Pubblicato il 27/06/2025

N. 04785/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00872/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 872 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Di PA & Company S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B4F224157B, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Parisi e Marco Iannaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gragnano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Lucia Grivet Fojaja, Alfonso Navarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Centrale Unica di Committenza della Comunità Montana dei Monti Lattari – Comunità Montana dei Monti Lattari, non costituito in giudizio;
Comunità Montana dei Monti Lattari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonietta Pelella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Tecnova S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Liguori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della determinazione del Responsabile del Settore Lavori Pubblici del Comune di Gragnano n. 38 del 15/01/2025 (rep. n. 9 del 15/01/2025) - successivamente pubblicata ex art. 90 C.C.P. sulla piattaforma telematica dedicata il 16.1.2025 - mercé la quale, a seguito di procedura negoziata ex art. 50, comma 1, lett. d) del C.P.P., è stato aggiudicato, con criterio del prezzo più basso, alla ditta Tecnova s.r.l. - con sede legale in MM NA (NA) alla via Giulio Cesare n. 9 - l’appalto dei lavori di “Rifunzionalizzazione idraulica della tratta urbana dei canali di Monte Pendolo ricadenti in via Roma (CUP: B18B22000000001 – CIG: B4F224157B)”, con un ribasso pari al 30,37% rispetto all’importo posto a base di gara e per un importo pari ad euro 611.836,18, oltre euro 525.920,30 per costo della manodopera ed euro 26.819,27 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso, oltre IVA per un importo contrattuale pari ad euro 1.164.575,75 oltre IVA;

b) dei verbali di gara n. n. 1 dell’08/01/2025 (registrato al protocollo comunale al n. 1213 del 10/01/2025) e n. 2 del 10/01/2025 (registrato al protocollo comunale al n. 1214 del 10/01/2025);c) di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo, ancorché non conosciuto, ivi compresi gli atti istruttori, i verbali e/o altri atti e provvedimenti (anche se non conosciuti), in ogni modo relativi alla suddetta procedura;

nonché

per la reintegrazione in forma specifica mercé declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more della definizione del giudizio dall’Amministrazione ex artt. 122 e 124 C.P.A., espressamente dichiarando la disponibilità al subentro e, in subordine, del risarcimento dei danni per equivalente pecuniario ex artt. 30 e 124 C.P.A. in misura non inferiore all’utile non goduto ed al danno curricolare, con riserva di meglio precisare la domanda in corso di causa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Di PA & Company S.R.L. il 19\2\2025, per l’annullamento:

a) della determinazione del Responsabile del Settore Lavori Pubblici del Comune di Gragnano n. 38 del 15/01/2025 (rep. n. 9 del 15/01/2025) - successivamente pubblicata ex art. 90 C.C.P. sulla piattaforma telematica dedicata il 16.1.2025 - mercé la quale, a seguito di procedura negoziata ex art. 50, comma 1, lett. d) del C.P.P., è stato aggiudicato, con criterio del prezzo più basso, alla ditta Tecnova s.r.l. - con sede legale in MM NA (NA) alla via Giulio Cesare n. 9 - l’appalto dei lavori di “Rifunzionalizzazione idraulica della tratta urbana dei canali di Monte Pendolo ricadenti in via Roma (CUP: B18B22000000001 – CIG: B4F224157B)”, con un ribasso pari al 30,37% rispetto all’importo posto a base di gara e per un importo pari ad euro 611.836,18, oltre euro 525.920,30 per costo della manodopera ed euro 26.819,27 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso, oltre IVA per un importo contrattuale pari ad euro 1.164.575,75 oltre IVA;b) dei verbali di gara n. n. 1 dell’08/01/2025 (registrato al protocollo comunale al n. 1213 del 10/01/2025) e n. 2 del 10/01/2025 (registrato al protocollo comunale al n. 1214 del 10/01/2025);

c) di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo, ancorché non conosciuto, ivi compresi gli atti istruttori, i verbali e/o altri atti e provvedimenti (anche se non conosciuti), in ogni modo relativi alla suddetta procedura;

nonchè

per la reintegrazione in forma specifica mercé declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more della definizione del giudizio dall’Amministrazione ex artt. 122 e 124 C.P.A., espressamente dichiarando la disponibilità al subentro e, in subordine, del risarcimento dei danni per equivalente pecuniario ex artt. 30 e 124 C.P.A. in misura non inferiore all’utile non goduto ed al danno curricolare, con riserva di meglio precisare la domanda in corso di causa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gragnano, di Tecnova S.r.l. e della Comunità Montana dei Monti Lattari;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 il dott. Fabio Di Lorenzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso introduttivo regolarmente notificato e depositato la società Di PA & Company S.r.l. ha impugnato la determinazione del Responsabile del Settore Lavori Pubblici del Comune di Gragnano n. 38 del 15/01/2025 (rep. n. 9 del 15/01/2025) - successivamente pubblicata ex art. 90 C.C.P. sulla piattaforma telematica dedicata il 16.1.2025 - mercé la quale, a seguito di procedura negoziata ex art. 50, comma 1, lett. d) del C.P.P., è stato aggiudicato, con criterio del prezzo più basso, alla ditta Tecnova s.r.l. - con sede legale in MM NA (NA) alla via Giulio Cesare n. 9 - l’appalto dei lavori di “ Rifunzionalizzazione idraulica della tratta urbana dei canali di Monte Pendolo ricadenti in via Roma (CUP: B18B22000000001 – CIG: B4F224157B) ”, con un ribasso pari al 30,37% rispetto all’importo posto a base di gara e per un importo pari ad euro 611.836,18, oltre euro 525.920,30 per costo della manodopera ed euro 26.819,27 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso, oltre IVA per un importo contrattuale pari ad euro 1.164.575,75 oltre IVA.

La società ricorrente ha altresì impugnato i verbali di gara n. 1 dell’08/01/2025 (registrato al protocollo comunale al n. 1213 del 10/01/2025) e n. 2 del 10/01/2025 (registrato al protocollo comunale al n. 1214 del 10/01/2025), nonché ogni altro atto, ancorché non conosciuto, relativo alla suddetta procedura.

Attraverso l’impugnazione di tali atti la ricorrente ha chiesto l’annullamento, nonché la reintegrazione in forma specifica mediante declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more della definizione del giudizio dall’Amministrazione ex artt. 122 e 124 C.P.A., espressamente dichiarando la disponibilità al subentro e, in subordine, il risarcimento dei danni per equivalente pecuniario ex artt. 30 e 124 C.P.A., in misura non inferiore all’utile non goduto ed al danno curricolare, con riserva di meglio precisare la domanda in corso di causa.

Con i motivi aggiunti la società ricorrente ha nuovamente impugnato gli atti precedentemente impugnati col ricorso principale, proponendo un ulteriore mezzo di doglianza al fine di ottenere quanto richiesto nel ricorso introduttivo.

Parte ricorrente ha dedotto che:

-la società Di PA & Company S.r.l. ha partecipato alla procedura indetta dal Comune di Gragnano con Determina del Settore LL.PP. R.G. n°1470 del 20/12/2024. Tale procedura negoziata ex art. 50, comma 1, lett. d) del D.Lgs. n. 36/2023 (di seguito C.P.P.), era finalizzata all’affidamento dei “ Lavori di Rifunzionalizzazione idraulica della tratta urbana dei canali di Monte Pendolo ricadenti in via Roma ”, con importo a base di gara pari ad euro 878.658,37, oltre euro 525.920,30 per incidenza manodopera non soggetta a ribasso ed euro 26.819,27 per oneri della sicurezza non soggetta ribasso e oltre IVA;

-Con la suddetta determina veniva stabilito di affidare alla Centrale Unica di Committenza della Comunità Montana dei Monti Lattari la gestione dell’intera procedura di gara, delegando la stessa C.U.C. al completamento e integrazione della lettera di invito e all’espletamento tramite richiesta di offerta (RDO) sulla piattaforma “Appalti e Contratti” in uso alla Centrale Unica di Committenza;

-Risultando ammesse alla fase di valutazione delle offerte più di cinque imprese, ai sensi del punto 5.2 della lettera di invito e dell’art. 54 del C.C.P., la Stazione appaltante ha applicato quello del prezzo più basso come criterio di aggiudicazione, con conseguente esclusione automatica dalla gara delle offerte che presentavano una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia, determinata - alla luce dei ribassi presentati dalle imprese partecipanti ed applicazione, a seguito di sorteggio, del metodo A) di cui all’allegato II.2 del C.C.P. - nel valore percentuale del 32,99%;

- Con verbale n. 2 del 10/01/2025 (recante protocollo comunale n°1214) il Seggio di gara, preso atto degli esiti della procedura, formulava proposta di aggiudicazione in favore dell’impresa Tecnova S.r.l., odierna controinteressata. Il Comune di Gragnano (resistente), senza svolgere verificazione istruttoria in merito alle componenti dell’offerta economica formulata dalla Tecnova s.r.l., ha recepito le valutazioni del seggio di gara, aggiudicando in via definitiva alla società Tecnova S.r.l. l’appalto in discussione;

-La società ricorrente Di PA & Company S.r.l, rilevando un’anomalia circa i costi per la sicurezza interna afferenti all’esercizio dell’attività svolta e compresi nell’importo offerto (ammontanti a euro 4.000,00) nell’offerta economica presentata dalla Tecnova s.r.l., ha chiesto al Comune di Gragnano e alla CUC di rendere chiarimenti e/o di svolgere gli opportuni accertamenti in merito alla denunciata incongruità, senza ricevere alcun riscontro.

Ciò premesso, parte ricorrente ha chiesto l’annullamento dei summenzionati atti, lamentandone l’invalidità sotto molteplici profili.

Si è costituito il Comune di Gragnano per resistere alle censure.

Parimenti si è costituita la Centrale Unica di Committenza della Comunità Montana Monti Lattari.

Si è costituita anche la società controinteressata Tecnova S.r.l., risultante aggiudicataria della procedura, deducendo l’infondatezza delle doglianze della società ricorrente.

Dopo lo scambio di memorie conclusive, all’esito dell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 il Collegio ha deliberato la decisione.

2. Con il primo motivo del ricorso introduttivo, integrato dai motivi aggiunti, la società ricorrente ha lamentato l’incongruenza degli oneri di sicurezza cd. “interni” indicati dall’odierna controinteressata in sede di offerta economica, nella misura di € 4.000,00, se comparati all’importo del costo della manodopera e se paragonati al valore di corrispondenti oneri di sicurezza interni indicati in sede di offerta dalla stessa ricorrente e dalle altre concorrenti.

Il Collegio ritiene che la censura sia infondata.

Gli oneri aziendali cd “interni” sono rimessi alla esclusiva sfera di valutazione del singolo partecipante e, di conseguenza, non possono essere determinati rigidamente ed unitariamente dalla stazione appaltante, cui viene imputata la mancata verifica dell’anomalia dell’offerta.

Per la stessa ragione, non sussiste il lamentato vizio di difetto di istruttoria della procedura. Infatti trova applicazione l’art. 54 del d.lgs. 36/2023, che prevede la facoltatività della verifica della stazione appaltante, escludendo l’obbligo di indicazione del metodo di calcolo della soglia di anomalia negli atti di gara. Consolidata giurisprudenza amministrativa, in presenza di una “verifica facoltativa” della congruità dell’offerta di un operatore economico, riconosce alle stazioni appaltanti la discrezionalità con riguardo alla scelta di procedere o meno ad essa, prevedendo la sindacabilità della scelta solo nelle ipotesi di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto.

Appare dunque infondata la prospettazione di un asserito “dovere” della stazione appaltante di procedere alla verifica, che non risulta né dall’art. 54 C.C.P., né da prescrizioni della lex specialis .

Dunque, la valutazione di anomalia dell'offerta costituisce tipica espressione della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, di norma sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da irragionevolezza, irrazionalità, illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti.

Il collegio ritiene che non sussistano tali circostanze.

La previsione di un costo minore può risiedere in diverse ragioni, legate alla singola organizzazione aziendale o alla comprovata esistenza di particolari condizioni favorevoli esterne, determinando così un ragionevole e logico ribasso sostenibile da una società piuttosto che da un’altra.

Inoltre, l’anomalia lamentata dalla società ricorrente risulta espressamente frutto di un giudizio comparativo con le offerte presentate dalle altre società partecipanti, in palese contrasto col consolidato orientamento giurisprudenziale che sancisce il divieto di effettuare la verifica di congruità dell’offerta attraverso un giudizio comparativo che coinvolga altre offerte. Sul punto si è espresso anche il Consiglio di Stato, il quale ha statuito che La verifica di congruità di un’offerta non può essere effettuata attraverso un giudizio comparativo che coinvolga altre offerte, perché va condotta con esclusivo riguardo agli elementi costitutivi dell’offerta analizzata ed alla capacità dell’impresa – tenuto conto della propria organizzazione aziendale e, se del caso, della comprovata esistenza di particolari condizioni favorevoli esterne – di eseguire le prestazioni contrattuali al prezzo proposto, essendo ben possibile che un ribasso sostenibile per un concorrente non lo sia per un altro, per cui il raffronto fra offerte differenti non è indicativo al fine di dimostrare la congruità di una di esse (Cons. St., 22.02.2024, Sez. V, nr. 1776; id sez. III, 9 ottobre 2018, n. 5798)

3. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo, integrato dai motivi aggiunti, la società ricorrente ha contestato ancora una volta l’incongruità degli oneri di sicurezza interna, invocando l’applicabilità dell’art. 110 del C.C.P. rubricato “Offerte anormalmente basse”; ha poi segnalato anomalia con specifico riferimento al ribasso offerto del 30,37 % e relativamente alla notevole incidenza dei costi per l’acquisto e la fornitura dei materiali sul complesso ammontare dell’appalto.

Il collegio ritiene tale censura infondata.

Oltre ad errori di calcolo smentiti dalla relazione tecnica e dagli allegati presentati dalla società controinteressata aggiudicataria, le censure risultano ancora una volta mosse sulla base di un giudizio comparativo tra le offerte economiche presentate. Consolidato orientamento giurisprudenziale depone in senso contrario a tale giudizio comparativo come metro di valutazione delle offerte economiche (Cons. St., 22.02.2024, Sez. V, nr. 1776; id sez. III, 9 ottobre 2018, n. 5798, Cons. Stato sez. V, 15/02/2023, n. 1589; Cons. Stato, V, 28 gennaio 2019, n. 690; Cons. Stato, V, n. 2540 del 2018, cit.; 13 febbraio 2017, n. 607; 20 luglio 2016, n. 3271; 7 settembre 2007 n. 4694; IV, 29 ottobre 2002, n. 5945)

4 . In ragione della infondatezza delle censure articolate avverso gli atti impugnati, va rigettata anche la domanda di reintegrazione in forma specifica e la subordinata richiesta di risarcimento dei danni per equivalente pecuniario ex artt. 30 e 124 C.P.A., in misura non inferiore all’utile non goduto ed al danno curricolare, non essendo peraltro dimostrato alcun ragionevole affidamento della ricorrente.

5. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono pertanto respinti.

6. Il collegio compensa le spese in ragione della particolarità e controvertibilità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta e compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Esposito, Presidente FF

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Di Lorenzo	Giuseppe Esposito

IL SEGRETARIO