Pubblicato il 11/06/2025

N. 11397/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05165/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5165 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Paolo Clarizia, Arturo Maresca, Enrico Maria D'Onofrio, Marcello Bonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento e/o declaratoria

del diritto della ricorrente alla liquidazione dell’indennità di fine rapporto (IFR) correlata all’anzianità di servizio maturata durante l’intero rapporto di lavoro con l’Autorità nazionale anticorruzione fino all’estinzione del rapporto stesso;

per la condanna

dell’Autorità nazionale anticorruzione al pagamento in favore della ricorrente delle differenze tra gli importi dovuti a titolo di indennità di fine rapporto (IFR) calcolata sull’intera anzianità di servizio e quelli riconosciuti a titolo di trattamento di fine servizio per il periodo fino al 31.12.2019 e di indennità di fine rapporto per il periodo dal 01.01.2020, in misura pari ad € 36.064,34 o nel diverso importo, maggiore o minore, ritenuto di giustizia, anche secondo equità;

- in via subordinata, per l’accertamento e/o declaratoria del diritto della ricorrente al pagamento del trattamento di fine servizio (TFS) per il periodo di servizio prestato fino al 31.12.2019 calcolato sulla base dell’ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto di lavoro e per la condanna dell’Autorità nazionale anticorruzione al pagamento in favore della ricorrente delle differenze rispetto agli importi riconosciuti in misura pari ad € 17.922,69 o nel diverso importo, maggiore o minore, ritenuto di giustizia, anche secondo equità.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 16 maggio 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio la ricorrente, già dipendente dell’ANAC, ha chiesto a questo Tribunale:

- in via principale, di accertare e dichiarare il suo diritto « alla liquidazione dell’indennità di fine rapporto (IFR) correlata all’anzianità di servizio maturata durante l’intero rapporto di lavoro con l’Autorità nazionale anticorruzione fino all’estinzione del rapporto stesso », e quindi di « condannare l’Autorità nazionale anticorruzione al pagamento … delle differenze tra gli importi dovuti a titolo di indennità di fine rapporto (IFR) calcolata sull’intera anzianità di servizio e quelli riconosciuti a titolo di trattamento di fine servizio per il periodo fino al 31 dicembre 2019 e di indennità di fine rapporto per il periodo dal 1 gennaio 2020, in misura pari ad € 36.064,34 o nel diverso importo, maggiore o minore, ritenuto di giustizia »;

- in via subordinata, di accertare e dichiarare il suo diritto « al pagamento del trattamento di fine servizio (TFS) per il periodo di servizio prestato fino al 31 dicembre 2019 calcolato sulla base dell’ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto di lavoro e condannare l’Autorità nazionale anticorruzione al pagamento in favore del ricorrente delle differenze rispetto agli importi riconosciuti in misura pari ad € 17.922,69 o nel diverso importo, maggiore o minore, ritenuto di giustizia, anche secondo equità »;

- e comunque di condannare l’Autorità resistente « al pagamento degli interessi legali e della rivalutazione monetaria su tutte le somme riconosciute in [suo] favore … con decorrenza dal giorno di maturazione … sino al saldo effettivo ».

1.1. A sostegno della propria pretesa, parte ricorrente ha evidenziato:

- di essere stata una dipendente dell’Autorità dal 1° dicembre 2003 al 31 ottobre 2020;

- che al momento dell’estinzione del suo rapporto di lavoro, l’Autorità le aveva erogato « il trattamento di fine servizio/rapporto (TFS/TFR) maturato antecedentemente il 31 dicembre 2019, calcolato sulla retribuzione percepita a tale data e senza alcuna rivalutazione (ossia nella medesima misura trasferita dall’INPS alla stessa Autorità )» e « l’indennità di fine rapporto (IFR), calcolata soltanto a partire dal 1° gennaio 2020 ».

1.2. Ciò chiarito, la ricorrente ha ricostruito la disciplina dell’IFR (indennità di fine rapporto) vigente in ANAC al momento in cui ha cessato il proprio rapporto con l’Autorità, evidenziando:

- che l’art. 52, quater , d. l. n. 50/2017 aveva attribuito all’Autorità il potere di definire « con propri regolamenti, la propria organizzazione, il proprio funzionamento e l'ordinamento giuridico ed economico del proprio personale secondo i princìpi contenuti nella legge 14 novembre 1995, n. 481 »;

- che in applicazione della suddetta previsione, in data 9 gennaio 2019, l’ANAC aveva adottato il proprio Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale (d’ora in poi anche solo “il Regolamento”) che all’art. 57 stabiliva che il trattamento di quiescenza e previdenza « è definito dal Regolamento in materia, approvato dall’Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l’AGCM, previo accordo con le OO.SS. »;

- che con decisione del 30 ottobre 2019, l’Autorità aveva istituito l’indennità di fine rapporto (IFR), quale indennità da corrispondere ai dipendenti ANAC all’atto della cessazione dal servizio;

- che il 9 dicembre 2019, l’ANAC e le OO.SS. avevano sottoscritto una “pre-intesa” sul Regolamento per la disciplina dell’IFR e che – nelle more del perfezionamento dell’accordo con le organizzazioni sindacali (ancora oggi non intervenuto) – il Consiglio dell’Autorità aveva deliberato, in data 18 dicembre 2019, l’applicazione al personale ANAC in via transitoria della disciplina in materia di quiescenza valida per il personale dell’AGCM per quanto compatibile;

- che con delibera 29 gennaio 2020, n. 87 l’Autorità aveva espressamente deliberato « l’applicazione al personale ANAC, in via transitoria e fino all’adozione, previo accordo con le OO.SS., del regolamento di quiescenza e previdenza del personale, nonché nelle more della ricezione del parere della Ragioneria generale dello Stato … della disciplina di quiescenza in vigore per il personale dell’AGCM, per quanto compatibile, e al fine di effettuare i dovuti accantonamenti validi ai fini dell’IFR ».

1.3. Tanto evidenziato sull’applicabilità, ai fini della regolazione dell’IFR secondo la normativa transitoria, della disciplina in vigore per l’AGCM, la ricorrente ha rilevato che « la disciplina relativa all’IFR in vigore per l’AGCM, come da ultimo l’accordo sindacale dell’11 dicembre 2017, stabilisce quale trattamento di fine servizio da applicarsi al personale che cessa dal servizio l’istituto dell’indennità di anzianità (denominata specificamente Indennità di Fine Rapporto, cd. IFR) e prevede, per il computo di tale indennità, che si considera il servizio utile ragguagliato alla complessiva anzianità maturata in tutto il corso del rapporto di lavoro fino alla sua estinzione », osservando che « l’art. 4 dell’accordo collettivo per l’adeguamento della disciplina del trattamento pensionistico integrativo dei dipendenti GM … prevede, infatti, il diritto all’indennità di fine rapporto … calcolata secondo la disciplina in vigore per i dipendenti della BA d’LI » e che « a sua volta, la disciplina in vigore per i dipendenti di BA d’LI (ossia il “Regolamento per il trattamento di quiescenza del personale” di BA d’LI, adottato il 26 giugno 1992 e modificato il 27 giugno 2016) stabilisce che il servizio utile è costituito dalla durata del rapporto di lavoro con la BA ».

1.4. Alla luce di quanto sopra, la ricorrente ha evidenziato l’erroneità della decisione assunta dall’Autorità resistente nei suoi confronti, osservando che l’ANAC avrebbe dovuto erogargli una IFR calcolata tenendo conto di tutta l’anzianità di servizio maturata durante il rapporto con l’Autorità e non avrebbe potuto invece frazionare la sua indennità di fine servizio (erogandogli, per il periodo fino al 31 dicembre 2019, il TFS e, per il periodo successivo, l’IFR), richiamando a sostegno di tale tesi:

- le sopraindicate disposizioni normative in materia di IFR per i dipendenti AGCM che considerano servizio utile ai fini del calcolo dell’IFR l’intera « durata del rapporto di lavoro »;

- il principio di infrazionabilità dell’indennità di fine servizio in caso di rapporto di lavoro unitario (richiamando a tal riguardo quanto affermato da Cass. civ., SS.UU., 14 novembre 2014, n. 24280).

1.5. In via subordinata, la ricorrente ha evidenziato che – in ogni caso – l’ANAC avrebbe errato nel riconoscerle « l’indennità di buonuscita limitatamente all’importo lordo maturato fino alla data del 31 dicembre 2019 (nella stessa misura trasferita dall’INPS all’Autorità) invece di considerare per la determinazione della base contributiva l’ultima retribuzione percepita alla cessazione del rapporto di lavoro », così come richiesto dall’art. 3 l. n. 1032/1973.

2. L’Anac si è costituita in giudizio, in data 16 maggio 2022, per resistere all’accoglimento del ricorso.

3. All’udienza straordinaria del 16 maggio 2025, svolta con modalità da remoto e in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

Ai fini della decisione, il Collegio fa espresso rinvio, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cpa, alle plurime sentenze con le quali questo T.A.R. ha ripetutamente definito fattispecie analoghe a quella oggetto del presente giudizio. In particolare questo T.A.R. (con sentenze n. 1101/2025 e 1104/2025), sugli stessi motivi di impugnazione formulati dalla ricorrente, ha ritenuto che: “ […] È in primo luogo infondata la domanda avanzata in via principale dal ricorrente, con cui lo stesso rivendica – in sostanza – il proprio diritto ad aver liquidata la propria IFR con riferimento alla sua intera anzianità di servizio (contestando nella sostanza la scelta di ANAC di corrispondergli due diverse buonuscite, la prima, il TFS, per il servizio svolto fino al 31 dicembre 2019, e la seconda, l’IFR, calcolata con riferimento al servizio svolto dall’1 gennaio 2020 fino alla sua collocazione in quiescenza).

8.1. Appare innanzitutto opportuno evidenziare:

- che a seguito della riforma di cui all’art. 52-quater, d.l. n. 50/2017, convertito in l. n. 96/2017, l’ANAC ha approvato il proprio Regolamento del personale, nell’ambito del quale, all’art. 57, ha previsto che «il trattamento di quiescenza e previdenza è definito dal Regolamento in materia, approvato dall’Autorità, in base ai criteri fissati dalla disciplina in vigore per l’AGCM, previo accordo con le OO.SS.»;

- che, nelle more dell’approvazione del sopra richiamato Regolamento di previdenza e di quiescenza del personale, con delibera del 30 ottobre 2019, l’ANAC ha deciso di istituire l’Indennità di Fine Rapporto (IFR) per tutti i propri dipendenti in servizio alla data del 1° gennaio 2020;

- che con delibera 29 gennaio 2020, n. 87, l’Autorità – dopo aver «preso atto della documentazione trasmessa dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con nota prot. n. 3190 del 15 gennaio 2020 in materia di “Trattamento di quiescenza del personale AGCM» – ha deliberato «l’applicazione al personale ANAC, in via transitoria e fino all’adozione, previo accordo con le OO.SS., del regolamento di quiescenza e previdenza del personale, nonché nelle more della ricezione del parere della Ragioneria dello Stato, della disciplina di quiescenza in vigore per il personale dell’AGCM, per quanto compatibile, e al fine di effettuare i dovuti accantonamenti ai fini dell’IFR»;

- che in sede di applicazione della predetta delibera l’ANAC ha ritenuto che il nuovo regime previdenziale legato all’IFR decorresse dal 1# gennaio 2020, provvedendo a liquidare nei confronti dei dipendenti progressivamente andati in quiescenza il TFR/TFS fino al 31 dicembre 2019 e l’IFR a partire dal 1°gennaio 2020.

8.2. Tale valutazione dell’Amministrazione appare ragionevole e conforme al quadro normativo sopra individuato, non rinvenendosi nell’ordinamento alcun principio o alcuna disposizione – applicabile alla concreta vicenda oggetto del presente giudizio – idonea ad affermare la sussistenza di un diritto del ricorrente ad aver applicato retroattivamente il regime IFR istituito dall’ANAC con delibera 30 ottobre 2019 e, allo stato, regolato con delibera 29 gennaio 2020, n. 87.

8.2.1. Non è innanzitutto possibile sostenere che il diritto del ricorrente a ottenere l’applicazione “retroattiva” della disciplina dell’IFR (ovvero la corresponsione della sua buonuscita integralmente in termini di IFR, considerando l’intero periodo di servizio svolto presso l’AVCP, prima, e l’ANAC, poi) discenda dalla previsione contenuta all’art. 8 del Regolamento per il trattamento di quiescenza della BA d’LI (d’ora in poi Regolamento della BA d’LI) – pacificamente applicate in AGCM in relazione alla disciplina dell’IFR – secondo cui deve intendersi per servizio utile ai fini del calcolo dell’IFR «la durata del rapporto di lavoro con la BA».

A tal riguardo, va innanzitutto evidenziato che l’Autorità, con la delibera n. 87/2020 ha deciso di recepire in via transitoria la normativa vigente in AGCM, «per quanto compatibile», prevedendo una clausola di compatibilità che costituisce sia un imprescindibile canone ermeneutico (atteso che l’interpretazione delle disposizioni vigenti in AGCM da applicare transitoriamente in ANAC deve considerare le specificità dell’Autorità resistente), sia un espresso limite all’introduzione di regole incompatibili (anche sotto il profilo degli eventuali esiti irragionevoli che le stesse determinerebbero) con le specificità dell’Autorità.

Tanto premesso, nel caso di specie, l’Autorità ha evidenziato che all’applicazione letterale dell’art. 8 del Regolamento della BA d’LI osta «la circostanza che circa la metà dell’attuale personale dell’ANAC sia transitato in mobilità e possieda una pregressa anzianità di servizio presso altre pubbliche amministrazioni» la quale «pone delle problematiche afferenti al trattamento previdenziale singolari, che non trovano una puntuale disciplina in fonti primarie e nemmeno in fonti secondari», notando, a tal proposito, che – al di là delle incertezze legate all’interpretazione della locuzione «intera durata del rapporto con [l’Autorità] (avuto riguardo alle note vicende giuridiche che avevano nel tempo interessato l’Autorità medesima, istituita con d.l. n. 90/2014, ma nel quale era confluito ex lege il persona dipendente dalla soppressa AVCP e il personale comandato della ex CIVIT) – l’applicazione del criterio proposto da parte ricorrente «oltre a comportare notevoli ricadute sulla finanza pubblica … risulta di complessa attuazione» ed appare idonea a determinare «un problema di equità nell’estensione delle modalità di calcolo dell’IFR al periodo antecedente all’entrata in vigore del nuovo Regolamento sull’ordinamento giuridico del personale» (evidenziando, in particolare, specifiche problematiche applicative e rischi di disparità di trattamento connessi all’applicazione della cd. maggiorazione prevista dalla disciplina dell’IFR).

Alla luce di tali criticità espresse dall’Autorità – che con non state efficacemente contestate dal ricorrente (che si è limitato ad evidenziare che i problemi applicativi della maggiorazione sarebbero superati dal fatto che l’Autorità «è in grado di conoscere le anzianità dirigenziali maturate al suo interno attraverso il foglio matricolare delle qualifiche», cfr. memoria del 4 ottobre 2024, pag. 3 sub IV.1) – e considerata la clausola di compatibilità richiamata dalla delibera ANAC n. 87/2020, il Collegio ritiene sia corretto ritenere che, ai fini dell’applicazione della disciplina AGCM in ANAC disposta con delibera ANAC n. 87/2020, la locuzione «durata del rapporto di lavoro» (di cui all’art. 8 del Regolamento della BA d’LI, richiamato a sua volta dalla disciplina AGCM) debba intendersi quale durata del rapporto di lavoro con ANAC “in regime di diritto pubblico”, conseguente alla riforma di cui all’art. 52-quater, d.l. n. 50/2017 e all’approvazione del Regolamento del 2019 (cfr. sul punto, Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 25 febbraio 2019, n. 506) con esclusione del periodo di durata del rapporto “in regime di diritto privato” (cfr. sul punto Cassazione civile, S.U, 13 ottobre 2021, n. 27888).

D’altra parte non può non osservarsi che una siffatta conclusione – oltre a tenere conto delle specifiche esigenze legate all’organizzazione di ANAC (che è pacifico possano giustificare degli scostamenti dal sistema di regole previsto in GM, cfr. a tal riguardo l’art. 52-quater, d.l. n. 50/2017, l’art. 2, comma 28, l. n. 481/1995 e il già citato parere del Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, n. 506/2019) – è altresì coerente con l’esigenza di contenimento della spesa pubblica sottesa alla prescrizione contenuta nell’ultimo periodo dell’art. 52-quater, d.l. n. 50/2017, convertito in l. n. 96/2017 (secondo cui «dall'attuazione del presente articolo non devono comunque derivare maggiori oneri a carico della finanza pubblica»)”.

Quanto al principio di non frazionabilità del trattamento di fine servizio ex art. 3 d.p.r. n. 1032/1973, nelle richiamate sentenze questo T.A.R. ha già evidenziato che “è dirimente quanto osservato dall’Autorità resistente in ordine al fatto che «la condizione di operatività prevista dalla [predetta] disposizione, ossia la permanenza dell’iscrizione allo stesso fondo, non sussiste nel caso di specie in quanto il mutamento del regime previdenziale, concretizzatosi con l’introduzione di un nuovo istituto (c.d. indennità di fine rapporto – IFR), gestito autonomamente dall’Autorità in sostituzione del previgente sistema fondato sulla iscrizione alla gestione ex Enpas dell’INPS (ex INPDAP), ha determinato l’interruzione del rapporto previdenziale con l’INPS)”.

2. Infine, è infondata anche la doglianza articolata in via subordinata del ricorrente, con cui la stesso ha sostenuto che l’Autorità avrebbe in ogni caso errato a corrispondergli il TFS, calcolandolo sulla retribuzione percepita alla data del 31 dicembre 2019, atteso che tale buonuscita avrebbe dovuto esserle comunque liquidata avendo riferimento « all'ultimo stipendio o l'ultima paga o retribuzione integralmente percepiti ».

A tal riguardo, questo T.A.R. ha già osservato “[…] che è vero che l’art. 3, l. n. 1032/1973 prevede che per determinare l’indennità di buonuscita dallo stesso disciplinata si debba tenere conto della «base contributiva di cui all'art. 38 [determinata considerando] l'ultimo stipendio o l'ultima paga o retribuzione integralmente percepiti»).

Epperò – come puntualmente evidenziato dall’Autorità resistente nella sua relazione – l’elenco (tassativo, cfr. Consiglio di Stato, AP, n. 4 e 19 del 1996 e Cassazione civile, VI, 31 luglio 2014, n.17512) delle voci che ai sensi degli artt. 3 e 38 d.p.r. n. 1032/1973 costituiscono la base contributiva del TFS fa riferimento a voci che non corrispondono a quelle del trattamento economico dei funzionari e dei dirigenti (v. art. 35, Regolamento personale ANAC) applicate a partire dall’1 gennaio 2020 (v. art. 65 del Regolamento personale ANAC), che – ai sensi dell’art. 52-quater, d.l. n. 60/2017, convertito in l. n. 96/2017 – fanno riferimento al modello delle Autorità indipendenti di cui alla l. n. 481/1995.

Del tutto correttamente, quindi, l’Autorità resistente ha erogato il TFS al ricorrente considerando l’ultimo stipendio corrisposto all’odierna ricorrente secondo il regime di diritto privato cui erano sottoposti i dipendenti dell’Autorità prima della riforma di cui all’art. 52-quater, d.l. n. 50/2017 (cfr. sul punto Cassazione civile, SS.UU, 13 ottobre 2021, n. 27888), ovvero lo stipendio del mese di dicembre 2019 (atteso che solo fino a quella data il trattamento economico della ricorrente era articolato secondo le voci previste dall’elenco tassativo di cui all’art. 38, d.p.r. n. 1032/1973).

Ciò appare sufficiente ad affermare l’infondatezza della domanda subordinata di parte ricorrente.

Fermo quanto sopra, tuttavia, non è superfluo evidenziare che:

- ad aderire alla domanda formulata in via subordinata dal ricorrente si addiverrebbe all’esito irragionevole di valorizzare due volte (ai fini della cd. “buonuscita”) gli incrementi retributivi di cui il ricorrente ha beneficiato tra l’1 gennaio 2020 e la data in cui lo stesso è andato in quiescenza, avuto riguardo al fatto che gli stessi sarebbero considerati sia ai fini della liquidazione del TFS, sia ai fini dell’erogazione della IFR (che l’Autorità ha liquidato al ricorrente, per il periodo tra l’1 gennaio 2020 e il suo collocamento in quiescenza, utilizzando appunto come base di calcolo il trattamento economico annuo del ricorrente al momento della cessazione del suo rapporto con ANAC);

- più in generale, la circostanza che la ricorrente abbia avuto liquidato il TFS sulla retribuzione percepita alla data del 31 dicembre 2019 (e non sul suo ultimo stipendio prima di andare in quiescenza) trova ampia compensazione nella circostanza che per il periodo successivo gli è stato applicato il più favorevole istituto dell’IFR (il cui maggior favor è dimostrato dalla domanda avanzata in via principale dal ricorrente di vedersi applicare tale istituto retroattivamente con riferimento all’intera durata del suo servizio)” (v. sentenza di questo T.A.R. n. 1101/2025).

3. Per tutte le ragioni finora esposte, dalle quali il Collegio non ravvisa alcun motivo per discostarsi, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

4. Le spese processuali, avuto riguardo alla peculiarità e complessità della vicenda, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Massimiliano Balloriani, Presidente FF

Benedetto Nappi, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Massimiliano Balloriani

IL SEGRETARIO