Pubblicato il 25/06/2025

N. 01197/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01281/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1281 del 2024, proposto da OU HM IS, rappresentato e difeso dall'avvocato Samuele Miedico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore ; Questura di Pistoia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria legale in Firenze, Via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare dell’efficacia

- del titolo di soggiorno rilasciato in data 24 maggio 2024 in quanto non conforme a quello richiesto, nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ivi compreso in particolare:

- gli atti e/o i documenti attinenti all’istruttoria condotta da parte dell’amministrazione resistente, ancorché di estremi ignoti;

- per quanto occorrer possa, la nota prot. n. 23PT00 del 28 marzo 2023 avente ad “ oggetto: procedimento volto al rigetto del rilascio/rinnovo del permesso/carta di soggiorno. Comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis Legge 07/08/1990 n. 241 e successive modifiche ”;

- la nota prot. n. 23PT002559 del 17 giugno 2024 nella parte in cui è precisato che “ si è proceduto al rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro autonomo con validità sino al 15.02.2026, anziché del rilascio del permesso di soggiorno di lungo periodo, stante la carenza del versamento delle imposte nel biennio 2022/2023 e dei versamenti contributi all’I.N.P.S. nel triennio 2001/2022/2023 ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura di Pistoia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Katiuscia Papi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor OU HM IS, cittadino egiziano, in data 15 febbraio 2023 chiedeva alla Questura di Pistoia il rilascio del permesso di soggiorno di lunga durata.

La Questura, con nota ex art. 10 bis L. 241/1990 del 28 marzo 2023, comunicava al richiedente il preavviso di diniego della succitata istanza, evidenziando che « a seguito di verifiche effettuate da questo Ufficio non risultano soddisfatti i requisiti richiesti. Si prega di voler produrre la seguente documentazione: idoneità alloggiativa – ricevuta di trasmissione dic. Redditi 2022 – copia delle ricevute per le prestazioni effettuate + F24 pagamento tasse – casellario giudiziale + carichi pendenti ».

La Questura, in data 24 maggio 2024, rilasciava al signor IS il rinnovo del permesso per lavoro autonomo, e dunque un titolo di soggiorno diverso da quello di lungo periodo che lo straniero aveva richiesto.

2. L’11 giugno 2024 il cittadino extracomunitario chiedeva di avere accesso agli atti del procedimento.

L’amministrazione resistente con nota prot. n. 23PT002559 del 17 giugno 2024 trasmetteva alcuni atti, precisando contestualmente che « si è proceduto al rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro autonomo con validità sino al 15.02.2026, anziché del rilascio del permesso di soggiorno di lungo periodo, stante la carenza del versamento delle imposte nel biennio 2022/2023 e dei versamenti contributi all’I.N.P.S. nel triennio 2021/2022/2023 ».

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio il signor IS impugnava i suddetti provvedimenti, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, sulla base di plurimi argomenti di censura; veniva altresì proposta domanda di accesso documentale ex art. 116 c.p.a., diretta ad ottenere l’ostensione di « tutti gli atti e/o i documenti e/o i provvedimenti comunque resi inerenti al procedimento amministrativo celebrato in relazione alla richiesta di rilascio della carta di soggiorno inoltrata in data 15/02/2023 e, in particolare: della domanda di carta di soggiorno presentata via raccomandata in data 15/02/2023, per come protocollata da parte di codesta amministrazione; del preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 consegnato (e poi ritirato) all’odierno istante a marzo 2023; di qualsiasi altro verbale e/o atto comunque inteso adottato da codesta amministrazione in relazione al procedimento amministrativo de quo ».

Quanto alle ragioni poste a fondamento della domanda di annullamento, il ricorrente deduceva l’illegittimità degli atti gravati con riferimento all’omessa indicazione della motivazione per la quale la P.A. aveva negato il rilascio della carta di soggiorno, avendo l’Amministrazione evidenziato nella risposta all’istanza di accesso – e dunque in modo postumo e non legittimo – solo l’omesso adempimento delle obbligazioni fiscali (primo motivo). Nel contempo, il ricorrente evidenziava (secondo motivo) che la suddetta motivazione non costituiva comunque una valida giustificazione per l’omesso rilascio della carta di soggiorno.

4. Si costituiva in giudizio il Ministero dell’Interno, instando per la reiezione del ricorso.

5. La domanda cautelare, trattata alla camera di consiglio del 19 settembre 2024, era respinta con ordinanza della Sezione n. 538/2024 sulla base di valutazioni afferenti alla carenza di periculum in mora (il ricorrente disponeva invero di un permesso per lavoro autonomo valido fino al 15 febbraio 2026, che gli consentiva la permanenza e lo svolgimento di attività lavorativa sul territorio nazionale).

All’udienza pubblica del 21 maggio 2025 la causa era trattenuta in decisione.

6. Viene in primo luogo presa in esame la domanda di accesso proposta dalla parte ricorrente ai sensi dell’art. 116 c.p.a.

L’Amministrazione, nel corso del giudizio - e segnatamente con il deposito documentale del 16 settembre 2024 - versava in atti tutti i documenti afferenti al procedimento avviato con l’istanza di rilascio della carta di soggiorno ( id est : permesso di lungo periodo).

Relativamente all’istanza ostensiva proposta dal signor IS deve dunque essere dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse.

7. Si procede ora con la valutazione della domanda di annullamento.

7.1. In via preliminare, il Collegio ritiene utile ricostruire l’ iter procedimentale seguito dalla Questura di Pistoia.

L’Amministrazione, ricevuta l’istanza di permesso di lungo periodo, rilevava la presenza di elementi ostativi al rilascio del titolo richiesto, chiedendo al cittadino straniero, con la comunicazione ex art. 10 bis L. 241/1990, la trasmissione di specifica documentazione, tra cui il modello F24 attestante l’avvenuto pagamento delle imposte e tasse dovute.

Il ricorrente riscontrava la richiesta, omettendo tuttavia di depositare i documenti probanti l’assolvimento delle obbligazioni fiscali.

L’Amministrazione, rilevata la mancata prova del pagamento delle imposte e tasse, emetteva il rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro autonomo, in luogo del permesso di lungo periodo.

Tale modus procedendi della P.A. è evidentemente indice dell’esistenza di un provvedimento implicito di diniego di emissione della carta di soggiorno (chiaramente basato sull’omessa trasmissione, tra i documenti richiesti dalla Questura, del modello F24 attestante l’avvenuto pagamento delle imposte), in presenza del quale la P.A., del tutto legittimamente, emetteva il diverso permesso (per lavoro autonomo) per il quale rilevava i requisiti di adozione, ai sensi dell’art. 5 comma 9 D Lgs. 268/1998, secondo cui: « 9. Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro sessanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda, se sussistono i requisiti e le condizioni previsti dal presente testo unico e dal regolamento di attuazione per il permesso di soggiorno richiesto ovvero, in mancanza di questo, per altro tipo di permesso da rilasciare in applicazione del presente testo unico ».

Del resto la giurisprudenza, anche di questo Tribunale, si è reiteratamente pronunciata in favore della piena ammissibilità e legittimità del provvedimento amministrativo implicito, allorquando la fattispecie di riferimento, e il provvedimento espresso che vi fa seguito, consentano di ricostruirne in termini univoci e certi il dispositivo e la motivazione: « In conformità ad un orientamento consolidato (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 febbraio 2018, n. 1034; Id., sez. IV, 24 aprile 2018, n. 2456; Id., sez. V, 31 marzo 2017, n. 1499; Id., sez. VI, 27 aprile 2015, n. 2112), il provvedimento implicito ricorre qualora l'amministrazione, pur non adottando formalmente la propria determinazione, ne determini univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un contegno conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del corrispondente provvedimento formale non adottato: quando, cioè, emerga senza equivoco un collegamento biunivoco tra l'atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest'ultima sia l'unica conseguenza possibile della presupposta manifestazione di volontà. Sulla base delle esposte premesse, la problematica del provvedimento amministrativo implicito si riduce, allora, alla prefigurazione delle sue condizioni di ammissibilità (ovvero dei presupposti di fatto idonei alla ricostruzione, in via inferenziale, della volontà tacita dell'amministrazione). L'elaborazione giurisprudenziale registratasi in argomento richiede, a tal fine (cfr., Consiglio di Stato sez. V n. 589 del 2019; sez. IV, n. 2456 del 2018 cit.): a) che debba pregiudizialmente esistere, a monte, una manifestazione espressa di volontà (affidata ad un atto amministrativo formale o anche ad un comportamento a sua volta concludente), da cui possa desumersi l'atto implicito: e ciò in quanto la rilevanza relazionale dei comportamenti amministrativi deve essere apprezzata, in termini necessariamente contestualizzati, nel complessivo quadro dell'azione amministrativa; b) che, per un verso, la manifestazione di volontà "a monte" provenga da un organo amministrativo competente e nell'esercizio delle sue attribuzioni e, per altro verso, nella stessa sfera di competenza rientri l'atto implicito "a valle" (non palesandosi, in difetto, lecita la valorizzazione del nesso di presupposizione); c) che non sia normativamente imposto il rispetto di una forma solenne, dovendo operare il generale principio di libertà delle forme (arg. ex art. 21 septies, legge 241 del 1990); d) che dal comportamento deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale, dovendo esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l'atto implicito deve essere l'unica conseguenza possibile di quello espresso (non potendo attivarsi, in difetto, il meccanismo inferenziale di necessaria implicazione); e) che, in ogni caso, emergano (avuto riguardo al concreto andamento dell'iter procedimentale e alle effettive acquisizioni istruttorie: cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 1034 del 2018 cit.) gli elementi necessari alla ricostruzione del potere esercitato » (Consiglio di Stato, IV, 14 gennaio 2025 n. 237; cfr.: TAR Valle d’Aosta, I, 26 novembre 2024 n. 40; TAR Toscana, Firenze, II, 8 febbraio 2024 n. 172).

7.2. In virtù delle considerazioni che precedono, è dunque palese l’infondatezza del primo motivo di gravame, in quanto la motivazione dell’atto implicito di diniego è agevolmente ricostruibile sulla base della richiesta di presentazione dell’F24, rivolta in sede procedimentale dalla Questura al cittadino straniero e rimasta inevasa.

7.3. Per quanto concerne il secondo motivo di gravame, con esso il ricorrente evidenziava l’inidoneità della motivazione utilizzata dalla P.A. ai fini della reiezione dell’istanza di rilascio della carta di soggiorno, sostenendo che l’inadempimento delle obbligazioni tributarie non potrebbe giustificare l’omessa concessione del titolo di lungo periodo.

Il motivo, a parere del Collegio, non è fondato.

La giurisprudenza ha infatti evidenziato che l’evasione o l’inadempimento fiscale, ritenuta circostanza di per sé inidonea a giustificare il diniego di (o di rinnovo del) permesso di soggiorno ordinario, è invece legittimo motivo di reiezione dell’istanza di rilascio del permesso di lungo periodo. Invero, conseguendo la carta di soggiorno il cittadino straniero è inserito sine die e con relativa stabilità (non risultando necessario il rinnovo periodico) nella comunità nazionale, con conseguente piena ragionevolezza della differente rilevanza attribuita alla puntualità dell’assolvimento degli obblighi fiscali, la cui inosservanza, evidenziando una condotta significativa della mancata partecipazione agli obblighi di solidarietà sociale della comunità ospitante, ben può condurre al diniego del titolo.

In tal senso: « Il diniego, infatti, ha riguardato il permesso per soggiornante di lungo periodo perché per tale tipo di permesso, cui consegue uno status giuridico molto più garantito se non altro perché non è più necessario il periodico rinnovo, è necessario un requisito ulteriore che si trova nella direttiva 109/2003 che nel punto 7 della premessa afferma: “….Gli Stati membri, al momento di valutare la disponibilità di un reddito stabile e regolare, possono tener conto di fattori quali i contributi al regime pensionistico e l'adempimento degli obblighi fiscali.”; l’art. 5 della Direttiva esprime un requisito analogo. Pertanto, mentre ai fini della valutazione del requisito reddituale per il permesso di soggiorno non rileva la circostanza che sui redditi effettivamente conseguiti non siano state pagate le imposte e versati i contributi previdenziali come affermato nella sentenza sopra riportata, per la concessione di un permesso per soggiornante di lungo periodo tali irregolarità rilevano. Quando il ricorrente mostrerà di non aver più posto in essere condotte evasive sia dei tributi che dei contributi ed avrà posto rimedio a quelle passate potrà senz’altro ottenere il permesso richiesto laddove permangano gli altri requisiti » (TAR Emilia-Romagna, Bologna, I, 23 aprile 2019 n. 358).

7.4. Rimane pertanto accertata la piena legittimità dell’operato della P.A. resistente.

8. In definitiva il ricorso va dichiarato improcedibile con riferimento alla domanda di accesso, e va respinto, siccome infondato, quanto alla domanda di annullamento.

9. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, attesa la peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile e in parte lo respinge, per le ragioni indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

Katiuscia Papi, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Katiuscia Papi	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO