Pubblicato il 13/05/2025

N. 01560/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01242/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1242 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Nicola Lavorgna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Marina Salina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Siracusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) dell’ordinanza di demolizione n. 06 del 15.04.2024 (prot. n. 3476 del 15.04.2024), notificata in data 19-22 aprile 2024;

b) di ogni altro atto allo stesso preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo, ivi compresi il verbale di sopralluogo prot. n. 3343 del 09.04.2024 e, qualora necessario, il verbale di sopralluogo dell’UTC del 30.04.2008 e l’ordinanza n.06 del 01.09.2014 di ogni altro atto premesso, connesso e conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Marina Salina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 la dott.ssa Paola Anna Rizzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame i ricorrenti, premettendo di essere comproprietari di un fondo sito nel Comune di Santa Marina di Salina, su cui insisterebbero dei manufatti regolarmente assentiti in forza dei permessi di costruire n. 142/2007 e n. 46/2017, impugnano, unitamente ad ogni atto presupposto e conseguente, l’ordinanza n.6/2024, notificatagli nelle date del 19 e 22 aprile 2024, con cui il Comune gli ha ordinato la demolizione delle opere realizzate nelle particelle 1160 sub 1 e 2, consistenti in un’abitazione fuori terra composta da due camere, una cucina ed un bagno con disimpegno, e in un terrazzo con tettoia in legno, in quanto ritenute abusive.

2. A dire dei ricorrenti, l’ordinanza di demolizione impugnata, sarebbe illegittima per i seguenti motivi:

I) Violazione degli artt. 7 e ss. Della n. 241/1990 e s.m.i. - Violazione del giusto procedimento di legge - Eccesso di potere per sviamento – Falsità della causa – Contraddittorietà estrinseca ed intrinseca - Irragionevolezza – Illogicità manifesta – Manifesta ingiustizia - Omessa ponderazione della fattispecie contemplata – Altri profili.

Sarebbe stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della L.241/1990, che avrebbe consentito, a seguito della partecipazione dei ricorrenti, l’adozione di un provvedimento sanzionatorio diverso e meno afflittivo, sicché non opererebbe la sanatoria di cui all’art. 21 octies della L. 241/1990.

II) Violazione ed errata applicazione degli artt. 3, 6 bis, 31, 32, 33, 34 e 36 del d.p.r. n. 380/2001 – violazione e falsa applicazione dell’’art.20 l.r. 4/2003– Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 - Violazione dell'art. 97 cost. ed in particolare dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa - Eccesso di potere – Sviamento – Difetto di motivazione - Carenza di istruttoria - Travisamento dei fatti – Ingiustizia manifesta - Omessa ponderazione della fattispecie considerata - Illogicità manifesta – Altri profili.

Il provvedimento impugnato ordinerebbe la demolizione di alcuni manufatti, senza individuarne le misure e l’effettiva consistenza, contestandone la realizzazione in violazione dell’art. 31 del D.P.R. n.380/2001 e confondendo le parti legittimamente assentite con quelle asseritamente realizzate sine titulo .

Le opere realizzate, inoltre, non costituirebbero una realizzazione ex novo di immobili senza permesso di costruire, bensì una modifica di superfici assentite con diversa distribuzione degli spazi interni e un ripristino di un antico volume esistente, e sarebbero pertanto rientranti nella categoria edilizia della manutenzione straordinaria ovvero della ristrutturazione edilizia.

Non vi sarebbe stato, infatti, alcun aumento rilevante di volumetria, e le opere costituirebbero, dunque, mere difformità parziali rispetto a quanto assentito dai titoli edilizi rilasciati, per le quali non poteva trovare applicazione la gravosa misura sanzionatoria di cui all’art. 31, comma 2, TUE, ma eventualmente le meno afflittive sanzioni di cui agli artt. 33 e 34 del TUE, che prevedono la semplice ingiunzione a demolire, ovvero la fiscalizzazione dell’abuso in caso di impossibilità di demolizione, senza l’applicazione delle sanzioni accessorie dell’acquisizione gratuita al patrimonio pubblico e della sanzione pecuniaria.

Il provvedimento impugnato sarebbe a maggior ragione illegittimo nella parte in cui sanziona con l’abbattimento anche il terrazzo congiungente i due corpi di fabbrica assentiti, stante che lo stesso consisterebbe semplicemente nella pavimentazione di un’area esterna coperta da una tettoia incannucciata, e pertanto rientrerebbe tra le attività libere disciplinate dall’art. 6 lett b) ter ed e) ter del TUE.

L’ordinanza, inoltre, si fonderebbe su atti di accertamento endoprocedimentali, ivi richiamati, già caducati per effetto di precedenti provvedimenti giurisprudenziali di questo TAR (le sentenze n. 2842/2014 e n.277/2020), circostanza che configurerebbe un vizio di carenza di istruttoria e motivazione dell’atto.

I ricorrenti rilevano, infine, che il Comune avrebbe potuto sanzionare ai sensi dell’art. 31 TUE soltanto l’aumento di volumetria prodotto dalla realizzazione del piccolo vano costruito in aderenza a quello assentito con la CE n. 142/2007, il quale, in ogni caso, siccome conforme allo strumento urbanistico, sarebbe comunque sanabile ai sensi dell’art 36 TUE.

3. Il Comune intimato si è costituito in giudizio con memoria di costituzione, supportata da produzione documentale, depositata in data 2.4.2025.

4. Con propria memoria defensionale del 14.4.2025, parte ricorrente ha, tra l’altro, contestato la produzione documentale effettuata dal Comune in quanto successiva alla scadenza del termine previsto dall’art. 73 c.p.a. dei quaranta giorni antecedenti all’udienza pubblica, fissata per il 6 maggio 2025.

Quindi, entrambe le parti hanno chiesto il passaggio in decisione senza discussione della causa.

5. All’udienza pubblica del 6 maggio 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Preliminarmente, occorre vagliare l’eccezione di tardività mossa da parte ricorrente riguardo la produzione documentale del Comune, in quanto effettuata in data successiva al 26.3.2025, cioè alla scadenza del termine perentorio dei quaranta giorni liberi antecedenti all’udienza, di cui all’art. 73, primo comma, c.p.a.

6.1. L’eccezione è fondata.

Precisa il Collegio, pertanto, che la presente decisione non tiene conto dei documenti depositati dall’Amministrazione resistente, bensì solo delle difese dalla stessa esplicate nella memoria di costituzione, da considerarsi tempestiva, in quanto depositata in data 2.4.2025, e dunque entro il termine dei 30 giorni liberi anteriori all’udienza.

7. Ciò premesso, e venendo all’esame del merito della controversia, il Collegio rileva che il ricorso è infondato.

7.1. Al fine di circoscrivere correttamente l’oggetto del presente giudizio, occorre, in primo luogo, sgomberare il campo da alcuni dati fattuali apportati dai ricorrenti che tuttavia non assumono rilevanza ai fini della decisione della controversia oggetto del presente giudizio.

A tal fine, occorre premettere che non assume alcuna rilevanza, nel giudizio in esame, il permesso di costruire in sanatoria n. 46/2017, con il quale è stato assentito, consentendone il mantenimento, il locale tecnico a servizio dell’abitazione realizzato nella particella 1160 sub 3, foglio 11 catasto fabbricati.

Il predetto titolo, infatti, appare richiamato nel provvedimento impugnato al solo fine di ricostruire cronologicamente il fatto storico, ma non riguarda le opere oggetto dell’ordine di demolizione, che sono invece quelle realizzate nella particella n. 1160 sub 1 e sub 2 (precedentemente catastate come particelle nn. 300 e 511, del medesimo foglio 11 catasto fabbricati – cfr. pag 3 memoria di costituzione del Comune).

La regolarità del manufatto realizzato sulla particella 1160 sub 3, foglio 11, dunque, non è oggetto del presente giudizio.

7.2. Quanto, all’ulteriore titolo edilizio, invocato dai ricorrenti, recante il n.142/2007, il Collegio rileva come lo stesso abbia ad oggetto la “ realizzazione di un magazzino interrato di pertinenza al fabbricato censito al foglio 11 particella 301 ” (cfr. doc. 2 allegato al ricorso).

Come si evince dal titolo edilizio e dalla relazione tecnica allegata, il predetto manufatto veniva assentito a condizione che rispettasse determinate prescrizioni costruttive tra cui, tra l’altro, la destinazione d’uso a magazzino e l’interramento su tre lati.

Con l’ordinanza impugnata il Comune ha contestato ai ricorrenti, con riferimento alla particella 1160 sub 1 e 2, la realizzazione, al posto del magazzino interrato, di un’abitazione con due camere da letto, bagno e cucina e terrazzo. Viene altresì contestato che il predetto manufatto sarebbe, peraltro, interrato solo su due lati anziché su tre.

Tali circostanze non risultano compiutamente smentite da parte ricorrente, che con il ricorso introduttivo si limita a ricondurre i predetti interventi a semplici opere di manutenzione straordinaria o ristrutturazione edilizia, in quanto non costituenti “ una realizzazione ex novo di immobili bensì una modifica delle superfici assentite con diversa distribuzione degli spazi interni oltre che il ripristino di un antico volume esistente ”. Ne deriverebbe che, a dire dei ricorrenti, la sanzione applicata (quella di cui all’art 31 TUE) sarebbe sproporzionata, avendo dovuto essere applicate semmai le meno afflittive sanzioni di cui agli artt. 33 e 34 TUE.

Le opere, peraltro, sempre secondo la tesi dei ricorrenti, sarebbero sanabili ai sensi dell’art. 36 TUE, in quanto conformi allo strumento urbanistico.

7.3. Gli assunti non sono fondati.

Pur prescindendo dall’effettivo corretto interramento del manufatto, che risulta oggetto di contestazione, rileva il Collegio come assuma rilevanza pregnante ed assorbente la circostanza (questa pacifica) che il manufatto assentito dalla C.E. n. 142/2007 avrebbe dovuto avere la destinazione di locale tecnico, nella specie magazzino, a servizio dell’unità abitativa esistente nella particella 301.

Non era assolutamente consentito, dunque, mutare la destinazione d’uso del manufatto, realizzando locali abitabili, quali le camere da letto e la cucina contestate dall’ordinanza di demolizione impugnata (la cui realizzazione non è stata negata dai ricorrenti).

In tema di cambio di destinazione d’uso, la giurisprudenza amministrativa è da tempo costante nell’affermare il principio secondo cui “ il mutamento di destinazione che implichi una variazione degli standards urbanistici costituisce una variazione essenziale e legittima l'amministrazione all'esercizio dei poteri di vigilanza edilizia di cui all'art. 31, D.P.R. n. 380 del 2001 .” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 27/11/2024, n. 9529).

In particolare, la trasformazione di un mero deposito o magazzino in una vera e propria abitazione, sia pure intervenuta mediante l'installazione di meri impianti ed arredi, aggrava il carico urbanistico già valutato ed assentito dall'ente locale in sede di rilascio del titolo edilizio originario (…) con conseguente necessità del preventivo rilascio di un permesso di costruire, in mancanza del quale la sanzione di cui all'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 costituisce atto dovuto e vincolato (T.A.R. Piemonte Torino, Sez. II, 27/02/2024, n. 199).

Non può ritenersi, pertanto, che gli interventi realizzati dai ricorrenti siano inquadrabili nelle categorie della manutenzione straordinaria o della ristrutturazione edilizia, in quanto, in considerazione dell’aumento di volumetria utile e del carico urbanistico, gli stessi sono configurabili alla stregua di nuova costruzione, necessitando apposito permesso di costruire, che assentisse una destinazione diversa rispetto a quella autorizzata dal titolo n. 142/2007.

Infondato è, pertanto, il motivo di ricorso che si fonda sulla supposta non adeguatezza e proporzionalità della sanzione di cui all’art. 31 TUE, stante che il mutamento di destinazione d’uso, specie in caso di passaggio da locale tecnico ad abitazione, determina evidentemente una ipotesi di totale difformità rispetto al titolo edilizio rilasciato.

7.4. Peraltro, le predette opere non sarebbero nemmeno sanabili, in quanto, come puntualmente contestato nel provvedimento impugnato e non confutato dai ricorrenti, le stesse hanno realizzato un ampliamento volumetrico (nel senso di cui sopra) in zona soggetta a vincoli paesaggistici, sismici e idrogeologici.

Le medesime considerazioni valgono per il terrazzo, che, differentemente da quanto ritenuto dai ricorrenti, anche ove riconducibile ad opera di edilizia libera di cui all’art. 6, lettere b) ter e d) ter, TUE (circostanza questa non sufficientemente comprovata), deve ritenersi comunque abusivo in quanto realizzato in zona vincolata ed in assenza delle autorizzazioni da parte degli enti preposti alla tutela dei vincoli, per come accertato dal provvedimento impugnato e rimasto incontestato.

In materia di edilizia, qualunque intervento che si intenda realizzare su un'area vincolata e, dunque, anche un intervento astrattamente rientrante nella c.d. attività edilizia libera impone la previa acquisizione dell'autorizzazione dell'autorità amministrativa preposta alla tutela del vincolo (T.A.R. Sicilia IA, Sez. I, 29/10/2024, n. 3533 e sez. II, 22/05/2023, n. 1691; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 13/10/2023, n. 3059; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 20/05/2022, n. 847).

7.5. Peraltro, tutte le predette difformità al titolo edilizio erano già state contestate dal Comune ad una degli attuali comproprietari dell’immobile (estranea al presente giudizio), a seguito di un accertamento tecnico del 2008, posto a fondamento della ordinanza di demolizione n. 6/2014 (rettificata limitatamente ai dati catastali dalla successiva ordinanza n.7/2014 – cfr. pag. 6 del provvedimento impugnato).

I predetti provvedimenti sanzionatori non sono stati oggetto di impugnazione, mentre, come anticipato, successivamente la ditta ha provveduto esclusivamente alla sanatoria del locale tecnico di cui alla particella 1160, sub 3 (concessa con il PDC n. 46/2017).

Non avendo provveduto alla demolizione delle restanti opere allocate nella particella 1160 sub 1 e 2, il Comune, nell’anno 2019, ha emesso ordinanza di acquisizione al patrimonio comunale, la quale, tuttavia, è stata annullata dalla sentenza di questo TAR n. 277/2020, per mancata previa notifica del presupposto ordine di demolizione ai nuovi comproprietari, estranei all’abuso.

Per effetto della predetta sentenza, come ben ricostruito nel provvedimento impugnato, il Comune ha ripetuto l’intero procedimento sanzionatorio, eseguendo un nuovo accertamento tecnico (in data 9.4.2024), a seguito del quale, accertata la mancata demolizione delle opere abusive (già intimata con le ordinanze n. 6 e 7 del 2014), ha emesso il provvedimento oggi impugnato anche nei confronti degli altri comproprietari.

Non coglie nel segno, pertanto, il motivo di ricorso facente leva sull’asserito difetto di istruttoria e di motivazione, in considerazione del supposto richiamo di atti endoprocedimentali ed istruttori caducati dai precedenti pronunciamenti giurisprudenziali di questo TAR (sentenze nn. 2842/2014 e 227/2020).

Invero, le predette pronunce hanno riguardato atti diversi ed estranei da quelli posti a fondamento dell’ordinanza oggi impugnata, e, dunque, le stesse non assumono rilevanza nella odierna controversia.

In particolare, la sentenza n. 2842/2014 costituisce una mera declaratoria di improcedibilità del ricorso, in quanto avanzato avverso atti frattanto revocati dal Comune (il provvedimento prot.n. 1545 del 27.3.2014, l’ordinanza n. 8 dell’11.9.2008 ed il verbale di sopralluogo n. 5704 del 11.9.2008).

La sentenza n. 227/2020, invece, ha avuto ad oggetto l’ordinanza di acquisizione al patrimonio comunale n. 4292 del 19.7.2019 (che, sebbene annullata, non costituisce atto endoprocedimentale presupposto del provvedimento impugnato) e, nuovamente, l’ordinanza n. 8 dell’11.9.2008 e il verbale di sopralluogo n. 5704 del 11.9.2008, rispetto ai quali invece il ricorso è stato dichiarato inammissibile, trattandosi di atti l’uno già revocato dal Comune - l’ordinanza n. 8/2008, infatti, conteneva un errore nei dati catastali ed è stata poi successivamente sostituita dalla predetta ordinanza n. 5/2014, non impugnata, cfr. pag. 3 della memoria di costituzione del Comune - e l’altro meramente endoprocedimentale.

Peraltro, è evidente che i predetti atti, anche se richiamati nel provvedimento impugnato, non assurgono ad atti endoprocedimentali posti a fondamento del nuovo ordine di demolizione, stante che, come detto, il Comune ha ripetuto l’intero iter procedimentale sotteso alla sanzione irrogata, procedendo a nuovo sopralluogo in data 9.4.2024.

Il riferimento agli atti pregressi, dunque, assume la valenza di mero resoconto cronologico dei fatti, stante che l’unico atto endoprocedimentale ed istruttorio di per sé sufficiente a fondare, anche dal punto di vista motivazionale, il provvedimento adottato è costituito dall’accertamento tecnico del 9.4.2024, rimasto incontestato da parte dei ricorrenti.

7.6. Alla luce di tutto quanto sopra, può disattendersi anche la censura inerente la violazione dell’art. 7 della L. 241/1990, relativa all’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, stante che a fronte della totale difformità degli interventi eseguiti rispetto al permesso di costruire a suo tempo rilasciato, l’attività sanzionatoria dell’ente era doverosa e vincolata.

Sul punto la giurisprudenza amministrativa è ormai consolidata nell’affermare che “ l'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge ” ( ex multis Consiglio di Stato sez. III, 04/11/2024, n.8779).

7.7. Infine, altrettanto infondata e la censura inerente l’asserita genericità dell’ordine di demolizione, che, non contenendo, a dire dei ricorrenti, indicazioni inerenti le misure e l’esatta consistenza delle opere sanzionate, non ne consentirebbe l’individuazione, confondendole con quelle regolarmente assentite.

L’assunto è, difatti, smentito dal puntuale riferimento, nel corpo del provvedimento impugnato, alle opere realizzate sulle particelle 1160 sub 1 e 2, peraltro ulteriormente descritte come “ abitazione fuori terra composta da due camere, una cucina ed un bagno con disimpegno, e in un terrazzo con tettoia in legno” , dati che ne consentono agevolmente l’identificazione e la distinzione rispetto alle opere assentite e allocate in altre particelle.

8. In conclusione, il ricorso è infondato e va rigettato.

9. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di IA (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune resistente, che liquida in €. 1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Salvatore Accolla, Primo Referendario

Paola Anna Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paola Anna Rizzo	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.