Pubblicato il 23/06/2025

N. 00192/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00067/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il IS

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 67 del 2025, proposto dalla società Centrale del Latte del IS s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione IS, l’Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. 14160/2025 del 30.1.2025 della Regione IS, di rigetto della richiesta di accesso presentata dalla società ricorrente a mezzo pec e assunta al prot. della Regione in data 2.1.2025 con il n. 143/2025, per la visione e l’acquisizione di copia delle comunicazioni e degli atti intercorsi tra la Regione stessa e l’AGEA in relazione alla procedura di aiuto di cui al PSR della Regione IS 2007/2013 – Bando di attuazione della Misura 123 “ Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali (Azione 1)”, e alla procedura di controllo e liquidazione della domanda di pagamento avanzata dalla ricorrente in data 26.1.2023;

nonché per l’accertamento

del diritto della ricorrente all’accesso ai predetti atti e dell’obbligo dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 116, c. 4 c.p.a., di esibizione di tutta la documentazione richiestale, con conseguente condanna a provvedere in tal senso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 il dott. IO CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La società ricorrente premette di aver presentato alla Regione IS, a suo tempo, la domanda MUD (n. 94750124276) per essere ammessa al finanziamento disposto dal bando pubblico di cui alla determina dirigenziale n. 403 del 9 dicembre 2009, attuativo del “ Programma di Sviluppo Rurale del IS 2007/2013 - Misura 1.2.3. Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali ”, pubblicato nel Supplemento ordinario al B.U.R.M. del 16.12.2009, n. 30.

La Regione IS ha dichiarato l’inammissibilità della suddetta domanda, che veniva inserita, contestualmente, nell’elenco delle domande ritenute non ammissibili a finanziamento, approvato con Determina Dirigenziale n. 003 del 6.10.2010.

La detta esclusione è stata però impugnata in sede giurisdizionale, e “ il contenzioso, protrattosi per quasi 10 anni, si è concluso definitivamente con sentenza n. 4470/2020 pubblicata in data 11.7.2020, con la quale il Consiglio di Stato – sez. II, in accoglimento dell’appello ... proposto da Centrale del Latte srl, ha accolto “il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati dinanzi al TAR IS ” (cfr. ricorso, pag. 3).

La ricorrente prosegue la propria esposizione riferendo che. in ottemperanza alla detta sentenza del Consiglio di Stato, la Regione IS, con D.D. n. 950 del 18 febbraio 2020, ha indi “provveduto a riammettere al sostegno la domanda di aiuto n. 947501224276 dell’11.3.2010 e, per l’effetto, ... concedere in favore della richiedente Centrale del latte srl il contributo pubblico di € 261.760,80 pari al 40% della spesa ammessa al finanziamento di € 654.402,00 ”.

Tuttavia, con successiva nota avente prot. n. 155556/2023 del 9.10.2023, la Regione ha poi comunicato alla Centrale del Latte s.r.l. “ di aver concluso, a seguito del reiterato perfezionamento postumo degli atti integrativi propedeutici richiesti, l’iter istruttorio di competenza”, ma, tuttavia, “la domanda de quo è stata selezionata automaticamente, in modo causale, dall’algoritmo preimpostato. Ciò implica che il procedimento amministrativo debba intendersi temporaneamente sospeso e potrà definirsi, in proseguo, subordinatamente all’acquisizione delle risultanze del controllo in loco da parte dell’organismo pagatore ”.

Nel prosieguo è poi avvenuto, in data 19.2.2024, che il perito nominato dall’AGEA, ha “ effettuato un sopralluogo aziendale in loco senza rilasciare alcun verbale delle attività svolte ” (cfr. ricorso, pag. 4).

La ricorrente ha poi riferito di aver appreso, in via informale, che: 1) “ l’AGEA nel mese di giugno 2024 avrebbe presentato alla Regione IS una richiesta di chiarimenti, la quale non è mai stata trasmessa alla Centrale del Latte srl ”; 2) “ in data 28.8.2024, la Regione IS, per il tramite dell’Assessorato all’Agricoltura, avrebbe dato riscontro all’AGEA con una nota, i cui estremi ed il cui contenuto, così come i quesiti posti da AGEA, non sono stati comunicati né resi noti alla Centrale del Latte srl ”.

La ricorrente ha quindi evidenziato che, “ nonostante il lungo lasso di tempo trascorso e, cioè, oltre 14 mesi da quando la Regione IS ha sospeso il procedimento di liquidazione della domanda di pagamento e oltre 7 mesi dalla richiesta di chiarimenti presentata AGEA alla Regione IS e 4 mesi dal riscontro ai predetti quesiti da parte dell’Ente Regionale, alla data del 2.1.2025, né la Regione IS né l’AGEA si erano premurate di comunicare alla ricorrente le risultanze dell’istruttoria, né se il procedimento fosse stato concluso, né tantomeno di concludere il procedimento avviato su istanza di parte ” (cfr. ricorso, pag. 4).

Pertanto, con pec del 2.1.2025, la ricorrente ha presentato, congiuntamente alla Regione e all’Agea, un’istanza di accesso ai sensi della l. n. 241/1990, diretta a “ prendere visione ed estrarre copia di tutte le comunicazioni e provvedimenti intercorsi tra AGEA e Regione IS, di estremi e contenuto non noti, aventi ad oggetto la procedura di controllo e liquidazione della domanda di pagamento del saldo finale presentata dalla Società Centrale del Latte a valere sulla misura 123, Azione 1, PSR IS 2007/2013 a seguito della D.D. Regione IS n. 950/2022, di tutta la documentazione inerenti la procedura di controllo cui è stata sottoposta la domanda di liquidazione presentata dalla Centrale del Latte srl, ivi compresi, se ed in quanto esistenti, i verbali di sopralluogo effettuati dal perito in data 19.2.2024 e i verbali aventi ad oggetto le risultanze dell’attività di controllo svolta; nonché degli atti contenenti i criteri e le modalità stabilite da AGEA per la selezione a campione a campione delle domande di liquidazione da sottoporre a controllo ”.

La Regione con nota avente prot. 14160/2025 del 30.1.2025 ha dato riscontro negativo alla su indicata richiesta di accesso, rappresentando che “il procedimento amministrativo, sospeso illo tempore e tuttora in itinere, potrà definirsi in dipendenza dall’acquisizione delle risultanze dell’istruttoria da parte dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura, cui compete, in via esclusiva i controlli previsti dalla normativa comunitaria. Ne deriva, rebus sic stantibus, che la Regione è impossibilitata a procedere. Si ritiene, altresì, che ogni interlocuzione intercorsa non produca, in questa fase dell’iter, effetti rilevanti ai fini della conclusione del procedimento de quo ”.

2. Contro tale determinazione l’interessata, reputando illegittimo il diniego opposto dalla Regione all’istanza di accesso, ha proposto quindi l’odierna impugnazione, affidandosi al seguente motivo di ricorso:

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 1, 2, 3, 22, 24, 25 l. 241/1990 E SS.MM.II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 24, 42 E 97 DELLA COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE SOTTO DIVERSI PROFILI. ERRONEITA’ DEI PRESUPPOSTI. TRAVISAMENTO DEI FATTI. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. DIFETTO DI CONTRADDITTORIO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE REG. UE N. 65/2011 E REG. UE N. 1698/2005 E SS.MM.II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE PRINCIPI DI BUON ANDAMENTO, IMPARZIALITA’ E TRASPARENZA P.A. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE PRINCIPIO LEGITTIMO AFFIDAMENTO. SVIAMENTO DI POTERE.

3. L’Avvocatura distrettuale dello Stato si è costituita in giudizio in resistenza all’impugnativa nell’interesse della Regione e dell’Agea, deducendo, tra l’altro, “ che la materia del contendere risulta definitivamente cessata a causa della sopravvenuta carenza di interesse per effetto dell’emissione, in data 27 marzo 2025, della relazione di controllo in loco (prot. n. 012/2025/MOL) (All. 4) da parte dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura, notificata alla ricorrente, la quale scandisce il termine di conclusione del procedimento amministrativo sospeso illo tempore (cfr. allegata nota prot. n. 155556 del 09/10/2023 - All. 3)” (cfr. memoria depositata in data 16.5.2025, pag. 4).

4. In data 23.5.2025 parte ricorrente ha depositato uno scritto di replica, recante controdeduzioni alle argomentazioni formulate dalla difesa erariale.

5. Alla camera di consiglio del 4.6.2025 la causa, uditi i difensori delle parti, è stata infine trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è fondato.

7. Occorre, in primis , rilevare che, come già premesso in narrativa, la ricorrente, nell’istanza di accesso del 2.1.2025 poi disattesa dal provvedimento impugnato, aveva chiesto di “ prendere visione ed estrarre copia di tutte le comunicazioni e provvedimenti intercorsi tra AGEA e Regione IS, di estremi e contenuto non noti, aventi ad oggetto la procedura di controllo e liquidazione della domanda di pagamento del saldo finale presentata dalla Società Centrale del Latte a valere sulla misura 123, Azione 1, PSR IS 2007/2013 a seguito della D.D. Regione IS n. 950/2022, di tutta la documentazione inerenti la procedura di controllo cui è stata sottoposta la domanda di liquidazione presentata dalla Centrale del Latte srl, ivi compresi, se ed in quanto esistenti, i verbali di sopralluogo effettuati dal perito in data 19.2.2024 e i verbali aventi ad oggetto le risultanze dell’attività di controllo svolta; nonché degli atti contenenti i criteri e le modalità stabilite da AGEA per la selezione a campione a campione delle domande di liquidazione da sottoporre a controllo ”.

8. Coglie pertanto nel segno la centrale prospettazione ricorsuale secondo la quale la richiesta di ostensione della documentazione relativa al procedimento di controllo e liquidazione del contributo a suo tempo riconosciuto in favore della società era chiaramente finalizzata alla tutela degli interessi giuridici della medesima richiedente.

Sul punto, il Collegio deve difatti ricordare che:

1) l’art. 22, co. 2, L. n. 241/1990 stabilisce che “ l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza ”: tant’è che l’accesso è incluso dalla l. n. 241/1990 (art. 29, comma 2 bis) tra i livelli essenziali delle prestazioni ai quali fa riferimento l’art. 117, comma 2 lett. m) Cost., e rientra, dunque, nella competenza legislativa esclusiva dello Stato;

2) dalla lettura del secondo comma del suindicato articolo emerge, altresì, che l’accessibilità degli atti rappresenta la “ regola ” cui l’azione amministrativa deve ispirarsi, regola cui fanno eccezione le sole ipotesi contemplate nei commi da 1 a 6 del successivo art. 24, che, tuttavia, nella presente vicenda incontestabilmente non ricorrono;

3) il comma 7 dell’art. 24 l. n. 241/1990 prevede, inoltre, che “ deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ”;

4) e la fattispecie di accesso appena detta integra, appunto, il cd. accesso difensivo, i cui connotati sono stati chiariti dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 2021 mediante l’affermazione, in subiecta materia , dei seguenti principi: a) “ in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”; b) “ la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 ”.

8.1. Orbene, alla luce della lettura sinergica delle norme e dei principi sopra richiamati alcun dubbio si pone sul fatto che nel caso di specie sussistano tutti i presupposti del cd. accesso difensivo di cui alla norma da ultimo richiamata. La ricorrente ha difatti chiesto all’Amministrazione l’acquisizione della documentazione, comprensiva del “ carteggio ” intercorso tra la Regione e l’Agea, relativa al procedimento di controllo e liquidazione del contributo già da tempo riconosciuto in suo favore “ a valle ” del pregresso contenzioso conclusosi con la sentenza n. 4470/2020 della II Sezione del Consiglio di Stato.

In tale prospettiva, il Collegio ritiene pertanto pienamente condivisibile l’osservazione ricorsuale secondo cui “ la ricorrente aveva senza dubbio diritto ad acquisire la richiesta documentazione non solo al fine di comprendere le ragioni sottese all’ingiustificata inerzia mostrata dalla P.A. che a distanza di due anni dalla concessione del contributo ( il quale, si badi bene, è stato riconosciuto con 10 anni di ritardo per illegittimità poste in essere dall’Ente regionale) e di un anno dalla sospensione operata da AGEA non aveva ancora provveduto a concludere il procedimento, ma anche per essere preparata e poter controbattere con cognizione di causa nell’ipotesi in cui il controllo effettuato avesse dato esito sfavorevole, come in effetti è accaduto ”.

8.2 Ed è parimenti corretto l’ulteriore argomento della società interessata (cfr. memoria di replica depositata in data 23.5.2025) secondo cui: a) “ la Società ricorrente ha interesse ancora oggi all’acquisizione degli atti di interlocuzione intercorsi tra Agea e regione IS in vista del preannunciato rigetto della richiesta di liquidazione delle somme concesse con la D.D. regionale n. 950/2022 ”; b) “ l’interesse all’acquisizione della documentazione richiesta con l’istanza di accesso e negata dalla Regione con l’impugnata nota prot. n. 14160 del 30.1.2025 non è venuto meno in ragione dell’avvenuta trasmissione alla Ricorrente del rapporto ispettivo redatto il 27.3.2025 dal tecnico incaricato dell’AGEA ”; c) “ proprio in ragione di tale rapporto, l’interesse della ricorrente ad acquisire i documenti richiesti è divenuto ancora più attuale ed urgente dato che è lecito supporre che i chiarimenti e documenti forniti dalla Regione abbiano avuto un apporto determinante ai fini delle conclusioni sfavorevoli adottate dall’AGEA nel rapporto informativo datato 27.3.2025 ”.

Alla luce di tali rilievi deve quindi escludersi la configurabilità della sopravvenuta carenza d’interesse invocata dalla difesa erariale, atteso che ad oggi l’accesso alla documentazione oggetto della richiesta ostensiva respinta con il gravato provvedimento appare, al contrario, più che mai rilevante ai fini della tutela degli interessi giuridici della ricorrente connessi alla percezione del finanziamento da essa richiesto.

E deve infine riconoscersi, stante la ricorrenza dei presupposti del cd. accesso difensivo, l’interesse della ricorrente ad acquisire anche i documenti concernenti l’estrazione a campione – tramite algoritmo - della sua domanda, sempre al fine di verificare la legittimità del relativo procedimento e la conseguente legittimità della sospensione del procedimento di liquidazione del saldo richiesta con la domanda di pagamento presentata il 26.1.2023.

9. Per le motivazioni complessivamente esposte l’impugnato diniego di accesso va quindi annullato, dovendo per l’effetto ordinarsi alla Regione IS di consentire l'accesso a tutta la documentazione richiesta dalla ricorrente con l’istanza del 2.1.2025, entro trenta giorni dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.

L’accesso dovrà estendersi anche ai documenti formati da Agea ma comunque detenuti dalla stessa Regione, atteso che: a) ai sensi dell’art. 22 l. n. 241/1990 sono accessibili, in linea di principio, “tutti i documenti amministrativi” che siano detenuti da una pubblica amministrazione e che concernano attività di pubblico interesse, “indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (art. 22 cit., comma 1, lett. d); b) l’art. 25 comma 2 l. n. 241/1990 prevede, in modo coerente alla disposizione richiamata al punto che precede, che la richiesta di accesso “ deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente ”.

10. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il IS (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il diniego di accesso espresso dalla Regione IS con la gravata nota avente prot. n. 14160/2025 del 30.1.2025, e ordina alla medesima Regione di dare ostensione ai documenti richiesti dalla ricorrente, con le modalità e nei termini di cui in motivazione.

Condanna la stessa Regione al pagamento delle spese processuali, che liquida nella somma complessiva di 1.200,00, oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato nella misura effettivamente versata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente

Luigi Lalla, Referendario

IO CH, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO CH	Nicola Gaviano

IL SEGRETARIO