplicitamente rilasciato dall’amministrazione comunale.

Ciò posto, assodato che la semplice DIA non fosse sufficiente a dare legittimità all’esecuzione dell’intervento edilizio in questione, occorre scrutinare le condizioni e l’ampiezza dei poteri di verifica e controllo sull’attività edilizia esercitabili dall’amministrazione locale a fronte di interventi che, nel caso di specie, non sono assentibili per mezzo di dichiarazioni o segnalazioni del privato ma necessitano, viceversa, di un titolo edilizio espresso.

Al riguardo, se è innegabile, come è stato ripetutamente affermato, che “La d.i.a., una volta decorsi i termini per l'esercizio del potere inibitorio-repressivo, costituisce un titolo abilitativo valido ed efficace, che può essere rimosso, per espressa previsione legislativa, solo attraverso l'esercizio del potere di autotutela decisoria, con la conseguenza che deve considerarsi illegittima l'adozione, da parte di un'amministrazione comunale, di un provvedimento repressivo-inibitorio della d.i.a. (già consolidatasi) oltre il termine perentorio di trenta giorni dalla presentazione della medesima d.i.a. e senza le garanzie e i presupposti previsti dall'ordinamento per l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio” (così Cons. St., sez. II, n. 782 del 4.2.2022, e che “In materia edilizia il potere di intervento dell'amministrazione pubblica sussiste anche dopo la scadenza del termine perentorio per la verifica della legittimità della S.C.I.A. o della D.I.A., ma trova una diversa base giuridica, potendo essere esercitato solo in presenza dei presupposti individuati dall'art. 21-nonies della Legge n. 241/1900 per l'annullamento d'ufficio degli atti amministrativi illegittimi” (T.A.R. Campania – Napoli, sez. VIII, n. 4850 del 13.7.2021), è pure vero che costituisce insegnamento pretorio consolidato quello secondo cui “esistono tuttavia dei limiti insormontabili che non consentono di derubricare gli interventi "maggiori" al titolo "minore". Se pertanto il privato ha sempre la possibilità di optare per il permesso di costruire, laddove gli sarebbe possibile agire tramite semplice d.i.a. (oggi s.c.i.a.) non vale il reciproco, per cui nei casi in cui è ritenuto necessario l'avallo esplicito dell'intervento, l'utilizzo di qualsivoglia altra forma di comunicazione, ivi comprese quelle nuove introdotte nel tempo (si pensi alla c.d. comunicazione inizio lavori - C.I.L. - o comunicazione inizio lavori asseverata - C.I.L.A.) appare sostanzialmente inutile. Esso, cioè, si palesa tamquam non esset ai fini della legittimazione dell'intervento, che resta abusivo” (così, da ultimo, Cons. St., sez. II, n. 2332 dell’11.3.2024, nella quale ancora si legge: “Al riguardo, la Sezione ritiene utile richiamare gli orientamenti della Suprema Corte relativi alla disciplina sanzionatoria ritenuta applicabile, laddove ha ribadito che integra il reato di esecuzione dei lavori in totale difformità dal permesso di costruire la realizzazione di interventi edilizi su un preesistente manufatto, comportanti modifiche alla sagoma ed incrementi di superficie o volumetrici, non essendo gli stessi inquadrabili nella categoria delle varianti minori o leggere, soggette a mera segnalazione certificata di inizio attività (cfr. ex plurimis Cass. Pen., sez. IV, 18 settembre 2019, n. 38611). L'utilizzo, infatti, di un titolo edilizio completamente inadeguato a "coprire" l'intervento realizzato, non elide la natura illecita dello stesso, sì da poter comunque scongiurare l'intervento sanzionatorio del Comune nell'ambito del proprio generico potere di vigilanza (art. 27 del T.U.E.). …”. In termini analoghi, vedi precedenti ivi citati).

Pertanto, a nulla vale invocare il superamento del termine ragionevole (quale che sia la misura temporale alla quale il legislatore ha inteso fare riferimento), ovvero l’insussistenza di ragioni di interesse pubblico diverse dal semplice ripristino della legalità violata o, ancora, il mancato contemperamento con l’interesse del denunciante alla stabilità degli effetti dell’attività edilizia eseguita sulla scorta di una DIA ma alla cui legittimazione sarebbe occorso, in nuce, un titolo abilitativo espresso.

In questi casi, infatti, del tutto legittimamente l’amministrazione locale ha fatto ricorso ai propri, doverosi, poteri di vigilanza sull’attività edilizia abusiva che non vengono meno per la semplice ragione che, a fronte di interventi assentibili solo previo rilascio di un permesso di costruire, la parte abbia presentato una DIA del tutto insufficiente ai fini dell’avallo dell’intervento edilizio in questione.

Dalle considerazioni sopra riferite discende altresì che, di certo, le opere realizzate dalla ricorrente non presentino neppure il semplice carattere di elementi ombreggianti d’arredo per esterni non necessitanti di autorizzazione paesaggistica allorché, nel caso di specie, esse abbiano investito un’area sulla quale insistono più vincoli di carattere paesaggistico (alcuni imposti ope legis), la cui sussistenza non è stata affatto smentita da parte ricorrente la quale, anzi, in data 24.7.2020, ha anche avanzato domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica postuma ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004.

Nondimeno, la presentazione di tale istanza a sanatoria non vale a privare di efficacia e legittimità il provvedimento impugnato, e ciò per un duplice ordine di motivi.

Innanzitutto perché, stante la natura plurimotivata degli atti avversati (fondati non solamente sulla mancanza del nulla osta paesaggistico ma anche sull’assenza o, comunque, sull’insufficienza del titolo abilitativo prescritto dalla normativa edilizio-urbanistico per l’esecuzione di interventi del tipo di quelli concretamente compiuti dalla parte), l’eventuale conformità dal punto di vista paesaggistico delle opere in questione non toglie che le medesime, per le ragioni sopra esaminate, avrebbero dovuto essere assistite dall’appropriato titolo edilizio, in conformità all’insegnamento secondo cui tra l'autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire vi è un rapporto di presupposizione necessitato e strumentale. I due atti di assenso si esprimono entrambi sullo stesso oggetto, ma l'uno in termini di compatibilità paesaggistica dell'intervento edilizio proposto, l'altro in termini di sua conformità urbanistico-edilizia per cui, operando su piani diversi, il rilascio di uno dei due atti di assenso non comporta il necessario rilascio anche dell'altro, avendo ciascuno dei due provvedimenti un proprio regime, propri parametri di giudizio e proprie vicende (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 4527 del 21.5.2024; Cons. St., sez. IV, n. 2465 del 13.3.2024).

In secondo luogo perché, per le ragioni sopra illustrate, gli interventi edilizi in questione non possono in alcun modo ascriversi agli interventi “minori” per i quali l’art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004 consente il rilascio di un accertamento di compatibilità paesaggistica postumo rispetto all’esecuzione delle opere

Pertanto, posta la sussistenza dei vincoli in questione ed escluso, per le ragioni sopra esposte, il carattere conservativo delle opere eseguite, deve, anche in questo caso, farsi applicazione del costante insegnamento pretorio secondo il quale “le opere abusive realizzate in zona sottoposta a vincolo paesistico, quand'anche si dovessero ritenere avere natura precaria o pertinenziale e, quindi, assentibili con mera D.I.A. o S.C.I.A., si considerano comunque eseguite in totale difformità dalla concessione, il che comporta che l'applicazione della sanzione demolitoria è comunque doverosa, ove non sia stata ottenuta la previa autorizzazione paesaggistica. Ciò in quanto tutte le opere realizzate sull'area sottoposta a vincolo, anche se trattasi di volumi tecnici e anche se considerati eventuali pertinenze, per ragioni di esigenza di tutela del paesaggio, devono essere sottoposte alla previa valutazione degli organi competenti” (T.A.R. Sicilia – Catania, sez. I, n. 2429 dell’1.8.2023; T.A.R. Campania – Napoli, sez. III, n. 5301 del 29.9.2023).

Resta ancora da scrutinare la doglianza relativa all’asserita violazione degli artt. 94 e 94-bis del d.P.R. n. 380/2001.

Neppure tale censura può trovare accoglimento.

Infatti, se è vero che, ai sensi della delibera di Giunta Regionale del Lazio n. 387 del 22.5.2009 – per come modificata dalla delibera di G.R. n. 571 del 2.8.2019 – il territorio del Municipio I di MA LE presenta una classificazione di rischio sismico pari a 3A (ovvero, “zona con pericolosità sismica bassa”), il che esclude, per effetto dell’applicazione del comma 1 dell’art. 94 d.P.R. cit., la necessità di un’autorizzazione preventiva all’effettuazione dei lavori da parte del Genio Civile regionale – è pur vero che, alla luce dell’art. 93 del medesimo d.P.R., anche per i manufatti che, come nel caso di specie, costituiscono nuove costruzioni realizzate in zona di bassa sismicità sussiste comunque l’obbligo – non assolto nel caso di specie, atteso che il titolo asseritamente posto a fondamento dell’esecuzione dell’intervento in questione non è, per le ragioni sopra esposte, sufficiente – di dare preventiva comunicazione all’autorità preposta della realizzazione delle opere di cui trattasi.

Inoltre, va anche considerato che, trattandosi di manufatti insistenti su di un’area fluviale, l’esecuzione delle medesime avrebbe dovuto essere preceduta, non solo dalla preventiva comunicazione al Genio Civile regionale ex art. 93 d.P.R. n. 380/2001, ma anche dell’autorizzazione dell’autorità preposta alla tutela del vincolo idraulico insistente sull’area, ossia il Genio Civile per il Tevere e l’Agro MAno.

Infine, quanto alle doglianze afferenti violazioni di carattere procedimentale, esse sono destituite di fondamento sia in via di fatto (non avendo la ricorrente avuto interlocuzioni con l’amministrazione per propria scelta giacché essa era stata posta a conoscenza dell’avvio del procedimento sanzionatorio edilizio sin dal 7.5.2020, data di emanazione e trasmissione della d.d. rep. n. 1293/2020 recante ordine di sospensione dei lavori ed avvio del procedimento in questione, cui ha fatto seguito l’invio, il 24.7.2020, della sola istanza ex art. 167, d.lgs. n. 42/2004), sia in punto di diritto, trovando applicazione il costante insegnamento secondo cui in presenza di abusi edilizi la pacifica natura vincolata delle conseguenti misure repressive comporta un depotenziamento dell’istituto partecipativo, affievolendo il rilievo degli apporti della parte privata (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 7776 del 16.8.2023).

In conclusione, quindi, nessuna delle doglianze avanzate può trovare accoglimento ed entrambi i ricorsi vanno, quindi, respinti.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore dell’amministrazione resistente, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui relativi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore di MA LE, che liquida in Euro 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Giuseppe Licheri, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Licheri	Pietro Morabito

IL SEGRETARIO