Pubblicato il 24/04/2025

N. 03561/2025REG.PROV.COLL.

N. 01530/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1530 del 2024, proposto da
OS s.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Antonio Pugliese e Paolo Roberto Molea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. V- ter , 18 dicembre 2023, n. 19162, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° aprile 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia e Paolo Roberto Molea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. OS appella la sentenza con cui il T.a.r. del Lazio ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti contro tre provvedimenti adottati dal Gestore dei servizi energetici (GSE):

- provvedimento prot. GSE/P20150033094, del 17 aprile 2015, che ha annullato i titoli di efficienza energetica (TEE) relativi alla richiesta di verifica e certificazione (RVC) n. 0388428023513R1778;

- provvedimento prot. GSE/P20150087379, del 20 novembre 2015, di conferma della precedente determinazione;

- provvedimento prot. GSE/P20210026490, del 27 settembre 2021, che ha respinto l’istanza di riesame presentata dalla società ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8 del d.l. 76/2020.

2. I termini della vicenda, come emergono dagli atti e dai documenti di causa, possono essere sintetizzati come segue:

- OS è una c.d. “ esco ” ( energy saving company ) attiva nell’ambito dell’efficienza energetica dal 2009;

- in data 8 novembre 2013, la società ha presentato al GSE, ai sensi dell’art. 12 delle Linee Guida approvate con delibera dell’A.E.E.G. del 27 ottobre 2011 - EEN 9/11, la RVC standard n. 0388428023513R1778, relativa ad un intervento di installazione di collettori solari per la produzione di acqua calda sanitaria (scheda tecnica 8T);

- sulla base di tali RVC, il GSE riconosciuto a OS i TEE spettanti;

- successivamente, con nota prot. n. GSE/P20140145710 del 9 ottobre 2014, il GSE ha comunicato l’avvio di un procedimento di controllo della corretta esecuzione tecnica e amministrativa dei progetti, ai sensi dell’art. 14, comma 1, del d.m. 28 dicembre 2012 e ha invitato OS a produrre una serie di documenti;

- dopo alcune interlocuzioni con la società, il GSE ha adottato il provvedimento prot. GSE/P20150033094, del 17 aprile 2015 (impugnato con il ricorso introduttivo), con cui ha accertato che il progetto « non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi », ha annullato i TEE emessi a favore della società e disposto il recupero di quanto erogato;

- tale determinazione è stata poi confermata, a seguito di riesame, con provvedimento prot. GSE/P20150087379 del 20 novembre 2015 (impugnato con motivi aggiunti);

- in pendenza del giudizio di primo grado, è entrato in vigore il d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120), che ha assoggettato il potere di controllo del GSE al rispetto dei presupposti per l’annullamento d’ufficio, di cui all’articolo 21- nonies della l. 241/1990 (art. 56, comma 7), prevedendo che essi possano applicarsi, su istanza dell’interessato, anche ai provvedimenti di decadenza ancora sub iudice (art. 56, comma 8);

- pertanto, in data 18 dicembre 2020, l’appellante ha presentato un’istanza di riesame ai sensi delle citate disposizioni, che è stata respinta dal GSE con provvedimento prot. GSE/P20210026490 del 27 settembre 2021 (impugnato con secondi motivi aggiunti).

2.1. La decadenza dei TEE emessi a favore di OS si fonda, in sostanza, sul riscontro di due elementi di criticità:

a) l’impossibilità di verificare, sulla base della documentazione fornita dalla società, « l’effettiva consegna presso ciascun cliente dei collettori solari in oggetto, nonché l’effettivo acquisto di questi ultimi e, conseguentemente, la determinazione della Unità Fisica di Riferimento (UFR) installata (metro quadrato di superficie di apertura), unità mediante la quale sono determinati i Titoli di Efficienza Energetica» ;

b) l’omessa produzione dei titoli autorizzativi necessari per l’installazione dei dispositivi, il cui ottenimento è richiesto ai sensi dell’art. 9.1 delle Linee guida, giacché « sulla base di quanto disposto dall’art. 7, comma 1, del D.lgs 28/2011 e dall’art 11, comma 3 del D.lgs 30 maggio 2008 n. 115 … l’intervento oggetto del presente controllo dovrebbe essere autorizzato mediante una comunicazione preventiva di inizio lavori inviata all’ente territorialmente competente ».

2.2. Il rigetto dell’istanza di riesame ex d.l. 76/2020 muove, invece, dal presupposto secondo cui le summenzionate difformità, oltre a giustificare la decadenza degli incentivi, integrerebbero altresì una « falsa rappresentazione dei fatti », per avere OS dichiarato, anche ai sensi del d.P.R. 445/2000, di « accettare le condizioni riportate nel D. M. 28 dicembre 2012 e nelle Linee guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas EEN 9/11 e ss.mm.ii» .

3. La sentenza appellata ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti da OS contro i provvedimenti del GSE.

3.1. Quanto ai provvedimenti che dispongono la decadenza dei TEE, il T.a.r. ha accolto le censure rivolte contro il primo degli elementi indicati dal GSE, ritenendo che la documentazione prodotta dalla società « possa ritenersi sufficiente a ripercorrere la sequenza acquisto/consegna/installazione del collettore» . Ha respinto, tuttavia, le doglianze proposte contro la seconda ragione di decadenza, riconoscendo che la realizzazione degli interventi avrebbe dovuto essere preceduta da una comunicazione di inizio lavori « che la società, non solo non ha provato di avere inviato all’ente territoriale, ma che afferma in ogni caso non dovuta» . Ne è derivata la conferma dei provvedimenti di decadenza – il secondo dei quali, ha rilevato il T.a.r., « espressamente ripropone le ragioni ostative già enunciate con l’originario provvedimento di annullamento dei titoli di efficienza energetica » – qualificabili come “plurimotivati”, ossia fondati su due autonome argomentazioni, ciascuna singolarmente idonea a sorreggerne il contenuto dispositivo.

3.2. Quanto, invece, al provvedimento che ha respinto l’istanza ex d.l. 76/2020, il T.a.r. ha affermato che « la mancata presentazione nella specie delle CILA rende inattendibile quanto dichiarato ai sensi del DPR 445 del 2000 sulla piena rispondenza e conformità degli interventi realizzati alla normativa di riferimento, configurando in tali ipotesi una “falsa rappresentazione” in sede di accesso al meccanismo dei TEE» , il che giustifica il mancato accoglimento della richiesta di riesame ed esclude l’applicabilità « dello speciale regime di cui ai commi 3bis e 3ter dell’art. 42 d.lgs. n. 28/2011» . Con riferimento, infine, all’omessa dichiarazione relativa all’assenza di procedimenti penali riferiti alle RVC di cui all’istanza, il Tar ha ritenuto che fosse “onere dell’istante produrre la documentazione necessaria a comprovare la sussistenza del requisito» , espressamente richiesto dall’art. 56 d.l. 76/2020.

4. L’appello proposto da OS è affidato ai seguenti motivi:

I. « Error in iudicando: violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 – Violazione del d.lgs. n. 28/2011 – Violazione dell’art. 9.1 delle linee guida approvate con la delibera EEN 09/11, richiamate dall’art. 6.1 del d.m. 28.12.2012 »;

II. «Error in iudicando: violazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020 – Violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 – Violazione degli artt. 10, 10 bis e 21 nonies della legge n. 241/90» ;

III. « Error in iudicando: violazione dell’art. 2 della legge n. 241/90 »;

IV. « Error in iudicando: violazione dell’art. 56 del d.l. N. 76/2020 – violazione degli artt. 10, 10 bis e 21 nonies della legge n. 241/90» ;

V. « Error in iudicando: violazione dell’art. 56 del d.l. N. 76/2020 – violazione dell’art. 42 del d.lgs. N. 28/2011» ;

VI. « Error in iudicando: violazione dell’art. 56 del d.l. N. 76/2020 – violazione dell’art. 42 del d.lgs. N. 28/2011 »;

VII. « Error in iudicando: omessa pronuncia ».

5. Il GSE ha resistito all’appello con memoria del 28 febbraio 2025, argomentando per l’infondatezza di tutti i motivi proposti.

6. All’udienza pubblica del 1° aprile 2025, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

7. Con il primo motivo, l’appellante censura la sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto che l’onere di comunicazione, prescritto dall’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 28/2011 per “gli interventi di installazione di impianti solari termici” , sia qualificabile in termini di titolo abilitativo rilevante ai sensi dell’art. 9.1 delle Linee guida A.E.E.G. (secondo cui “ i soggetti titolari dei progetti devono ottenere eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigenti ”). Contesta, altresì, che tale circostanza possa assumere rilievo quale «falsa rappresentazione dei fatti» rispetto alla dichiarazione « di aver preso visione e di accettare le condizioni riportate nel D.M. 28 dicembre 2012 e nelle Linee guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas EEN 9/11 e ss.mm.ii.» .

7.1. Entrambe le doglianze sono fondate.

7.2. L’art. 7, comma 1 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28 (secondo la formulazione vigente ratione temporis ), dispone che “gli interventi di installazione di impianti solari termici sono considerati attività ad edilizia libera e sono realizzati, ai sensi dell’articolo 11, comma 3, del decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115, previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione comunale”, quando ricorrano talune specifiche condizioni, la cui sussistenza non è in discussione nella vicenda in esame. Incontestata, dunque, la riconducibilità degli interventi al campo applicativo della predetta norma, ciò che viene in rilievo è la valutazione delle conseguenze derivanti dalla mancata prova dell’avvenuta comunicazione di inizio lavori, ai fini del riconoscimento degli incentivi per il risparmio energetico.

7.3. Sulla questione, la Sezione ha adottato pronunce di senso difforme: in alcuni casi (Cons. Stato, sez. II, 17 settembre 2024, n. 7620; id., 19 settembre 2024, n. 7656) ha escluso che da tale circostanza possa dipendere la decadenza dagli incentivi, poiché la comunicazione integra un « mero adempimento amministrativo, la cui omissione non compromette la legittimità delle opere realizzate» ; in altre pronunce (Cons. Stato, sez. II, 19 marzo 2025, nn. 2246, 2247, 2248, 2249) ha invece giudicato legittima la dichiarazione di decadenza, valorizzando il potere del GSE di « richiedere al soggetto istante tutta la documentazione utile per accertare la veridicità di quanto dichiarato in sede di presentazione della domanda ».

7.4. Il Collegio intende aderire alla prima soluzione, ritenendo che la comunicazione richiesta dall’art. 7, comma 1 del d.lgs. 28/2011 per gli interventi di installazione di impianti solari termici – espressamente ricondotti, dalla stessa disposizione, all’edilizia libera – non sia assimilabile ad un titolo autorizzativo, di cui il GSE possa legittimamente operare un controllo, facendone dipendere l’attribuzione (o la conservazione) dei titoli di efficienza energetica.

7.5. Dal punto di vista letterale, l’art. 9.1 delle Linee guida fa riferimento ad “ autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente ”, richiamando una categoria di atti abilitativi cui non è riconducibile la predetta comunicazione. La C.I.L., infatti, è un atto del privato che non produce effetti legittimanti sull’attività edilizia – già di per sé “ libera ”, cioè realizzabile “senza alcun titolo abilitativo”, anche quando soggetta a “previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori” (art. 6 comma 2, d.P.R. 380/2001, vigente ratione temporis ) – ma ha una funzione meramente informativa, in quanto pone l’amministrazione in condizione di verificare «che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territor io » (Cons. Stato, comm. spec. 4 agosto 2016, n. 1784).

7.6. Proprio per questo, l’omissione della comunicazione non incide sulla regolarità delle opere, ma è assoggettata ad una sanzione pecuniaria in misura fissa – € 258,00, ulteriormente “ ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l’intervento è in corso di esecuzione” (art. 6, comma 7, d.P.R. 380/2001, vigente ratione temporis ) – diretta a reprimere la condotta impeditiva dei poteri di controllo e non l’intervento edilizio in quanto tale.

Qualora quest’ultimo non fosse effettivamente riconducibile all’attività di edilizia libera, si configurerebbe, infatti, un abuso edilizio sul quale l’amministrazione conserva il potere di intervenire in ogni tempo, senza che dalla comunicazione possa derivare alcun effetto abilitativo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 aprile 2024, n. 3645).

7.7. Pertanto, far discendere dalla mera omissione della C.I.L. – rispetto ad interventi di cui, si ribadisce, non è in discussione la legittimità sostanziale – la decadenza dagli incentivi significherebbe attribuire a tale adempimento una valenza autorizzativa che non gli è propria, sanzionando una violazione “formale” in misura ben più incisiva rispetto a quanto previsto dalla stessa disciplina edilizia.

Tale approccio finirebbe, inoltre, per alterare la natura e la funzione dei poteri di controllo attribuiti al GSE, che devono essere esercitati in coerenza con le competenze dell’ente e con le finalità del meccanismo incentivante, senza estendersi a profili privi di incidenza sulla legittimità dell’intervento e sulla sua idoneità a generare i risparmi energetici dichiarati in sede di domanda.

7.8. A tale proposito, si afferma che il potere di controllo del GSE rispetto ad atti e procedimenti di competenza di altre amministrazioni « ha carattere meramente formale, ossia di verifica della sussistenza del titolo, non potendosi spingere sino alla verifica della legittimità dello stesso a pena di stravolgimento del riparto di competenze fissato dal legislatore » e che «una opposta conclusione porterebbe a ritenere che il GSE operi quale Amministrazione sovraordinata rispetto a quelle che concorrono a rilasciare i titoli necessari per l’ammissione alle tariffe incentivanti» (Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2018, n. 2859). Un controllo esteso alla comunicazione di cui all’art. 7, comma 1 del d.lgs. 28/2011 si colloca senz’altro oltre la verifica estrinseca del titolo – non richiesto nell’ambito dell’edilizia libera – e fuoriesce dal perimetro degli interessi istituzionali facenti capo al GSE.

8. La riconosciuta estraneità della C.I.L. alle “autorizzazioni o permessi” richiesti dall’art. 9.1 delle Linee guida impedisce, altresì, di ritenere che l’appellante abbia posto in essere, nella domanda di accesso agli incentivi, una «falsa rappresentazione dei fatti» con riferimento all’esistenza del requisito in esame.

8.1. In ogni caso, la generica affermazione « di aver preso visione e di accettare le condizioni riportate nel D.M. 28 dicembre 2012 e nelle Linee guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas EEN 9/11 e ss.mm.ii.» , ancorché resa « ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 e dell’art. 23 del D. lgs 28/2011 », non vale a connotare in termini di falsità dichiarativa qualsiasi violazione della normativa di riferimento, con l’effetto di rendere inoperanti i termini temporali per l’esercizio dei poteri di controllo e decadenza di cui all’art. 42 del d.lgs. 28/2011 (introdotti dal d.l. 56/2020, commi 7 e 8, attraverso il richiamo ai presupposti dell’art. 21- nonies della legge sul procedimento) e impedire l’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 3- bis e 3- ter del medesimo articolo.

8.2. La falsità rilevante ai sensi del d.P.R. 445/2000 può attenere, infatti, solo a dati obiettivi di realtà, non a dichiarazioni di volontà o di giudizio (Cons. Stato, sez. II, 28 novembre 2022, n. 10461), tanto più quando riferite – come nel caso di specie – ad una pluralità di elementi, giuridicamente qualificati e insuscettibili di univoca valutazione. Con riguardo al regime delle opere di cui si discute, peraltro, nessuna alterazione del vero si rinviene nella condotta della ricorrente, che ha fin da subito dichiarato di ritenere la loro realizzazione non subordinata ad alcun titolo abilitativo rilevante ai sensi dell’art. 9.1 delle Linee guida.

9. La fondatezza del primo motivo comporta l’annullamento dei provvedimenti adottati dal GSE, anche in sede di riesame, facendo venir meno l’unica ragione sostanziale ancora idonea a sorreggerli.

9.1. La sentenza di prime cure ha accolto, infatti, le censure formulate contro l’altra, autonoma, motivazione addotta a fondamento della decadenza dagli incentivi (cfr. supra par. 2.1), con statuizioni non oggetto di appello incidentale da parte del GSE.

10. Restano assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso, dal cui eventuale accoglimento non potrebbe comunque derivare alcuna ulteriore utilità per l’appellante.

10.1. Non assume rilievo, in particolare, l’asserita « omessa pronuncia » (settimo motivo di appello) del T.a.r. in ordine ai motivi di ricorso specificamente riferiti al provvedimento originario (prot. GSE/P20150033094, del 17 aprile 2015), stante il valore sostitutivo, quale fonte di regolamentazione del rapporto tra il GSE e il privato, da riconoscersi al provvedimento (prot. GSE/P20150087379 del 20 novembre 2015) di conferma della decadenza, adottato all’esito di nuova istruttoria e fondato su nuove motivazioni.

11. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, devono essere accolti il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti di primo grado, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

11.1. L’esistenza di pronunce di segno difforme giustifica la compensazione integrale delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti di primo grado, annullando i provvedimenti impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO