Pubblicato il 16/06/2025

N. 00540/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01068/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di ES (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1068 del 2024, proposto da
RA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il suo studio in ES, viale della Stazione;

contro

COMUNE DI SULZANO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Salvadori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
LE Frigerio, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

della deliberazione di Giunta del Comune di Sulzano n. 86 del 7 novembre 2024, recante diniego di approvazione del piano di lottizzazione residenziale denominato “P.A. Comparto C1 - via C. Battisti”, nonché della presupposta relazione istruttoria della responsabile del servizio n. 8564 del 21 ottobre 2024, e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sulzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Costanza Cappelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente RA S.r.l. (in avanti anche solo RA) è proprietaria in Comune di Sulzano di un compendio immobiliare soggetto a piano di lottizzazione residenziale, denominato “P.A. Comparto C1 – via C. Battisti”. L’area, catastalmente identificata al fg. 3 mapp.li n. 5027-6474-2037-1433, è sottoposta a vincolo paesistico (fascia di rispetto lacuale e D.M. 29/04/1960). La disciplina edificatoria è contenuta nell’art. 27 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Governo del Territorio.

2. In data 30 gennaio 2024 la società ricorrente presentava istanza di approvazione di piano attuativo, corredata di relazione illustrativa del progetto, proponendo la realizzazione di un intervento consistente nella demolizione di taluni manufatti presenti sull’area, la realizzazione di due piani interrati da destinare a parcheggio, la edificazione delle strutture residenziali e commerciali, la realizzazione di un parcheggio pubblico a raso, e connesse opere di urbanizzazione.

La formazione, in particolare, di due piani interrati da destinare a parcheggio sarebbe funzionale alla costituzione di un vincolo pertinenziale in favore di altra costruzione di proprietà della ricorrente con destinazione alberghiera, denominata Hotel Villa Rosa, per il quale il Comune di Sulzano ha già rilasciato in data 6 luglio 2020 un permesso di costruire.

Atteso che l’albergo è privo di parcheggi pertinenziali, la ricorrente prospettava la realizzazione dei parcheggi da porre a servizio dell’albergo, con applicazione della normativa di deroga di cui all’art. 9 della legge n.122/1989.

Invocava, altresì, in tema di verde profondo, l’applicazione della normativa di deroga prevista dall’art. 66 comma 1-bis della legge regionale 12/2005.

Con nota prot. 7143 del 12 settembre 2024, l’Amministrazione comunicava l’avvio del procedimento negativo ai sensi dell’art.10-bis legge 241/1990 evidenziando una serie di criticità; in data 30 ottobre 2024 il responsabile dell’Ufficio Tecnico trasmetteva alla Giunta una relazione negativa sulla proposta di piano.

Con deliberazione n. 86 di data 7 novembre 2024, la Giunta comunale, facendo propri i motivi ostativi già comunicati alla ricorrente, respingeva il piano di lottizzazione proposto.

3. Con il presente ricorso la società RA insorge avverso il provvedimento negativo adottato dal Comune di Sulzano, prospettando i seguenti profili di censura:

- “Violazione di legge per errata e falsa applicazione di legge (artt. 12 e 14 e art.66 legge regionale n. 12/2005). Eccesso di potere per illogicità e manifesta e difetto di istruttoria; contraddittorietà.” per aver l’Amministrazione:

A) ritenuto necessaria l’esplicitazione delle ragioni per le quali il progetto contempli un volume inferiore rispetto a quello astrattamente realizzabile sull’area, nonché l’esatta individuazione della deroga ex art. 9 della legge 122/1989, e del mappale a favore del quale viene proposto l’asservimento;

B) omesso di tenere conto, in relazione allo schema di convenzione, della prospettata disponibilità della società a farsi carico dell’onere di manutenzione delle aree destinate alla posa dei sottoservizi;

C) ritenuto non rispettato il parametro del verde profondo;

D) ritenuto in ogni caso i parcheggi assoggettabili al contributo di costruzione ai sensi dell’art. 19 del TU 380/2001;

E) prospettato la necessità dell’incremento del decoro per la zona adiacente all’edificio commerciale/residenziale;

F) ritenuto ostativo il mancato inserimento di un vincolo di utilizzo dei parcheggi in favore degli ospiti dell’Hotel Villa Rosa, necessitando la deroga di un uso esclusivo;

G) ritenuto l’intervento di realizzazione dei parcheggi privo del requisito della pertinenzialità, presupposto per l’applicazione della disciplina di favore ai sensi dell’art. 9 della L. 122/1989, per la ragione che l’Hotel Villa Rosa non sarebbe in funzione, né agibile. In particolare, RA contesta le affermazioni del Comune secondo cui non sarebbe dimostrabile l’uso esclusivo dei posti auto da parte degli ospiti dell’Hotel Villa Rosa, e dunque la proposta di piano rappresenterebbe soltanto “ una azione di iniziativa speculativa ben lontana dagli obbiettivi della normativa vigente in materia di parcheggi pertinenziali ”.

4. Il Comune di Sulzano si è costituito in giudizio con atto di stile, integrato da successiva memoria, insistendo per il rigetto del ricorso.

5. Con ordinanza n. 47 del 27 gennaio 2025, resa in sede cautelare, il Collegio riteneva necessaria, in via istruttoria, l’acquisizione di una relazione concernente, da un lato, l’individuazione della data di costruzione dei manufatti insistenti sull’area oggetto della proposta di piano, e dall’altro la praticabilità di soluzioni alternative - ad un tempo satisfattive delle istanze della ricorrente nonché dell’interesse pubblico alla costruzione di aree destinate a parcheggio - che soddisfino il rispetto delle finalità previste dalle norme in tema di raccolta e dispersione in falda delle acque meteoriche.

6. Alla successiva camera di consiglio del 21 maggio 2025, preso atto dell’avvenuto deposito della relazione da parte dell’Amministrazione resistente, la causa veniva trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 60 cpa.

7. Il ricorso è fondato e va accolto.

8. Il provvedimento di diniego impugnato si fonda sui rilievi di cui alla relazione del responsabile dell’Ufficio Tecnico di data 30 ottobre 2024, che, ad opinione dell’Amministrazione, non consentirebbero di esprimere una positiva valutazione sui contenuti del piano di lottizzazione in parola.

8.1. La ricorrente censura, in primo luogo, la suddetta relazione nella parte in cui viene chiesto di chiarire i seguenti profili: la previsione di una volumetria inferiore rispetto a quella astrattamente realizzabile; l’applicabilità della deroga ex art. 9 della legge 122/1989; l’individuazione del mappale di cui viene proposto l’asservimento. Viene poi censurata l’omessa valutazione della disponibilità della società a farsi carico dell’onere di manutenzione delle aree destinate alla posa dei sottoservizi. Infine viene censurata l’osservazione relativa alla necessità dell’incremento del decoro per la zona adiacente all’edificio commerciale/residenziale.

Tali censure (punti A, B, E) sono inammissibili.

A ben vedere, trattasi di richieste e affermazioni aventi contenuto meramente interlocutorio, che hanno la finalità di determinare il futuro contenuto della convenzione urbanistica. Essendo proposizioni espresse nella fase di negoziazione, come tali reversibili o modificabili in vista di una soluzione condivisa, non assumono la valenza di cause ostative all’accoglimento del piano di lottizzazione, e dunque non possiedono natura immediatamente lesiva.

8.2. Diversamente è a dirsi per le altre censure prospettate dalla ricorrente (punti C, D, F, G), suscettibili di condivisione nei termini che si vanno ad esporre.

8.3. In punto di diritto vanno svolte preliminarmente talune considerazioni.

In tema di realizzazione di parcheggi pertinenziali, l’art. 9 della legge n.122/1989 prevede la possibilità per i proprietari degli immobili di “ realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti. Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, purché non in contrasto con i piani urbani del traffico, tenuto conto dell'uso della superficie sovrastante e compatibilmente con la tutela dei corpi idrici ”.

Uno dei presupposti per l'applicabilità della disciplina di favore è costituito dalla preesistenza del fabbricato, circostanza che individua immediatamente, in linea con le finalità della legge, il collegamento necessario tra edificio e pertinenze.

Il sopraindicato art. 9 autorizza la costruzione di parcheggi non solo se collocati nel corpo dei fabbricati, ma anche in cortili di pertinenza degli immobili stessi o in aree esterne comunque adiacenti, con l'unico inderogabile limite del rispetto dei vincoli storico-artistici e paesaggistico-ambientali e senza necessità di osservanza delle distanze per i confini.

La legislazione regionale completa il quadro normativo di riferimento prevedendo, all’art 66 della LR 12 dell’11 marzo 2005, che “ 1. I proprietari di immobili e gli aventi titolo sui medesimi possono realizzare nel sottosuolo degli stessi o di aree pertinenziali esterne, nonché al piano terreno dei fabbricati, nuovi parcheggi, da destinarsi a pertinenza di unità immobiliari residenziali e non, posti anche esternamente al lotto di appartenenza, senza limiti di distanza dalle unità immobiliari cui sono legati da rapporto di pertinenza, purché nell'ambito del territorio comunale o in comuni contermini, ai sensi dell' articolo 9 della legge 24 marzo 1989, n. 122 (Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane popolate nonché modificazioni di alcune norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1955, n. 393). 1 bis. Per tutti i fabbricati realizzati antecedentemente alla data del 7 aprile 1989 è ammessa la realizzazione di autorimesse interrate anche in deroga al rispetto del rapporto drenante minimo previsto dai regolamenti e dalle norme vigenti in materia, purché siano garantiti idonei sistemi di raccolta e dispersione in falda delle acque meteoriche della superficie resa impermeabile o che prevedano la realizzazione di vasche volano idonee a raccogliere e smaltire le acque derivanti dal lotto di riferimento. 2. Il rapporto di pertinenza è garantito da un atto unilaterale, impegnativo per sé, per i propri successori o aventi causa a qualsiasi titolo, da trascrivere nei registri immobiliari.”.

È evidente che l’art. 66 della LR 12/2005 rappresenta il recepimento a livello regionale dell’art. 9 della L. 122/1989 e ne condivide la ratio , da rinvenirsi nella volontà di « incentivare la costruzione di ulteriori posti auto connessi ad abitazioni già esistenti » (Cons. Stato, sez. IV, 27 giugno 2023, n. 6277), a beneficio della viabilità generale.

La norma regionale amplia la portata applicativa dell’art. 9 citato, estendendo, con riferimento al territorio comunale o a comuni contermini, la possibilità di realizzare nuovi parcheggi, da destinarsi a pertinenza di unità immobiliari residenziali e non, anche in aree pertinenziali esterne ai fabbricati, ed anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti.

Con riferimento ai fabbricati realizzati antecedentemente alla data del 7 aprile 1989, la portata della norma autorizzatoria è ulteriormente ampliata dalla possibilità di deroga anche con riguardo al rispetto del rapporto drenante minimo previsto dai regolamenti e dalle norme vigenti in materia, individuato sovente nella previsione della percentuale di verde profondo.

Con particolare riferimento alla disciplina edificatoria del Comune di Sulzano, con riguardo al rapporto drenante minimo, viene in rilievo l’art. 27 delle NTA, il quale sancisce il parametro urbanistico del 35% della superficie complessiva da destinare a verde profondo.

8.4 Dalla lettura integrata delle norme citate appare evidente che la conformità urbanistica del progetto di piano attuativo di RA dipende dall’applicabilità della deroga ex artt. 9 della legge 122/1989 e 66 della LR 12/2005.

La deroga, ossia la disciplina di favore, può dirsi operante.

Con relazione depositata l’8 maggio 2025, a seguito della richiesta di integrazione istruttoria del TAR, l’Amministrazione ha evidenziato che l’edificio oggetto di intervento di demolizione e ricostruzione è stato costruito prima del 1989, in quanto autorizzato con concessione n. 809/1979 per “ costruzione di nuova abitazione civile” del 19 settembre 1980.

Tale circostanza temporale risulta dirimente, in quanto per i fabbricati realizzati antecedentemente alla data del 7 aprile 1989 la legge regionale consente la deroga ai parametri del verde profondo, che nella situazione di fatto non potrebbero essere rispettati.

In proposito non può condividersi l’assunto, prospettato in via postuma dall’Amministrazione, secondo cui pur la deroga sarebbe inapplicabile in ragione del fatto che essa dovrebbe essere riferita agli edifici non solo esistenti ma che permangano edificati sul territorio, con esclusione quindi dei casi di demolizione e ricostruzione.

Una simile interpretazione sarebbe contraria alla ratio della norma regionale, che, nell’estendere le possibilità di localizzazione degli interventi, favorisce l’introduzione di nuovi parcheggi proprio per superare criticità cristallizzatesi da tempo nello stato consolidato dei luoghi. L’esigenza di riequilibrare la dotazione di parcheggi in relazione al peso urbanistico non solo non viene meno, ma anzi è maggiormente avvertibile, quando il manufatto preesistente venga ripensato all’esito di una demolizione. Normalmente, l’investimento su vecchi edifici è finalizzato a consentire l’insediamento di un maggior numero di abitanti, con correlato incremento dell’impatto sulla viabilità.

In altri termini, la demolizione e ricostruzione non elide, ma semmai rafforza, il rapporto funzionale tra edificio e pertinenze che la disciplina statale e regionale considera comunque necessario.

8.5. L’Amministrazione motiva poi il proprio diniego rilevando che i nuovi parcheggi risulterebbero privi di pertinenzialità rispetto all’Hotel Villa Rosa, circostanza da cui deriverebbe l’impossibilità di ritenere applicabile la disciplina di favore prevista dal combinato disposto degli artt. 9 della legge 122/1989 e 66 della LR 12/2005.

Una simile interpretazione del piano attuativo non può essere condivisa.

In primo luogo, il legislatore regionale, pur prevedendo che “il rapporto di pertinenza è garantito da un atto unilaterale”, non impone la formalizzazione dello stesso prima dell’adozione del piano attuativo, potendo l’atto d’obbligo seguire anche in un momento successivo, tipicamente ai fini del rilascio dei titoli edificatori.

Inoltre, il contenuto di un atto d’obbligo è già rinvenibile in via interpretativa nel paragrafo n.10 della relazione illustrativa del piano attuativo, dove vengono individuati come parcheggi pertinenziali quelli asserviti a favore dell’Hotel Villa Rosa. Su questa base, il Comune e RA potranno concordare l’inserimento nella convenzione urbanistica di un vincolo esclusivo di utilizzo dei parcheggi in favore degli ospiti dell’Hotel Villa Rosa, almeno per la quota necessaria a coprire il fabbisogno del suddetto Hotel, da definire in concreto in sede amministrativa. Per la parte eccedente, il rapporto di pertinenzialità potrà essere stabilito con l’edificio risultante dalla ricostruzione, o con altri fabbricati che rispettino le condizioni di legge.

8.6. Né può dirsi rilevante, al fine di escludere la creazione di un rapporto di pertinenzialità, la circostanza che l’Hotel Villa Rosa sia allo stato non attivo, in quanto è invece emerso che lo stesso è interessato da lavori di ristrutturazione finalizzati al recupero della destinazione alberghiera.

8.7. Parimenti fondata è la censura contro la sottoposizione a regime oneroso dei parcheggi, essendo la pretesa del Comune violativa del chiaro disposto dell’art. 69 della LR 12/2005, il quale, nell’individuare il regime economico dei parcheggi, espressamente sancisce che “ costituiscono opere di urbanizzazione e il relativo titolo abilitativo è gratuito ”.

9. Le considerazioni che precedono appaiono sufficienti a condurre all’accoglimento del ricorso, assorbita ogni altra censura che non sia stata oggetto di specifica disamina, con il conseguente annullamento dell’impugnato diniego.

10. Segue per l’Amministrazione, nell’operatività della disciplina di favore prevista dal combinato disposto degli artt. 9 della legge 122/1989 e 66 della LR 12/2005, l’effetto conformativo di valutare nel contraddittorio con RA la praticabilità di soluzioni relative al verde profondo, sostituendo il parametro rigido dell’art. 27 delle NTA con previsioni basate sulla migliore tecnologia disponibile, che consentano la realizzazione della lottizzazione ma tutelino allo stesso tempo l’interesse pubblico alla corretta raccolta e dispersione in falda delle acque meteoriche.

Nei contatti tra le parti e nella stesura della versione definitiva della convenzione urbanistica potranno poi trovare composizione le altre esigenze impropriamente utilizzate dal Comune quali ragioni impeditive dell’operazione edilizia, tra cui l’identificazione dei mappali beneficiari dell’asservimento, la tutela della proprietà comunale, la manutenzione delle aree occupate dai sottoservizi, e il miglioramento del decoro per la zona adiacente all’edificio commerciale/residenziale.

11. Le spese del giudizio, in ragione della natura interpretativa della controversia, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di ES (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in ES nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Costanza Cappelli	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO