Pubblicato il 24/04/2025

N. 00734/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00741/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 741 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Urbigest S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Danilo Lorenzo, Enrico IV, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Salve, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Aventaggiato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Orlandini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 0011032 a firma del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Salve datato 13.06.2024, notificata a mezzo PEC in pari data, avente ad oggetto “ Ditta Urbigest srl. Provvedimento di decadenza del provvedimento autorizzativo n. 71/2015 (pratica edilizia n. 291/2014) ”, con il quale l’Amministrazione comunale ha provveduto ad annullare il titolo edilizio in possesso della ricorrente e funzionale allo svolgimento dell’attività turistico-ricreativa balneare denominata “ Lido Gold ”, nonché di ogni atto allo stesso preordinato, connesso e/o consequenziale, ivi compresa la nota prot. n. 9492 datata 27.05.2024 di comunicazione di avvio del procedimento.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Urbigest S.r.l. in data 25 giugno 2024:

- dell’ordinanza n. 83 datata 21 giugno 2024 – prot. in uscita n. 0011641, notificata a mezzo PEC in pari data, a firma del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Salve, avente ad oggetto: “ Società Urbigest Srl (p. iva 04665330751). Attività di somministrazione di alimenti e bevande con annessa cucina presso la struttura Gold”. Ordinanza di sospensione dell’attività ”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Urbigest S.r.l. in data 8 gennaio 2025:

- del provvedimento prot. n. 0018443 datato 14.10.2024, notificato a mezzo PEC in pari data, a firma del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Salve, avente ad oggetto “ Ditta Urbigest srl (04665330751) – decadenza del provvedimento autorizzativo n. 71/2015 (pratica edilizia n. 291/2014) ” con il quale l’Amministrazione comunale ha provveduto ad annullare l’autorizzazione edilizia n. 71/2015 e al conseguente ritiro in autotutela del medesimo titolo, relativo al mantenimento di un manufatto prefabbricato in legno per la somministrazione di alimenti e bevande e funzionale allo svolgimento dell’attività turistico-ricreativa denominata “ Lido Gold ”, nonché di ogni atto allo stesso preordinato, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Salve e della IM S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2025 il dott. Elio Cucchiara e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato e depositato in data 18 giugno 2024, primi motivi aggiunti notificati in data 24 giugno 2024 e depositati in data 25 giugno 2024 e secondi motivi aggiunti notificati in data 10 dicembre 2024 e depositati in data 8 gennaio 2025, la ricorrente ha chiesto l’annullamento degli atti a mezzo dei quali il Comune di Salve ha disposto la decadenza dall’autorizzazione edilizia n.71/2015 e la sospensione dell’attività commerciale svolte presso le relative strutture.

1.2. La ricorrente è titolare di un’attività turistico-ricettiva svolta in area interamente privata situata nel Comune di Salve, presso la quale è presente un chiosco-bar di carattere precario e amovibile, munito di cucina e con annessa area antistante per posa di ombrelloni e sdraio.

1.3. L’area presso la quale la ricorrente esercita detta attività è in comproprietà indivisa tra il sig. IV (circa 67%) e la IM S.r.l. (circa 33%), già Igeco Holding S.r.l. e già Figeim S.r.l., i quali, con atto stipulato in data 8 ottobre 1998, attribuivano alla UR S.r.l. la disponibilità dei terreni per un periodo “ non inferiore al vincolo ventennale di destinazione turistico-alberghiera in favore della S.r.l. IGETUR ”. Detta società, quindi, sulla base del suddetto atto di disponibilità, concedeva l’area in affitto alla ricorrente.

1.4. Più nello specifico, con permesso di costruire n. 137 del 21 giugno 2012, il Comune di Salve autorizzava la UR S.r.l. all’installazione del chioso-bar nell’area in questione, con obbligo di smontaggio alla fine della stagione balneare. Detto titolo veniva annualmente rinnovato per le successive stagioni, sino a quando, a seguito di istanza della UR, l’Amministrazione comunale, con permesso di costruire n. 71 del 28 aprile 2015, consentiva il mantenimento annuale della struttura, ferma restando l’autorizzazione all’uso della stessa limitatamente alla stagione estiva.

1.5. Con contratto del 30 settembre 2015, la UR concedeva in affitto l’area di che trattasi alla ricorrente sino al 29 settembre 2020.

1.6. La ricorrente, pertanto, sulla scorta del suddetto contratto di affitto, formulava istanza al Comune di Salve per la voltura del permesso di costruire n. 71/2015, che veniva concessa dall’Amministrazione comunale con atto del 3 dicembre 2015.

1.7. Con successivo atto del 3 novembre 2020, il contratto di affitto tra le UR e la ricorrente veniva prorogato sino al 29 ottobre 2023.

1.8. Nelle more, la comproprietaria IM S.r.l., ritenendo scaduto a decorrere dall’8 ottobre 2018, l’originario atto di disponibilità in favore della UR e ritenendo lese le proprie prerogative dominicali sulle aree in questione, assumeva delle iniziative a tutela, tra cui anche l’introduzione innanzi al Tribunale ordinario di Lecce di un giudizio cautelare ex art. 700 cod. proc. civ., ad esito del quale, con ordinanza del 28 gennaio 2022 (non opposta), il Tribunale ordinava “ alla UR srl il rilascio, in favore della ricorrente IM srl e per la quota parte di sua spettanza (32,97% pro indiviso) del terreno sito in Salve … e, per l’effetto, ai resistenti SCS Srl, Urbigest srl e Papeete TI di pagare il canone di locazione del terreno locatogli dalla UR srl in favore della ricorrente IM srl per la parte di spettanza proporzionale … ”.

1.9. A seguito della pronuncia dell’ordinanza e della scadenza del termine di locazione delle aree, in data 23 novembre 2023 veniva convocata l’assemblea dei comproprietari, ad esito della quale veniva deliberato (con voto del solo comproprietario di maggioranza) di rinnovare il contratto di affitto in favore della ricorrente. Per tale ragione, il comproprietario di maggioranza, in forza della suddetta deliberazione assembleare, provvedeva in data 28 dicembre 2023 alla sottoscrizione del nuovo contratto di affitto, con scadenza al 29 settembre 2024. La delibera assembleare e il conseguente contratto sono stati fatti oggetto di impugnazione da parte della IM innanzi al giudice ordinario.

1.10. Il Comune di Salve, venuto a conoscenza della vicenda, in data 15 aprile 2024 notificava la comunicazione prot. 0006708 di avvio del procedimento di riesame del titolo edilizio, intimando, nelle more, alla ricorrente di astenersi “ dall’intraprendere o proseguire qualsiasi attività edilizia o commerciale in esecuzione dei titoli autorizzativi già rilasciati e oggetto della disposta verifica ”. Detto provvedimento veniva impugnato innanzi a questo TAR con ricorso n. 561/2024.

1.11. Con nota prot. 9592 del 27 maggio 2024, l’Amministrazione comunicava l’avvio del procedimento per la dichiarazione di decadenza dal permesso di costruire n. 71/2015, assegnando termine di 15 giorni per osservazioni, che la ricorrente presentava in data 10 giugno 2024.

1.12. Ad esito dell’istruttoria, con provvedimento prot. n. 0011032 del 13 giugno 2024, il Comune di Salve disponeva la decadenza e il ritiro del permesso di costruire n. 71/2015, in considerazione, in sintesi, della ritenuta insussistenza in capo alla ricorrente di un valido titolo di conduzione dell’area.

2. La ricorrente ha, pertanto, proposto ricorso innanzi a questo TAR, chiedendo l’annullamento, previa sospensiva, degli atti indicati in epigrafe sulla scorta delle seguenti ragioni di censura:

- “ Violazione dell’art. 21-nonies della legg n. 241/90; violazione dell’art. 3 della legge n 241/90; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione; motivazione errata; violazione de principio di tutela del legittimo affidamento ”.

Con il primo motivo di ricorso è contestata l’illegittimità del provvedimento del 13 giugno 2024, avendo il Comune di Salve provveduto ad esercitare il potere di annullamento in autotutela oltre i termini di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990 ed in violazione, altresì, dell’onere di motivazione rafforzata richiesto da tale disposizione. La ricorrente ha evidenziato, inoltre, l’insussistenza di qualsivoglia falsa rappresentazione dei fatti o di condotte omissive tali da indurre in errore l’Amministrazione e, quindi, da incidere sui termini e le modalità di esercizio dell’autotutela.

- “ Violazione ed errata applicazione dell’art. 11 del dPR n. 380/2001; violazione e omessa applicazione dell’art. 1105 c.c.; eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza; motivazione errata; abuso di potere; sviamento ”.

Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente ha censurato nel merito le ragioni poste dall’Amministrazione comunale a fondamento del provvedimento impugnato, evidenziando, in primo luogo, la legittimità e la perdurante validità dei contratti di affitto in base ai quali ha ottenuto la disponibilità dell’area in questione e, quindi, la sussistenza delle condizioni previste dall’art. 11 d.P.R. 380/2001 per il rilascio e il mantenimento del titolo edilizio. Ha affermato, quindi, che le valutazioni operate dal Comune in ordine alla legittimità o meno di detti contratti e, in generale, alle contestazioni formulate dalla comproprietaria IM, da una parte, esulerebbero dalle competenze dell’Amministrazione (trattandosi di rilievi di carattere civilistico relativi a vicende sub iudice e non inerenti agli aspetti edilizi della vicenda) e, dall’altra, sarebbero comunque inesatte nel merito.

2.1. Con decreto monocratico n. 410 del 24 giugno 2024 è stata rigettata la domanda di misure cautelari ex art. 56 cod. proc. amm. per difetto del requisito del periculum in mora .

2.2. Con motivi aggiunti notificati in data 24 giungo 2024 e depositati in data 25 giugno 2024, parte ricorrente ha impugnato l’ordinanza n. 83 del 21 giugno 2024, con la quale il Comune di Salve, richiamando il precedente provvedimento del 13 giugno 2024, ha disposto la sospensione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata dalla ricorrente, in quanto “ l’annullamento dei titoli edilizi legittimanti la costruzione, il mantenimento e l’esercizio del manufatto per la destinazione d’uso indicata determina il venir meno delle condizioni necessarie per l’esercizio dell’attività di somministrazione e comunque l’attività commerciale all’interno dei manufatti stessi ”. A sostegno dell’impugnativa parte ricorrente non ha proposto nuove ragioni di censura, ma ha esteso per illegittimità derivata i motivi già formulati a mezzo del ricorso introduttivo del giudizio.

2.3. Con decreto monocratico n. 415 del 25 giugno 2024, è stata accolta la richiesta di misure urgenti formulata unitamente ai motivi aggiunti, stante la ritenuta sussistenza del requisito del periculm in mora alla luce degli effetti del provvedimento del 21 giugno 2024.

2.4. Il Comune di Salve si è costituito in giudizio in data 2 luglio 2024 per resistere al ricorso. Con successiva memoria depositata unitamente alla relativa documentazione in data 19 luglio 2024, il Comune ha sostenuto la legittimità dei provvedimenti adottati. A tal fine, oltre a richiamare la normativa di riferimento e precedenti giurisprudenziali in tema di rilascio del permesso di costruire in favore del detentore non proprietario di un’area, ha rilevato di aver adottato i provvedimenti impugnati alla luce della sopravvenuta conoscenza di circostanze tali da dimostrare l’insussistenza, in capo alla ricorrente, di un valido titolo di godimento e possesso dell’area e comunque dell’assenza della volontà di tutti i comproprietari al rilascio del titolo edilizio. Ha evidenziato, pertanto, la doverosità e tempestività dell’azione amministrative esercitata, anche in quanto la ricorrente avrebbe omesso di fornire una compiuta rappresentazione di circostanze rilevanti ai fini della valutazione.

2.4. La controinteressata IM S.r.l. si è costituita in giudizio depositando documentazione e una memoria difensiva in data 23 luglio 2024. Nella memoria la società ha provveduto, in primo luogo, a ricostruire le vicende di causa dal suo punto di vista, contestando, in particolare, la legittimità dei contratti di affitto in base alle quali la ricorrente ha ottenuto la detenzione dell’area e dei titoli alla stessa concessi. Ha, quindi, rilevato che, ai fini del rilascio del permesso di costruire per le aree in comproprietà sarebbe richiesto l’accordo tra tutti i comproprietari, requisito nel caso di specie insussistente.

2.5. A esito della camera di consiglio del 24 luglio 2024 è stata confermata la misura cautelare già disposta con il decreto monocratico n. 414/2024.

2.6. Con secondi motivi aggiunti notificati in data 10 dicembre 2024 e depositati in data 8 gennaio 2025, la ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Salve prot. 18443 del 14 ottobre 2024, con il quale l’Amministrazione ha nuovamente disposto la decadenza dal permesso di costruire n. 71/2015, evidenziando, oltre alle ragioni già dedotte con il precedente provvedimento del 13 giugno 2024, anche la sopravvenuta scadenza, in data 29 settembre 2024, dell’ultimo contratto di affitto stipulato dalla ricorrente. A sostegno dell’impugnativa, la ricorrente, oltre ad estendere per illegittimità derivata le censure già proposte con il ricorso originario, ha formulato anche i seguenti ulteriori motivi di doglianza:

- “ Violazione ed omessa applicazione dell’art. 7 della legge n. 241/90; eccesso di potere per violazione del principio di buon andamento, trasparenza ed economicità ”.

Con il primo motivo la ricorrente ha contestato l’illegittimità del provvedimento del 14 ottobre 2024 per non essere stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento.

- “ Violazione ed errata applicazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001; motivazione errata; eccesso di potere per insussistenza dei presupposti fondanti il provvedimento impugnato ”.

Con il secondo motivo la ricorrente ha contestato nel merito i rilievi dell’Amministrazione comunale in ordine alla scadenza del contratto di affitto, rilevando che, a seguito di ulteriore deliberazione dell’assemblea dei comproprietari, detto contratto è stato prorogato sino al 9 settembre 2025, sicché, diversamente da quanto affermato dal Comune, la disponibilità dell’area non sarebbe venuta meno.

2.7. Il Comune di Salve ha depositato memoria in data 16 gennaio 2025 (unitamente alla relativa documentazione), con la quale, oltre a ribadire le precedenti difese, ha replicato alle deduzioni della ricorrente formulate con i secondi motivi aggiunti, evidenziando, in particolare, che il contratto con il quale l’affitto veniva rinnovato sino al settembre 2025 sarebbe stato registrato solo in data 17 ottobre 2024 e, pertanto, non potrebbe ritenersi opponibile all’Amministrazione prima di tale giorno, successivo a quello della notifica del provvedimento prot. 18443 del 14 ottobre 2024.

2.8. Alla camera di consiglio del 22 gennaio 2025, parte ricorrente ha rinunciato alla richiesta di misure cautelari formulati unitamente ai motivi aggiunti dell’8 gennaio 2025.

2.9. In data 20 gennaio 2025, la controinteressata IM ha prodotto documentazione e, in particolare, copia: del verbale di assemblea del 23 novembre 2023, a mezzo del quale è stata deliberata a maggioranza la proroga del contratto di affitto in favore della ricorrente sino al settembre 2024; del conseguente atto di citazione del 2 dicembre 2024 innanzi al giudice ordinario, con il quale ha impugnato detta delibera; e del provvedimento del Tribunale di Lecce del 22 luglio 2024, con il quale la delibera è stata sospesa in via cautelare. Con successivo deposito del 6 febbraio 2025, la IM ha prodotto anche copia dell’ulteriore delibera assembleare del 26 settembre 2024, con la quale è stata decisa la proroga del contratto di affitto sino al 9 settembre 2025.

2.10. La IM, inoltre, ha depositato una seconda memoria difensiva in data 14 febbraio 2025, con la quale, oltre a ribadire le precedenti difese, ha affermato che, nel caso di specie, il Comune non avrebbe dovuto disporre la decadenza del titolo edilizio n. 71/2025, in quanto originariamente rilasciato in favore di un soggetto, la UR, all’epoca legittimo titolare dell’area, ma limitarsi unitamente ad annullare la voltura di detto titolo in favore della ricorrente, di modo che l’originario permesso di costruire possa essere trasferito in favore del nuovo utilizzatore dell’area e ha chiesto, pertanto, l’accoglimento del ricorso limitatamente a tale profilo.

2.11. Il Comune di Salve ha depositato un’ulteriore memoria difensiva in data 14 febbraio 2025, con la quale ha ribadito le proprie difese, ritenendo le stesse ulteriormente suffragate dalla documentazione prodotta in giudizio dalla controinteressata in data 20 gennaio 2025.

2.12. La ricorrente, in data 20 febbraio 2025, ha provveduto al deposito di documentazione, afferente, in particolare, ai rinnovi del contratto di affitto intervenuti nel 2023 e nel 2024 e alle relative vicende. Inoltre, in data 27 febbraio 2025 ha prodotto una memoria di replica con la quale, in risposta alle deduzioni dell’Amministrazione comunale e della controinteressata, ha ribadito che le questioni di carattere civilistico relative alla validità dei contratti di affitto dovrebbero considerarsi estranee all’ambito di valutazione cui avrebbe dovuto attenersi il Comune di Salve, oltre che all’oggetto del presente giudizio, e ribadito, inoltre, la sussistenza di un valido titolo di legittimazione ex art. 11 d.P.R. 380/2001 e la perdurante validità del rapporto di affitto in base alla quale ha ottenuto la conduzione del terreno (deducendo, altresì, l’infondatezza delle deduzioni dell’Amministrazione comunale in ordine alla ritenuta inopponibilità della proroga da ultimo pattuita). La ricorrente, inoltre, ha sostenuto l’inammissibilità della richiesta di accoglimento parziale del ricorso formulata dalla IM nella memoria 14 febbraio 2025, in quanto volta ad ottenere un’inammissibile modifica del provvedimento emesso dall’Amministrazione e ha affermato, in ogni caso, che detti rilievi confermerebbero la fondatezza del ricorso.

2.13. Con deposito del 19 marzo 2025, la IM ha prodotto copia del verbale dell’udienza svoltasi presso il Tribunale ordinario di Lecce in data 6 febbraio 2025 nel giudizio civile RG 1832/2022, relativo allo scioglimento della comunione avente ad oggetto i terreni in questione, dal quale risulta l’intervenuto raggiungimento di un accordo per la spartizione del terreno indiviso, con conseguente rinvio a successiva udienza ai fini della definizione del giudizio.

2.14. Ad esito della pubblica udienza del 19 marzo 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. Il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere rigettato.

4. Con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente ha contestato l’illegittimità del provvedimento del 13 giugno 2023, in quanto adottato oltre i termini massimi di cui all’art. 21 nonies l. 241/1990 per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela e, altresì, senza rispettare l’onere di motivazione rafforzata prescritto da tale disposizione.

4.1. Il motivo è infondato in considerazione della peculiare natura del provvedimento oggetto della declaratoria di decadenza e della tipologia di potere esercitato dal Comune di Salve nel caso di specie.

4.2. A tale proposito deve, in primo luogo, evidenziarsi che il titolo edilizio in esame non è qualificabile come permesso di costruire ordinario, relativo alla realizzazione di un edificio di carattere stabile e permanente, ma è volto, piuttosto, ad autorizzare una struttura di carattere precario e amovibile, utilizzabile unicamente nel periodo estivo e strettamente correlata all’esercizio di un’attività commerciale. Originariamente, peraltro, il Comune aveva previsto l’obbligo dello smontaggio annuale, poi rimosso con l’autorizzazione n. 71/2015, nella quale, tuttavia, proprio in considerazione della tipologia di opere assentite, è stato comunque precisato che: “ L’Amministrazione Comunale, qualora si ravvisi la necessità, si riserva la facoltà di ordinare la rimozione con conseguente ripristino dello stato dei luoghi ”. Il provvedimento in questione, inoltre, si caratterizza non solo sotto il profilo oggettivo, ma anche soggettivo, trattandosi di titolo attribuito non al proprietario dell’area, ma al soggetto che ne ha la conduzione in base di un contratto di affitto e che, pertanto, ha la possibilità di mantenerlo purché perdurino le condizioni di fatto e di diritto in base alle quali è legittimato ad accedervi. Tale circostanza, peraltro, è inequivocabilmente confermata dal fatto che, nel momento in cui la ricorrente è subentrata nella disponibilità dell’area, non ha potuto semplicemente beneficiare delle strutture già precedentemente assentite (come sarebbe dovuto accadere a fronte di un permesso di costruire ordinario, il quale, una volta rilasciato, legittima l’opera eseguita anche in favore di eventuali aventi causa del destinatario originario del provvedimento), ma ha dovuto chiedere la voltura del titolo inizialmente rilascio alla UR.

4.3. Per tale ragione, discutendosi nel caso di specie di titolo edilizio abilitante la realizzazione non di opere di carattere definitivo, ma precarie e con riserva dell’Amministrazione di poterne disporre la rimozione e, al contempo, attribuito ad un soggetto che non è proprietario dell’area, ma mero conduttore della stessa, deve ritenersi che il Comune possa, in costanza di rapporto, verificare la persistenza delle condizioni legittimanti il mantenimento del titolo stesso, provvedendo eventualmente a disporne la decadenza qualora ne riscontri l’insussistenza.

4.4. Da tali presupposti discende, quindi, la tempestività dell’azione amministrativa esercitata dal Comune di Salve.

4.5. E invero, nel provvedimento del 13 giugno 2024 il Comune di Salve ha dato atto di aver avuto notizia delle contestazioni insorte in ordine alla validità dei contratti di affitto in base ai quali la ricorrente ha ottenuto la voltura del permesso di costruire e del dissenso di uno dei comproprietari alla permanenza della ricorrente stessa nell’area. Il Comune, pertanto, ha posto a fondamento del provvedimento del 13 giugno 2024 il rilievo dell’insussistenza in capo alla ricorrente di un requisito funzionale non solo all’originario rilascio del permesso di costruire, ma, tenuto conto della peculiare natura oggettiva e soggettiva del titolo per come sopra evidenziata, anche al suo mantenimento.

4.6. Come si legge dalla motivazione del provvedimento, infatti, la decadenza non è ricollegata solo ed esclusivamente al difetto originario di legittimazione della ricorrente, ma anche a vicende sopravvenute tali da incidere sulla prosecuzione del rapporto e, in particolare, alla scoperta del nuovo contratto di affitto stipulato nel dicembre 2023 con soggetto diverso rispetto all’originario concedente del terreno e con l’opposizione del comproprietario IM, ritenuto dal Comune inidoneo a conferire alla ricorrente la legittimazione al mantenimento del titolo edilizio.

4.7. Anche a ritenere, quindi, che i rilievi relativi dell’assenza originaria della legittimazione al rilascio del permesso di costruire non siano più suscettibili di valorizzazione stante il decorso dei termini di cui all’art. 21 novies l. 241/1990, il Comune di Salve ha, tuttavia, direttamente ricollegato la declaratoria di decadenza anche al rinnovo contrattuale del dicembre 2023 e, quindi, ad una vicenda sopravvenuta e relativa non a un profilo di annullamento in autotutela, ma di decadenza per intervenuta perdita delle condizioni di mantenimento del titolo. A ciò deve aggiungersi, in ogni caso, che, anche a voler qualificare il provvedimento di annullamento in autotutela, è evidente il rispetto dei termini previsti dall’art. 21 novies l. 241/1990 con riferimento alla parte motiva fondata sulla rilevanza attribuita dall’Amministrazione al nuovo contratto di affitto stipulato nel dicembre 2023.

4.8. Quanto evidenziato priva, inoltre, di rilevanza anche le ulteriori considerazioni formulate nel primo motivo di ricorso, con le quali la ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 21 novies l. 241/1990 sotto il profilo dell’omessa motivazione in ordine alle specifiche ragioni di interesse pubblico, ulteriori rispetto al mero ripristino della legalità violata, tali da giustificare l’esercizio dell’autotutela.

4.9. Tale specifico onere motivazionale non può, infatti, ritenersi sussistente nel caso di specie, in primo luogo alla luce della peculiare natura dei poteri esercitati, in quanto, per come si è detto, volti, più che alla disposizione di un annullamento in autotutela, al rilievo di una decadenza dovuta all’insussistenza di un requisito funzionale al mantenimento di un rapporto perdurante nel tempo e per il quale, pertanto, è sufficiente il riscontro degli elementi da cui la stessa è desunta.

4.10. In secondo luogo, anche a voler ricondurre il potere esercitato all’ambito dell’art. 21 novies l. 241/1990, il Collegio ritiene di dover dare continuità all’orientamento secondo cui la motivazione dell’esercizio del potere di autotutela, ove si fondi sulla sopravvenuta scoperta di circostanze rilevanti ai fini della relativa valutazione, “ stante la non corretta rappresentazione della realtà, … si presenta attenuata, non essendo necessaria una specifica e approfondita motivazione sul punto (Cons. Stato, sez. IV, 20 febbraio 2019 n. 1181) ” (TAR Latina, sent. n. 422 del 12 giugno 2024). Poiché, nel caso di specie il provvedimento risulta giustificato anche sulla scorta del rilievo della sopravvenuta scoperta dell’intervento di un nuovo contratto di affitto (diverso da quello in base al quale veniva originariamente concessa la voltura del permesso di costruire) e dell’opposizione di uno dei comproprietari, ossia di elementi che avrebbero dovuto essere portati all’attenzione del Comune in quanto funzionali alla verifica sulla persistenza delle condizioni di prosecuzione del rapporto, può ritenersi sufficiente la motivazione fondata sul rilievo dell’incidenza di dette circostanze successivamente conosciute.

4.11. Ne discende, conseguentemente, l’infondatezza del primo motivo di ricorso.

5. Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente ha contestato nel merito le ragioni in base alle quali il Comune di Salve ha disposto la decadenza dal titolo edilizio. A tal fine, la ricorrente, in sintesi, ha rilevato che, ai sensi dell’art. 11 d.P.R. 380/2001, il permesso di costruire può essere richiesto anche dal conduttore non proprietario e che, al contempo, l’area in questione è sempre stata da lei detenuta sulla base di contratti di affitto tuttora validi, non essendo stati annullati in sede giudiziale. Al contempo, la ricorrente ha censurato i passaggi del provvedimento impugnato ove il Comune di Salve ha manifestato la sua posizione in ordine al rilievo giuridico di tali contratti, evidenziando che l’Amministrazione non potrebbe addentrarsi in considerazioni di carattere squisitamente civilistico e, peraltro, relative a vicende sub iudice , dovendo, invece, limitarsi alle sole questione afferenti all’ambito edilizio di sua competenza.

5.1. Il motivo è infondato.

5.2. Nel caso di specie le ragioni poste da parte del Comune di Salve a fondamento della declaratoria di decadenza riguardano, in sintesi, la sopravvenuta scoperta della carenza, in capo alla ricorrente, di un titolo di conduzione dell’area tale da giustificare il mantenimento del permesso di costruire.

5.3. Come risulta, infatti, dall’atto di voltura del permesso di costruire del 3 dicembre 2015, l’Amministrazione comunale rilasciava originariamente detto titolo sulla base della dichiarazione della ricorrente di legittima conduzione dell’area in virtù del contratto di affitto stipulato con la UR S.r.l., mentre nel provvedimento oggetto del ricorso, il Comune ha rappresentato di essere successivamente venuto a conoscenza sia delle contestazioni, anche giudiziali, insorte in ordine alla validità di tale contratto sia dell’intervenuta stipula di un nuovo contratto di affitto a fronte della manifesta opposizione della comproprietaria IM S.r.l., la quale ha rappresentato di non aver mai acconsentito all’originario affitto dell’area in favore della ricorrente, né alla stipula del nuovo contratto.

5.4. Tanto premesso, l’art 11 del d.P.R. 380/2001 stabilisce che il permesso di costruire può essere rilasciato, oltre che al proprietario dell’immobile, anche “ a chi abbia titolo per richiederlo ”.

5.5. Orbene, pur potendosi far rientrare in tale seconda categoria anche il caso, analogo a quello di specie, del soggetto che abbia la conduzione del terreno in base a contratto di affitto, deve comunque tenersi conto che, in tale ipotesi, “ l'Amministrazione è tenuta ad accertare la sussistenza del consenso del proprietario, con la conseguenza che, laddove questo difetti, non potrà procedere al rilascio del permesso di costruire ” (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 1827 del 15 marzo 2022). È, infatti, evidente che la mera stipula di un contratto di affitto di un’area non implica necessariamente l’attribuzione della facoltà di realizzarvi un’opera edilizia e, quindi, di richiedere il rilascio del permesso di costruire, trattandosi di potere ultroneo rispetto al mero godimento del bene.

5.6. Allo stesso tempo, ai fini di tale verifica deve, altresì, tenersi conto del fatto che nel caso di specie, l’area in questione non è di proprietà di un singolo, ma in comproprietà indivisa tra due comproprietari.

5.7. Con specifico riferimento al tema della legittimazione alla richiesta del titolo edilizio in caso di beni in comproprietà, consolidata giurisprudenza amministrativa (dalla quale non si ravvisano ragioni per discostarsi) ha evidenziato che “ Il singolo comproprietario può ritenersi legittimato alla presentazione della domanda solo ed esclusivamente nel caso in cui la situazione di fatto esistente sul bene consenta di supporre l'esistenza di una sorta di cd. pactum fiduciae intercorrente tra i vari comproprietari (T.A.R. Palermo, sez. II, 23/11/2021, n. 3236). In caso contrario, deve ritenersi illegittimo il titolo abilitativo rilasciato in base alla richiesta di un solo comproprietario, dovendo l'Amministrazione verificare la sussistenza, in capo al richiedente stesso, di un titolo idoneo di godimento sull'immobile ed accertare, altresì, la legittimazione soggettiva di quest'ultimo, la quale presuppone il consenso, anche tacito, dell'altro proprietario in regime di comunione ” (TAR Brescia, Sezione II, sent. n. 519 del 10 giugno 2024).

5.8. Pertanto, in caso di comproprietà di un terreno, ai fini del legittimo rilascio del permesso di costruire è necessario il consenso, anche implicito, di tutti i comproprietari. È evidente, inoltre, che siffatto requisito deve sussistere anche nel caso in cui a richiedere il titolo edilizio sia l’affittuario del bene in comproprietà, non potendosi ritenere che quest’ultimo, in quanto titolare di un diritto relativo e derivato, possa godere di facoltà di godimento del bene maggiori rispetto a quelle dei suoi danti causa titolari del diritto dominicale.

5.9. Ciò posto, nel caso di specie, come si è detto, la ricorrente ha richiesto ed ottenuto il rilascio del permesso di costruire pur a fronte dell’assenza del consenso della controinteressata IM S.r.l., avendo detta società, nelle missive rivolte all’Amministrazione comunale e prodotte in atti, chiaramente rappresentato di non aver mai assentito né all’affitto dei terreni nei confronti della ricorrente, né al rilascio dei permessi di costruire in favore di quest’ultima, posizioni poi ribadite anche nel corso del presente giudizio. Il consenso della IM, inoltre, è mancato non soltanto in sede dell’originario rilascio del titolo, ma anche a seguito degli eventi del dicembre 2023, quando, esauritisi gli effetti del rapporto originariamente intrapreso con la UR, la ricorrente ha stipulato un nuovo contratto direttamente con l’altro comproprietario, il quale ha agito in rappresentanza della comunione, avendo ottenuto il relativo potere a seguito di delibera assembleare e, tuttavia, a fronte del manifestato dissenso della IM.

5.10. Con riferimento a tale ultimo contratto di affitto del 2023 deve, inoltre, rilevarsi che, diversamente da quanto affermato da parte della ricorrente, da ultimo nella memoria di replica del 27 febbraio 2025, non può ritenersi che il consenso del singolo proprietario, in caso di comunione indivisa, sia sufficiente a legittimare la richiesta del permesso di costruire.

5.11. Non risulta, infatti, conferente per il caso di specie il richiamo all’orientamento giurisprudenziale che ha affrontato la tematica con specifico riferimento alla comunione legale tra coniugi (affermando che, in un’ipotesi siffatta, è sufficiente che l’istanza provenga da uno solo dei coniugi), in quanto tale impostazione ermeneutica trova fondamento nello specifico e peculiare regime che connota tale tipologia di comunione, caratterizzata dall’assenza di quote e che, sotto tale profilo, si differenza sostanzialmente da quella ordinaria, ove la proprietà è divisa per quote, nell’ambito delle quali il diritto del singolo comproprietario può essere esercitato unicamente nei limiti della quota di propria spettanza.

5.12. A tale proposito è stato, infatti, precisato che: “ deve … ritenersi illegittimo il titolo abilitativo rilasciato in base alla richiesta di un solo comproprietario, dovendo l'Amministrazione verificare la sussistenza, in capo al richiedente stesso, di un titolo idoneo di godimento sull'immobile ed accertare, altresì, la legittimazione soggettiva di quest'ultimo, la quale presuppone il consenso, anche tacito, dell'altro proprietario in regime di comunione … tali principi non sono applicabili per gli immobili che ricadono in comunione legale tra i coniugi … poiché in tema di comunione legale dei beni, il singolo coniuge è proprietario non pro quota ma indistintamente dell'intero bene, deve ritenersi legittimato a presentare anche uti singuli l'istanza di sanatoria, avendo la stessa, peraltro, effetti favorevoli anche nei confronti del coniuge rimasto inerte, come legittimamente è avvenuto nel caso in esame ” (Cons. Stato, Sez. II, sent. n. 1766 del 12 marzo 2020).

5.13. Nel caso di specie, venendo in considerazione una comunione ordinaria ex art. 1100 e ss. cod. civ., non possono essere applicati i principi interpretativi elaborati dalla giurisprudenza rispetto alla diversa fattispecie della comunione fra coniugi e, pertanto, deve darsi continuità all’orientamento ermeneutico relativo alla comunione ordinaria, in base al quale il rilascio del titolo edilizio presuppone il consenso di tutti i comproprietari del bene.

5.14. Ne discende, conclusivamente, la fondatezza dei rilievi, posti dall’Amministrazione comunale a fondamento del provvedimento di decadenza dal titolo edilizio, essendo stata rilevata l’opposizione di uno dei comproprietari all’attribuzione della disponibilità dell’area alla ricorrente e, pertanto, alla possibilità di sfruttare la stessa sotto il profilo edilizio e, quindi, la carenza di uno dei requisiti funzionali al rilascio e, in considerazione della tipologia di provvedimento in discussione, al mantenimento del permesso di costruire.

5.15. Deve, inoltre, rilevarsi che, a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente, le verifiche effettuate da Comune di Salve relativamente al profilo qui esaminato non posso ritenersi eccedenti l’ambito delle sue competenze. La valutazione in ordine alla sussistenza del consenso della comproprietaria attiene, infatti, al controllo di un requisito previsto direttamente dalla disciplina edilizia (in quanto precipitato interpretativo del disposto dell’art. 11 d.P.R. 380/2001), ragione per cui l’Amministrazione comunale non risulta aver ecceduto dai propri poteri sul punto, trattandosi, peraltro, di rilievo ai fini del quale non è stata necessaria la risoluzione di questioni interpretative di ambito civilistico, ma il semplice riscontro delle dichiarazioni rese della comproprietaria e di quanto risultante dai provvedimenti giudiziari già emessi.

5.16. Peraltro, il riscontro della legittimità della comminatoria di decadenza in considerazione del rilievo relativo all’assenza del consenso della comproprietaria, consente di prescindere dall’esame delle ulteriori contestazioni mosse dalla ricorrente nei confronti dei passaggi motivazionali del provvedimento del 13 giugno 2024, ove è dedotta l’invalidità dei contratti di affitto in base ai quali la ricorrente ha ottenuto la disponibilità dell’area di che trattasi. Ed invero, anche a voler ritenere per ipotesi fondate le deduzioni della ricorrente sul punto, alla luce della natura plurimotivata del provvedimento e della riscontrata legittimità di una ragione idonea a sostenere da sola la determinazione finale assunta dal Amministrazione, tale sola circostanza non potrebbe comunque condurre ad una pronuncia di accoglimento del ricorso.

5.17. Deve, infine, rilevarsi l’infondatezza degli ulteriori rilievi formulati dalla controinteressata nella memoria del 14 febbraio 2025, nella quale si afferma che l’Amministrazione non avrebbe dovuto provvedere al ritiro del permesso di costruire, ma della sola voltura rilasciata in favore della ricorrente, in quanto l’originaria destinataria del titolo edilizio, ossia la UR, al momento del suo rilascio godeva della legittimità disponibilità dell’area.

5.18. Ed invero, anche a voler prescindere dall’inammissibilità di tali deduzioni (in quanto integranti un nuovo motivo di ricorso, proposto dalla sola controinteressata senza rispettate le forme e i termini di cui agli artt. 40 e ss. cod. proc. amm. ed estraneo rispetto alle censure e alle richieste formulate dalla ricorrente), in ogni caso, risulta dirimente evidenziare che la UR, come rilevata dalla stessa controinteressata, non ha più la legittima disponibilità dell’area sin dal 2018. Il Comune, pertanto, non avrebbe comunque potuto provvedere a riassegnare il titolo edilizio a detta società, non avendo questa alcuna legittimazione alla conduzione dei terreni in questione e non svolgendo più l’attività commerciale cui le strutture in questione sono funzionali.

5.19. Ne discende, conclusivamente, il rigetto anche del secondo motivo di ricorso, avendo il Comune di Salve legittimamente disposto la decadenza dal permesso di costruire alla luce della riscontrata insussistenza del consenso di un comproprietario.

6. Per quanto detto, pertanto, il ricorso introduttivo del giudizio è infondato e deve essere rigettato. Il rigetto del ricorso introduttivo del giudizio comporta, altresì, il rigetto dei motivi aggiunti del 25 giugno 2024, non avendo in tale sede parte ricorrente formulato nuove ragioni di censura, ma semplicemente esteso per illegittimità derivata le doglianze già formulate con il ricorso originario.

7. Con i motivi aggiunti dell’8 gennaio 2025 parte ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. n. 18443 del 14 ottobre 2024, con il quale il Comune di Salve ha disposto nuovamente la decadenza dal titolo edilizio già oggetto del precedente provvedimento del 13 giugno 2024. A tal fine l’Amministrazione, oltre a ribadire le ragioni già poste a fondamento del primo provvedimento adottato, ha evidenziato, in aggiunta, la sopravvenuta scadenza dei termini di durata del contratto di affitto stipulato nel dicembre 2023 dalla ricorrente, con conseguente perdita da parte di quest’ultima della disponibilità dei terreni.

7.1. A sostegno dell’impugnativa, parte ricorrente ha formulato due nuovi motivi di censura, con i quali ha dedotto, rispettivamente, la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omesso invio della comunicazione di avvio del procedimento e l’infondatezza nel merito dei rilievi dell’Amministrazione, essendo intervenuta un’ulteriore proroga contrattuale in virtù alla quale avrebbe mantenuto la legittima conduzione dell’area. La ricorrente, inoltre, ha riproposto per illegittimità derivata anche le censure formulate a mezzo del ricorso introduttivo al fine di contestare le parti del provvedimento con le quali il Comune ha confermato le motivazioni poste a fondamento della precedente determinazione del 13 giungo 2024.

7.2. Anche i motivi aggiunti devono essere rigettati in considerazione dell’infondatezza del ricorso introduttivo del giudizio.

7.3. Avendo, infatti, il provvedimento del 14 ottobre 2024 confermato le ragioni già poste a fondamento della declaratoria di decadenza del 13 giugno 2024 (ponendosi, per tale parte, come atto meramente confermativo del precedente), la riconosciuta legittimità di tale provvedimento non può che comportare il rigetto delle censure riproposte per illegittimità derivata e, conseguente, anche la conferma dell’atto oggetto dei secondi motivi aggiunti.

7.4. Tale rilievo, inoltre, giustifica anche l’assorbimento delle ulteriori ragioni di censura volte a contestare i profili di novità contenuti nel provvedimento del 14 ottobre 2024, in quanto, anche in caso di ritenuta fondatezza di tali doglianze, non potrebbe comunque giustificarsi l’annullamento dell’atto impugnato, in quanto le ragioni già poste a fondamento del provvedimento del 13 giungo 2024 e ribadite anche nel successivo atto del 14 ottobre 2024 sono, per quanto si è detto, legittime e da sole idonee a costituire idoneo supporto motivazionale della determinazione di decadenza assunta dal Comune di Salve.

8. Sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese di lite, tenuto conto della novità e complessità delle questioni oggetto di giudizio, in particolare per quanto concerne la valutazione in ordine alla peculiare natura dei provvedimenti oggetto della declaratoria di decadenza e del potere esercitato da parte dell’Amministrazione comunale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, sui motivi aggiunti del 25 giugno 2024 e sui motivi aggiunti dell’8 gennaio 2025, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

Elio Cucchiara, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elio Cucchiara	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO