Pubblicato il 23/06/2025

N. 04682/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06143/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6143 del 2024, proposto da
Di CI IU, in proprio ed in qualità di legale rappresentante dell’omonima impresa individuale, RU Pasquale, in proprio ed in qualità di legale rappresentante dell’omonima impresa Individuale, SC RE, in proprio ed in qualità di legale rappresentante dell’omonima impresa individuale, EL GI, in proprio ed in qualità di legale rappresentante dell’omonima impresa individuale, MO AR, in proprio ed in qualità di legale rappresentante dell’omonima impresa individuale, IO HE, in proprio ed in qualità di legale rappresentante dell’omonima impresa individuale, RO ES, in proprio ed in qualità di legale rappresentante dell’omonima impresa individuale, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Luciano Costanzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lusciano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Scaringia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, Ministero della Difesa, Comando dei Carabinieri per la Tutela della Salute – Nas di SE, Sindaco del Comune di Lusciano quale Ufficiale di Governo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Asl 104 - SE 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) dell’ordinanza n. 179 del 14.11.2024, adottata ai sensi dell’art. 50 del D. Lgs. n. 267/2000, con la quale il Sindaco del Comune di Lusciano ha disposto “la sospensione dell’attività di vendita degli operatori dell’intero mercato settimanale che si svolgono nel giorno di mercoledì in Lusciano alla Via Leopardi” a tempo indeterminato;

b) del verbale di verifica del 13.11.2024 con il quale il Comando dei Carabinieri per la Tutela della Salute – N.A.S. di SE ha disposto la sospensione immediata delle attività di vendita da parte degli operatori dell’intero mercato sito in Lusciano alla Via Leopardi;

c) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lusciano, del Ministero dell'Interno, del Ministero della Difesa e del Comando dei Carabinieri per la Tutela della Salute – Nas di SE, del Sindaco del Comune di Lusciano quale Ufficiale di Governo e della Asl 104 - SE 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 la dott.ssa Maria Abbruzzese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso all’esame, ritualmente notificato e depositato, i ricorrenti indicati in epigrafe, tutti operatori commerciali esercenti attività nel contesto del mercato settimanale di Lusciano, impugnano l’ordinanza contingibile e urgente con la quale il Sindaco del Comune di Lusciano, acquisite le risultanze del sopralluogo effettuato dai NAS, congiuntamente a personale della ASL di SE (che avevano verificato diverse pretese violazioni in materia igienico e cospicue criticità relative al traffico veicolare), ha disposto la sospensione dell’attività di vendita dell’intero mercato settimanale a tempo indeterminato, e, contestualmente, il presupposto provvedimento di sospensione dei NAS (sul b) dell’epigrafe).

Gli agenti verbalizzanti, in particolare, avevano riscontrato, tra l’altro, che il mercato si svolgeva su strada non inibita al traffico veicolare, alla quale accedevano diverse intersezioni anch’esse aperte al traffico; la presenza di autoveicoli parcheggiati sui marciapiedi della strada sede di mercato; l’assenza di idonei strumenti di smaltimento dei rifiuti prodotti; la promiscuità tra stalli adibiti ai settori food e non food, che non avrebbe potuto impedire l’eventuale contaminazione; la presenza di soli tre bagni chimici inidonei a servire l’intero mercato; pertanto, avevano contestato le violazioni e sospeso l’attività del mercato; sulla scorta del verbale dei NAS, poi, il Sindaco del Comune di Lusciano aveva emanato l’ordinanza contingibile e urgente, con la quale, “con decorrenza immediata” e “fino a nuova disposizione”, veniva disposta la sospensione dell’attività di vendita degli operatori dell’intero mercato settimanale.

A sostegno del ricorso i deducenti evidenziavano l’insussistenza delle violazioni igienico - sanitarie riscontrate, comunque inidonee a fondare la sospensione indiscriminata delle attività mercatali, e dei presupposti per l’emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente da parte del Sindaco, difettandone il carattere della imprevedibilità e della temporaneità, oltre che la evidente sproporzione della misura adottata.

L’istanza cautelare proposta in via incidentale era accolta dapprima con decreto n. 2488/2024 e poi con ordinanza collegiale n. 82/2025.

Si costituivano il Comune di Lusciano, che deduceva la natura necessitata dell’ordinanza a fronte delle violazioni riscontrate, la ASL di SE, che deduceva il proprio difetto di legittimazione passiva, e le amministrazioni statali, che deducevano la piena legittimità dei provvedimenti impugnati, in ragione, ancora, delle evidenti violazioni contestate.

All’esito della pubblica udienza del 17 giugno 2025, nel corso della quale il difensore del Comune evidenziava che con delibera consiliare era stato disposto il trasferimento del mercato settimanale, il ricorso era trattenuto in decisione.

Va preliminarmente precisato che la circostanza riferita in udienza dal difensore del Comune circa l’avvenuta deliberazione di trasferimento del mercato settimanale non elide l’interesse dei ricorrenti alla decisione della causa, non risultando allo stato alcun effettivo trasferimento; il che significa che, ove il giudizio fosse definito, in rito, senza l’effetto costitutivo dell’annullamento degli atti impugnati, questi ben potrebbero continuare a produrre i loro effetti inibitori fino alla piena attuazione del deliberato consiliare e, dunque, all’effettivo trasferimento in altro sito.

Ancora in via preliminare, va precisato che, benché i provvedimenti impugnati siano imputabili ai NAS e al Sindaco del Comune di Lusciano, nondimeno, può essere disattesa la eccezione di difetto di legittimazione svolta dalla ASL, nel senso che i ricorrenti non propongono, in realtà, alcuna domanda contro l’Amministrazione sanitaria, cui il ricorso è stato notificato solo in ragione della presenza di operatori della ASL in sede di sopralluogo congiunto con i NAS, che ha poi originato l’ordinanza sindacale; la notificazione del ricorso alla ASL ha, infatti, una funzione essenzialmente di tipo “notiziale” e una valenza “tuzioristica”, sicché la costituzione della ASL risulta il frutto di una sua scelta non necessitata dalla esigenza di difendersi da domande proposte nei suoi confronti.

Nel merito il ricorso è fondato.

Come già evidenziato negli arresti cautelari inter partes, benché gli agenti operanti avessero verificato la sussistenza di diverse criticità igienico-sanitarie, ben vero, ove sussistenti, imputabili ai singoli operatori che ne avrebbero dovuto subire le conseguenze sul piano sanzionatorio, ebbene tale circostanza non avrebbe giustificato la sospensione dell’intero mercato settimanale, che con evidenza avrebbe inciso su tutti gli operatori, fossero o meno responsabili delle contestate violazioni.

Se invero il problema fosse dipeso da criticità oggettive connesse al sito prescelto per l’allocazione originaria del mercato, non adeguato alle esigenze del mercato stesso (come sembrerebbe evincersi dalla diversa questione della difficile gestione del traffico veicolare in occasione del mercato settimanale, di cui pure si discorre negli atti impugnati, e dall’assenza di servizi igienici a servizio dell’intero mercato), ebbene, anche in questo caso la soluzione non avrebbe potuto essere individuata nell’ordinanza extra ordinem e neppure nella sospensione da parte dei NAS, con effetti di sostanziale revoca delle concessioni individualmente rilasciate per i posti e per il sito già individuato, ma in mancanza delle garanzie procedimentali che un provvedimento di secondo grado, quale la revoca, dovrebbe contenere.

Non può invero sottacersi che si tratta di una regolamentazione del mercato infrasettimanale risalente al 1999, allorché con delibera giuntale n. 13 del 29 gennaio, si autorizzò il commercio su area pubblica e si individuò il sito di via Leopardi, rimasto dall’epoca immutato; furono, per l’effetto, autorizzati ben 70 stalli, nei settori food e non food, e ben avrebbe dovuto il Comune di Lusciano individuare le idonee misure per consentire che il mercato potesse svolgersi nelle condizioni di luogo e igienico-sanitarie adeguate.

Ove ciò non fosse stato possibile, lo strumento che l’ordinamento prevede è la revoca dell’autorizzazione, con le garanzie del caso, ma non già il provvedimento extra ordinem.

Ed ancora, la deviazione dal contenuto specifico e dalla ratio delle ordinanze extra ordinem si apprezza vieppiù osservando che la sospensione è stata disposta “sine die” a significare con evidenza che non si intendeva affrontare una congiuntura imprevedibile con strumenti temporanei, difficilmente predicabile stante la permanenza della situazione a far data dal 1999, come sopra detto, ma impedire pro futuro, in via definitiva, l’attività mercatoria in quel sito e in via generalizzata.

Tutti rilievi che inficiano la legittimità dell’ordinanza “contingibile e urgente” impugnata e che imponevano la soluzione con mezzi ordinari, previa istruttoria e coerente programmazione temporale, di mezzi e strutture.

Quanto al provvedimento dei NAS, sembra di comprendere che la violazione sia stata contestata al Comune e non ai singoli operatori, che non potrebbero dunque risultarne incisi; il che di per sé inficia la legittimità del provvedimento generalizzato, che stigmatizza piuttosto la condotta del Comune che non ha curato l’attuazione dei propri deliberati (ancora con riferimento al provvedimento giuntale del 1999) con l’implementazione delle misure adeguate a garantire le attività in condizioni di salubrità, correntezza ed efficienza.

Quanto precede è sufficiente a ritenere fondato il ricorso e a farne conseguire l’annullamento degli atti impugnati.

Come già osservato in via cautelare, incombe sul Comune (che, come dimostra l’avvenuta deliberazione consiliare, vi starebbe già procedendo, come pure sembrerebbero state almeno in parte rimosse le criticità connesse al traffico veicolare) l’eventuale trasferimento del mercato in altra sede, ove non fosse possibile il mantenimento nella sede attuale alle condizioni di legge, garantendo i diritti quesiti degli operatori legittimamente insediati.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo a carico del Comune di Lusciano, con compensazione nei confronti delle altre parti evocate in giudizio e con clausola di distrazione in favore del procuratore di parte ricorrente dichiaratosi antistatario.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – NAPOLI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Condanna il Comune di Lusciano al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte ricorrente e per essa del suo procuratore antistatario, che si liquidano nel complessivo importo di euro 2.000,000 (duemila/00), oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato, ove versato; compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente, Estensore

Davide Soricelli, Consigliere

Fabio Maffei, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO