Pubblicato il 19/06/2025

N. 04627/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02742/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2742 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ND TR s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli, Ente Parco Nazionale del Vesuvio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Napoli, alla via Diaz n. 11;
Comune di San Giuseppe Vesuviano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Andreoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in San Giuseppe Vesuviano, piazza E. D'Aosta, 1 – presso la sede dell’Avvocatura Municipale;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

(per quanto riguarda il ricorso introduttivo):

1) della nota MIC_SABAP-NA-MET 6919 del 28.3.2024 con cui la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Napoli, a seguito di convocazione di Conferenza di Servizi e del verbale del 27.2.2024, ha ritenuto che l’intervento di realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni in via Carbonai snc (sito NA507), sia da ritenersi incompatibile con il contesto ai sensi del PTP dei Comuni Vesuviani vigente in quanto comporterebbe un alterazione del valore paesaggistico del territorio tutelato; 2) di tutti gli altri atti presupposti connessi e/o consequenziali ivi incluse e se necessario -nonostante l’art.21 del PTP ponga una deroga al divieto di realizzazione di opere nel caso si tratti di opere di interesse pubblico quali gli impianti tecnologici per telefonia- le disposizioni di cui all’art.11 comma 4 e 12 comma 3 del PTP.

(per quanto riguarda i motivi aggiunti, previa sospensione dell’efficacia):

a) della determina n. gen.601 del 4.6.2024, comunicata in data 5.6.2024, con cui il Responsabile del Servizio n.5 del Comune di S. Giuseppe Vesuviano, a conclusione della Conferenza di Servizi decisoria indetta a seguito dell’istanza di autorizzazione presentata da ND TR per realizzare un impianto di telecomunicazioni in via Carbonai snc (sito NA507), ha espresso diniego “per le motivazioni sopra richiamate” e “sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti tramite i rispettivi rappresentanti”;

b) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, tra cui –se ed ove occorresse- gli atti ed i pareri, richiamati nel precedente verbale della Conferenza dei Servizi del 27.2.2024, e già impugnati con il ricorso introduttivo e segnatamente: - la nota prot. PA UF94FP U 0001304 del 27.2.2024 con cui l’Ente Parco Nazionale del Vesuvio, nel chiedere il rinvio della Conferenza di Servizi aveva richiamato l’art.38 NTA del Piano del Parco evidenziando che “tali interventi non sono consentiti nella zona C del Piano del Parco” stesso; - per quanto occorra il parere del Servizio UTC del Comune che “considera l’intervento oggetto di acquisizione del parere paesaggistico e della successiva autorizzazione paesaggistica, subordinando a tale procedura le proprie determinazioni”; - il “parere sfavorevole alla realizzazione dell’intervento in quanto in contrasto con la pianificazione paesaggistica e del Parco”, reso dalla Commissione Locale per il Paesaggio in sede di proposta;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli, dell’Ente Parco Nazionale del Vesuvio e del Comune di San Giuseppe Vesuviano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - ND TR s.p.a. in data 2/2/2024 ha presentato al Comune di San Giuseppe Vesuviano istanza ex art. 44 CCE avente ad oggetto la realizzazione di una nuova stazione radio base (di tipo Raw Land) sul terreno sito alla Via Carbonai snc, catastalmente identificato nel N.C.T. al foglio 9, p.lla 1157, con contestuale istanza per il conseguimento dell’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/04.

In data 28/3/2024 la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli ha espresso parere negativo sull’istanza a mezzo della nota MIC_SABAP-NA-MET 6919.

1.1 Avverso tale parere è insorta – principaliter - la ricorrente, lamentando, in sintesi:

II. ILLEGITTIMITÀ DEL DINIEGO PAESAGGISTICO PER VIOLAZIONE DELL’ART.21 NTE PTP COMUNI VESUVIANI – TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI NORMATIVI – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.11 E 12 NTA PTP COMUNI VESUVIANI - ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA - VIOLAZIONE DELL’ART.3 L.241/1990 E 146 D.LGS. 42/2004;

III. SEGUE: ILLEGITTIMITÀ DEL DINIEGO PAESAGGISTICO PER ECCESSO DI POTERE, IN RAGIONE DEL CARATTERE STEREOTIPATO DALLA MOTIVAZIONE ASSUNTA – VIOLAZIONE DELL’ART.3 L.241/1990 E 146 D. LGS. 42/2004;

IV. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 42/2004 – VIOLAZIONE DEL CODICE DELL’AMBIENTE – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE ED ILLOGICITÀ GRAVE E MANIFESTA- DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE - OMESSA ISTRUTTORIA - ECCESSO DI POTERE - SVIAMENTO DI POTERE - ILLOGICITÀ MANIFESTA - ECCESSO DI POTERE - VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO;

V. VIOLAZIONE DI LEGGE – ILLEGITTIMITÀ DERIVATA - VIOLAZIONE DELL’ART.146 COMMA 8 DEL D.LGS. 42/2004 - DIFETTO DI ISTRUTTORIA E ILLOGICITÀ MANIFESTA DEL PRESUPPOSTO PARERE NON FAVOREVOLE RESO DALLA COMMISSIONE LOCALE PER IL PAESAGGIO DEL COMUNE DI S. GIUSEPPE VESUVIANO - VIOLAZIONE DELL’ART.21 NTA DEL PIANO TERRITORIALE PAESISTICO “COMUNI VESUVIANI” - VIOLAZIONE DELL’ART.86 D.LGS 259/03 VIOLAZIONE E MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART.10 BIS DELLA LEGGE N.241/90;

VI. VIOLAZIONE DI LEGGE – ILLEGITTIMITÀ DERIVATA - VIOLAZIONE DELL’ART.146 COMMA 8 DEL D.LGS. 42/2004 - VIOLAZIONE DELL’ART.21 NTA DEL PIANO TERRITORIALE PAESISTICO “COMUNI VESUVIANI” – TRAVISAMENTO DEGLI ARTT. 11 COMMA 4 E 12 COMMA 3 DELLE NTA PTP - VIOLAZIONE DELL’ART.86 D.LGS 259/03 VIOLAZIONE E MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART.10 BIS DELLA LEGGE N.241/90.

2 - Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la società ha poi impugnato la determina n. gen. 601 del 4/6/2024 con la quale il Responsabile del servizio ha dato atto della conclusione negativa della conferenza di servizi indetta per il 27/2/24.

Tale provvedimento (unitamente agli atti propedeutici) è stato gravato sulla base delle seguenti censure:

I. ILLEGITTIMITA’ PER VIZI PROPRI DELLA DETERMINA DI CONCLUSIONE NEGATIVA DELLA CONFERENZA – OMISSIONE DELLE GARANZIE PARTECIPATIVE – VIOLAZIONE DEL COMBINATO DISPOSTO DEGLI ARTT. 14 BIS, CO.5, E 10 BIS L.241/90 – VIOLAZIONE DELL’ART.44 COMMA 9 D. LGS. 259/2003 E SS.MM.II.;

II. ILLEGITTIMITA’ DERIVATA DELLA DETERMINA DI CONCLUSIONE NEGATIVA DELLA CONFERENZA – ILLEGITTIMITA’ DEL PRESUPPOSTO PARERE COMUNALE CLP – VIOLAZIONE DELL’ART. 8, CO.6, L.36/01 - VALUTAZIONE PAESAGGISTICA INSUFFICIENTE O COMUNQUE VIZIATA DA ECCESSO DI POTERE SOTTO PLURIMI PROFILI – INGIUSTIFICATA DISPARITA’ DI TRATTAMENTO E ALTERAZIONE DELLA CONCORRENZIALITA’ DEL MERCATO DI RIFERIMENTO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL DISSENSO COSTRUTTIVO;

III. ILLEGITTIMITÀ DEL DINIEGO PAESAGGISTICO PER VIOLAZIONE DELL’ART.21 NTE PTP COMUNI VESUVIANI – TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI NORMATIVI – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.11 E 12 NTA PTP COMUNI VESUVIANI - ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA - VIOLAZIONE DELL’ART.3 L.241/1990 E 146 D.LGS. 42/2004;

IV. VIOLAZIONE DI LEGGE – L’INTERPRETAZIONE DELL’ART. 38 DELLE NORME DI ATTUAZIONE DEL PIANO DEL PARCO DEL VESUVIANO ALLA LUCE DEL PRINCIPIO FONDAMENTALE, RECEPITO NELLA LEGISLAZIONE STATALE DI SETTORE, CHE IMPONE L’ASTRATTA REALZZABILITA’ DEGLI IMPIANTI ANCHE NEI PARCHI E NELLE RISERVE NATURALI – LA POSSIBILITA’ DI ESPRIMERE UN DINIEGO ALLA REALIZZAZIONE DELL’IMPIANTO SOLO PREVIO SVOLGIMENTO DI VALUTAZIONI TECNICO-DISCREZIONALI.

V. SEGUE V. VIOLAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 8 COMMA 6 DELLA LEGGE N. 36/2001 E SS.MM.II. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 86 (ORA ART. 43) E 87 (ORA ART. 44) DEL D.LGS. 259/2003 - ILLEGITTIMITA’ DERIVATE DELL’ART. 38 DELLE NORME DI ATTUAZIONE DEL PIANO DEL PARCO DEL VESUVIANO VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE, EX ART. 4 L.36/2001 – DISAPPLICAZIONE.

3 - Ha resistito all’impugnativa il Ministero della Cultura, unitamente all’Ente Parco Vesuvio, chiedendone il rigetto. Anche il Comune di San Giuseppe Vesuviano ha chiesto respingersi la domanda.

4 - Esitata l’istanza cautelare ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a. alla pubblica udienza del 22 maggio 2025 il ricorso è stato assunto in decisione.

5 - Il ricorso introduttivo va respinto.

5.1- Non coglie nel segno parte ricorrente laddove lamenta la violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90.

Ai sensi dell’art. 146 comma 8 del d.lgs 42/04: “Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità.”

“ Tuttavia, secondo la giurisprudenza amministrativa, questa regola non trova applicazione quando la Soprintendenza sia chiamata, per esigenze di concentrazione, ad esprimere la propria posizione su un progetto nell’ambito del modulo procedimentale della Conferenza di Servizi: in tal caso, il parere negativo -“o per meglio dire, il dissenso” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, del 21 ottobre 2013, n. 5084)- espresso dalla Soprintendenza in sede di Conferenza di Servizi non può ritenersi inficiato dall’omessa comunicazione preventiva al privato del preavviso di rigetto, bensì prevalgono i principi e le esigenze proprie del modulo tipico della Conferenza. Al riguardo, infatti, il Consiglio di Stato ha chiarito che “Il parere della Soprintendenza, inserito nell’ambito della conferenza di servizi, ha valenza endoprocedimentale, con la conseguenza che lo stesso non deve essere preceduto da alcun atto finalizzato ad assicurare una interlocuzione con la parte privata. Il contraddittorio deve, infatti, essere garantito prima dell’adozione dell’autonomo provvedimento finale successivo alla conclusione dei lavori della conferenza (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 ottobre 2013, n. 5084; id., del 18 aprile 2011, n. 2378) ” – Tar Molise, sez. I, sent. 9/2025.

5.2 - Anche le censure relative alla motivazione che sorregge il parere non risultano condivisibili.

Se è vero che il richiamo alle preclusioni degli artt. 12 co. 3 e 11 co. 4 del ptp non è del tutto conferente dal momento che ai sensi dell’art. 21 delle n.t.a. del PTP è consentita “in tutte le zone del presente piano, anche in deroga alle norme e prescrizioni delle singole zone di cui alla presente normativa”, tra l’altro, la realizzazione di “impianti telefonici”, ammettendo le “volumetrie strettamente indispensabili alla realizzazione e funzionalità dei predetti impianti”, non è men vero che l’Autorità tutoria ha comunque effettuato in concreto una valutazione circa la compatibilità del progettato intervento con il contesto in cui la SRB andrebbe ad inserirsi. In particolare, la Soprintendenza ha descritto il manufatto, rimarcandone le dimensioni e tipologia ed analizzato il paesaggio circostante, concludendo nel senso che l’ “ incombente mole ” della stazione impatterebbe su tutte le vedute panoramiche godibili sia da edifici privati che da luoghi accessibili al pubblico; la Soprintendenza ha, altresì evidenziato che – anche tenuto conto delle antenne e parabole già esistenti - la qualità paesaggistica dell’area subirebbe una “ netta diminuzione ”.

Orbene, come noto, “ il favor assicurato alla diffusione dell'infrastruttura a rete della comunicazione elettronica, espresso anche dal decreto legislativo n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai Comuni, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, come quello naturalistico-ambientale, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (Cons. St. sez. VI, n, 8242/2019) né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli (legittimi ed efficaci arg. ex CdS VI n. 7944 del 2009)” (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 novembre 2020, n. 6840);

- “la valutazione svolta dall'ente preposto alla tutela del vincolo è connotata da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie dei settori disciplinari che vengono in considerazione, caratterizzate da ampi margini di opinabilità; ne deriva che l'apprezzamento così compiuto è sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile” - (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 27 maggio 2021, n. 4096).

La giurisprudenza amministrativa ha peraltro anche espressamente escluso che la discrezionalità tecnica possa tradursi in una motivazione del provvedimento finale meramente apodittica, laddove è stato messo in evidenza che una valutazione di compatibilità paesaggistica resa in concreto è adeguata “se le caratteristiche dell’intervento - da prendere in considerazione per tutte le sue caratteristiche esteriori - vi risultano individuate, raffrontate e giustificate con i valori riconosciuti e protetti dal vincolo, dovendo essere esposta l’analisi eseguita sulle ragioni di compatibilità o incompatibilità effettiva che, in riferimento a tali valori, rendano o meno compatibile l’opera progettata ” (C.d.S., n. 3896/2013).

Tanto premesso e ribadito che il sindacato del giudice amministrativo non può spingersi oltre la soglia della valutazione estrinseca di congruità e ragionevolezza, si osserva che il giudizio de quo si basa su elementi fattuali non specificamente contestati in ricorso e riflette un’opinione non irragionevolmente legata alla situazione del contesto paesaggistico ed ambientale già interessato – come visto – dalla presenza di antenne e parabole, cosicché la installazione di nuovi tralicci amplificherebbe l’impatto visivo.

6 - Va accolto, invece, il ricorso per motivi aggiunti, risultando fondata la censura secondo cui il diniego difetterebbe di adeguata motivazione.

Ed invero, l’impugnata determina richiama i pareri espressi sul progetto della ND dalle Amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi tenutasi il 27/2/2024 e, in particolare, quello del Comune di San Giuseppe Vesuviano – Servizio UTC (che “...c onsidera l’intervento oggetto di acquisizione del parere paesaggistico e della successiva autorizzazione paesaggistica, subordinando a tale procedura le proprie determinazioni ”) e quello del Comune di San Giuseppe Vesuviano – Servizio n. 5 “Ambiente e SUAP” – Commissione locale del Paesaggio (“ parere sfavorevole alla realizzazione dell’intervento in quanto in contrasto con la pianificazione paesaggistica e del Parco ”). Non è stato invece richiamato il parere negativo reso dalla Soprintendenza in data 28/3/2024.

Nella determinazione conclusiva si dà anche atto della richiesta di rinvio formulata dall’Ente Parco.

A tal proposito giova rimarcare che nella stessa data fissata per la seduta della conferenza di servizi presso la sede comunale, il Direttore dell’Ente Parco (con nota prot. PA UF94FP U 0001304 del 27.2.2024), elencate talune norme delle n.t.a. del Piano del Parco Nazionale del Vesuvio:

- rappresentava al Comune di non aver ricevuto gli elaborati progettuali la richiesta giorni addietro;

- ribadiva che “ l’Ente Parco, in assenza di documentazione progettuale, non è nelle condizioni di verificare la coerenza degli interventi con la Pianificazione vigente; vieppiù che mai è pervenuta all’Ente richiesta dell’espressione del nulla osta di competenza, che viene espresso, da norma vigente, entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento della istanza ”;

- richiedeva “ che venga rinviata ad altra data la Conferenza dei Servizi richiamata in oggetto, considerato che ad oggi non è stato fornito alcun elemento che consentisse a questo Ente di procedere alle valutazioni del caso di trasmettere con urgenza la documentazione progettuale per la realizzazione di nuova infrastruttura di proprietà della ND TR S.p.A. su un fondo identificato al UTE al f.gl 9 p.lla 1152 ”.

6.1 - Alla luce di tutto quanto precede, non è dato comprendere in ragione di quali motivazioni il Comune sia pervenuto ad una determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi.

6.1.1 Ed invero, il parere della CLP è del tutto generico ed apodittico, carente di riferimenti specifici alle caratteristiche dell’impianto, per come rapportabili allo stato dei luoghi. Né è dirimente il contrasto ravvisato dalla Commissione con l’art. 11 co. 4 delle n.t.a. del ptp (cfr. verbale della seduta della conferenza di servizi, doc. 4 bis all. al ricorso) tenuto conto di quanto previsto dal successivo art. 21 ( supra , sub 5.2).

6.1.2 - Il riportato parere dell’UTC è – nella sostanza – soprassessorio, nella misura in cui l’Ufficio subordina le proprie determinazioni all’emissione dell’autorizzazione paesaggistica.

6.1.3 - Quanto poi alla nota dell’Ente Parco, va osservato che vertendosi in ipotesi di conferenza ex art. 14 ter l. n. 241/90, “l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all'articolo 14-quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti”.

Orbene, l’Ente Parco non ha preso parte alla conferenza di servizi, di cui – come anticipato – ha chiesto il rinvio al fine di potervi partecipare previa conoscenza degli elaborati progettuali. Non si vede, quindi, come l’Autorità procedente abbia potuto inferire dalla mera elencazione delle norme delle n.t.a del Piano del Parco contenuta nella nota inviata dall’Ente un parere non favorevole da parte dell’Ente (che, lo si ribadisce, lo aveva espressamente rinviato all’esito della conoscenza della documentazione).

7 – Per le suesposte assorbenti ragioni, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi va annullata, con facoltà per il Comune di riprovvedere emendando il procedimento dai vizi riscontrati nella presente decisione.

8 – L’esito complessivo del giudizio induce a compensare le spese di lite tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti:

respinge il ricorso introduttivo;

accoglie il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla la determina n. gen.601 del 4.6.2024.

Compensa le spese tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Laura Maddalena, Presidente

Maria Grazia D'Alterio, Consigliere

Viviana Lenzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Viviana Lenzi	Maria Laura Maddalena

IL SEGRETARIO