Pubblicato il 24/03/2023

N. 00395/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00856/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 856 del 2022, proposto da
RE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Quinto e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Regina Paola Bellomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.G.E.R. Puglia (Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Martellotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio - Porto di NT, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

nei confronti

C.I.S.A. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- della nota C.I.S.A. S.p.A. del 20.5.2022 con la quale la concessionaria dell'impianto pubblico T.M.B. sito in Massafra ha comunicato di non poter ricevere i rifiuti raccolti dalla ricorrente all'interno dell'area di competenza dell'Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio - Porto di NT;

- delle note A.G.E.R. (Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti) n. 5182 del 3.5.2022 e n. 3505 del 2.4.2021, recanti invito alla concessionaria C.I.S.A. S.p.A. a sospendere i conferimenti da parte della Società RE S.r.l. per difetto di autorizzazione;

- della nota A.G.E.R. n. 6809 del 27.5.2022 che ha autorizzato il conferimento presso l'impianto C.I.S.A. S.p.A. dei rifiuti urbani prodotti nel Porto di NT e provenienti dalle navi solo fino al 30 maggio 2022;

- ove occorra, della delibera della Giunta Regionale Pugliese n. 2251 del 29.12.2021, nella parte in cui ha previsto che solo i Comuni della Provincia di NT, e non anche l'Autorità Portuale, conferiscano i rifiuti urbani indifferenziati nell’Impianto pubblico T.M.B. di C.I.S.A. S.p.A e gli scarti nella discarica Italcave;

e per il risarcimento

dei danni, quantificati nella misura del maggior costo sostenuto per il conferimento dei rifiuti in impianti privati fuori provincia (sia per il trasporto, sia per il conferimento).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Regione Puglia e A.G.E.R. Puglia (Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° febbraio 2023 la dott.ssa Patrizia Moro e uditi per le parti i difensori avv. A. R. Marasco, in sostituzione degli avv.ti P. e L. Quinto, per la parte ricorrente, avv. R. P. Bellomo per la Regione Puglia e avv. A. Martellotta per A.G.E.R. Puglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La Società ricorrente espone quanto segue.

Svolge da tempo il servizio di “ritiro, trasporto, trattamento e smaltimento e/o recupero dei rifiuti da bordo delle navi mercantili in sosta nel Porto di NT ed in rada”, in virtù dell’aggiudicazione della gara aperta indetta dall’Autorità Portuale di NT (ora Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio), con determina a contrarre n. 76/2018, ai sensi del D. Lgs. n. 182/2003 (ora, D. Lgs n.197/2021) ed ex art. 6 comma 10 della Legge 84/1994.

Avendo acquisito la disponibilità della Società C.I.S.A. S.p.A., concessionaria dell’impianto pubblico di T.M.B. a servizio della Provincia di NT (localizzato nel Comune di Massafra), a ricevere i rifiuti raccolti nell’ambito portuale (cfr nota del 3.8.2018), li ha conferiti presso il suddetto impianto pubblico T.M.B. gestito dalla Società C.I.S.A. S.p.A..

Con nota del 20.5.2022, la Società C.I.S.A S.p.A. le ha comunicato che “facendo seguito alla nota Ager prot. n. 5182 del 03-05-2022 … non potrà ricevere i rifiuti da voi prodotti nel nostro impianto di Trattamento Rifiuti Urbani sito in Massafra alla Contrada Console senza il preventivo assenso della Agenzia Regionale per il Servizio di Gestione Rifiuti. Pertanto, si invitano le aziende destinatarie della presente comunicazione a rivolgersi ad AGER Puglia per poter utilizzare gli impianti pubblici per il trattamento dei propri rifiuti urbani prodotti ”.

Nella richiamata nota, l’A.G.E.R., facendo seguito ad altra sua precedente nota prot. n. 3505 del 2 aprile 2022, ha ritenuto necessario “ per il conferimento di tutti i rifiuti urbani non prodotti da Comuni una preventiva autorizzazione da parte di AGER quale ente competente ai sensi dell’artt. 9 comma 7 lettera c)”, invitando C.I.S.A. S.p.A. a “sospendere i conferimenti di tutti i soggetti produttori diversi dal Comuni … come a titolo esemplificativo … RE RL … in quanto non autorizzati secondo quanto disposto dalla detta nota del 2 aprile ultimo scorso ”.

Con note del 20 maggio 2022, la Società odierna ricorrente ha chiesto ad A.G.E.R. l’autorizzazione a conferire i rifiuti urbani raccolti presso l’impianto pubblico T.M.B. gestito da C.I.S.A. S.p.A. e, stante il silenzio di A.G.E.R., con nota del 22.5.2022, ha comunicato alla Stazione appaltante Autorità di Sistema Portuale di NT la sospensione del servizio di raccolta per l’impossibilità di conferire i rifiuti raccolti presso l’impianto pubblico, invitandola al contempo a sollecitare una risposta da parte di A.G.E.R..

Con nota del 27.5.2022 A.G.E.R. ha comunicato all’Autorità di Sistema Portuale l’autorizzazione “ in via eccezionale, nelle more di un’eventuale definizione di convenzione con il Vostro Ente, (a)l conferimento dei rifiuti urbani codice CER prodotti dai passeggeri e dall’equipaggio delle navi da crociera attraccate al porto di NT, presso l’impianto di CISA spa sito in Massafra, sino al 30 maggio 2022 ”.

1.1. Avverso gli atti epigrafati è insorta la Società ricorrente rassegnando le censure di seguito rubricate.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PIANO DI RACCOLTA E DI GESTIONE DEI RIFIUTI DEL PORTO DI TARANTO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA PRIVATIVA PUBBLICA PER I RIFIUTI URBANI – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PIANO REGIONALE DEI RIFIUTI URBANI – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 152/2006 – VIOLAZIONE E FALSAAPPLICAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE PUGLIESE n. 24/2012.

1.2. Il 25 luglio 2022 si è costituita in giudizio l’A.G.E.R. eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto della propria legittimazione passiva e per difetto di giurisdizione del G.A. adito, nonché la irricevibilità, l’inammissibilità (sotto diversi profili) e comuque l’infondatezza del ricorso.

Il 20.09.2022 si è costituita in giudizio anche la Regione Puglia eccependo la inammissibilità (sotto diversi profili) l’irricevibilità e l’infondatezza del ricorso.

All’udienza in Camera di Consiglio del 14 settembre 2022 il difensore della Società ricorrente “su invito del Presidente in tal senso”, ha dichiarato “di rinunciare all'istanza cautelare nell'intesa di una rapida fissazione della causa nel merito”.

Successivamente le parti hanno ulteriormente ribadito e illustrato le rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 1° febbraio 2023 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. In limine, non sussiste l’eccepito difetto di giurisdizione del Tribunale Amministrativo adito, in quanto l’art. 133, comma 1, lettera p), del c.p.a stabilisce che “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo…” p) le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5 (287), comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell'articolo 5, commi 2 e 4 della medesima legge n. 225 del 1992 e le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere, quand'anche relative a diritti costituzionalmente tutelati” .

In “subiecta materia”, la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione è univoca nell'affermare che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo delle controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, ora prevista dall'art. 133, comma 1, lett. p), cod. proc. amm., “presuppone che gli atti di gestione siano espressione dell'esercizio di un potere autoritativo della P.A. (o dei soggetti a questa equiparati), mentre quando in giudizio sia dedotto un rapporto obbligatorio avente la propria fonte in una pattuizione di tipo negoziale intesa a regolamentare gli aspetti meramente patrimoniali della gestione, la controversia continua ad appartenere alla giurisdizione del giudice ordinario" (Cassazione Civile, Sezioni Unite, 19 luglio 2021, n. 20539), sicchè la giurisdizione è dell’A.G.O. sussiste quando la controversia involga la cognizione di aspetti meramente patrimoniali, rappresentati dal pagamento del corrispettivo maturato, e comunque in assenza di poteri autoritativi anche mediati della P.A..

Nella presente controversia, sussiste - ad avviso del Collegio - la giurisdizione dell’adito T.A.R. in quanto parte ricorrente si duole dell'illegittimo esercizio della potestà autoritativa da parte delle Amministrazioni intimate, le quali (anche in applicazione dell’art. 9 comma 7 lettera “c” della Legge Regionale Pugliese n. 24/2012) hanno impedito il conferimento dei rifiuti raccolti nell’area portuale presso l’impianto pubblico T.M.B. di C.I.S.A. S.p.A., mediante l’adozione di atti riconducibili all’esercizio di un pubblico potere in materia di gestione dei rifiuti.

3. Deve essere, invece, accolta l’eccezione di (parziale) irricevibilità del ricorso per tardività della proposizione, sollevata dalla difesa di A.G.E.R. e della Regione Puglia, in relazione alla impugnativa della delibera di Giunta Regionale n. 2251 del 29.12.2021, con la quale la Regione Puglia ha testualmente approvato l’“ individuazione degli impianti di chiusura del ciclo “minimi” e degli impianti “intermedi” da cui provengano flussi indicati come in ingresso a impianti di chiusura del ciclo “minimi”, secondo le disposizioni richiamate nella deliberazione n. 363/2021 di ARERA e nel relativo allegato MTR-2 per il periodo regolatorio 2022/2025 con aggiornamento al 2023 per la verifica del permanere dei requisiti prescritti” e demandato “ad AGER Puglia, quale Ente competente secondo la l.r. n. 24/2012 e smi, le attività e gli adempimenti di cui agli artt. nn. 6, 7, 8 e 9 della deliberazione n. 363 /2021 di ARERA ”.

Osserva, il Collegio che tale atto deliberativo, pubblicato sul B.U.R.P. della Regione Puglia n. 15 del 4.2.2022 , era concretamente ed immediatamente lesivo per la sfera giuridica della Società ricorrente, nella parte in cui lo stesso stabiliva che i rifiuti urbani indifferenziati raccolti in Provincia di NT dovevano essere conferiti nei due Impianti pubblici T.M.B. gestiti da C.I.S.A. S.p.A. e Manduriambiente, indicando - però - (chiaramente) negli allegati i soli Comuni della Provincia di NT (svolgenti il servizio pubblico), e non anche l’Autorità Portuale, tra i soggetti che potevano conferire i rifiuti urbani indifferenziati nell’Impianto T.M.B. di C.I.S.A. S.p.A. e gli scarti nella Discarica Italcave.

Il presente ricorso, in quanto notificato il 15.7.2022, oltre il termine di 60 giorni decorrente dalla pubblicazione sul B.U.R.P. di tale atto deliberativo, è quindi, in parte qua, irricevibile per tardività della proposizione.

4. Con riferimento alle ulteriori censure formulate avverso gli altri atti impugnati, il ricorso è sicuramente infondato nel merito e deve essere respinto; può, pertanto, per ragioni di economia processuale prescindersi dall’esaminare le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate in proposito dalla difesa delle parti resistenti.

4.1. Osserva, infatti, il Tribunale che l’art. 8 della Legge Regionale Pugliese n. 24/2012 stabilisce che “ Il ciclo integrato di gestione dei rifiuti urbani e assimilati è disciplinato in attuazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152(Norme in materia ambientale), all'articolo 2 (Disposizioni diverse), comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010) e al decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 e successive modificazioni e integrazioni e del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani e sarà approvato dal Consiglio Regionale nei successivi novanta giorni”.

Il successivo art. 9 della medesima Legge Regionale n. 24/2012, come modificato dalla Legge Regionale n. 20/2016, stabilisce che “ per l'esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio di gestione dei rifiuti urbani, previste dal D. Lgs. n.152/2006 e già esercitate dalle Autorità d'Ambito Territoriali ottimali quali forme di cooperazione degli enti locali, è istituita quale organo unico di governo una agenzia denominata "Agenzia territoriale della regione puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (Agenzia)" cui partecipano obbligatoriamente la Regione e tutti i comuni e la Città metropolitana.

… l’Agenzia provvede all'attuazione del piano regionale dei rifiuti e in conformità della normativa nazionale e comunitaria procede all'affidamento della realizzazione e della gestione degli impianti di trattamento, recupero, riciclaggio e smaltimento dei rifiuti solidi urbani.

7. L'Agenzia svolge i seguenti compiti: a) determina le tariffe per l'erogazione dei servizi di competenza, in conformità alla disciplina statale, conformandole a principi di contenimento e agli eventuali criteri generali fissati dalle autorità nazionali di regolazione settoriale; b) determina e controlla i livelli generali del servizio e gli standard di qualità; predispone lo schema-tipo dei bandi di selezione pubblica e i contratti di servizio; c) disciplina i flussi di rifiuti indifferenziati da avviare a smaltimento e dei rifiuti da avviare a recupero da FORSU e riciclaggio, secondo criteri di efficienza, di efficacia, di economicità e di trasparenza nel rispetto delle indicazioni del Piano regionale; d) predispone i meccanismi di soluzione alternativa delle controversie tra imprese e utenti nel rispetto di quanto previsto dal codice degli appalti pubblici; assicura altresì la consultazione delle organizzazioni economiche, ambientali, sociali e sindacali del territorio e collabora con le autorità o organismi statali di settore; e) predispone le linee guida della Carta dei servizi; f) può espletare, su delega delle Aree omogenee, le procedure di affidamento del servizio unitario di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti solidi urbani; g) può espletare attività di centralizzazione delle committenze nonché attività di committenza ausiliarie; h) subentra nei contratti stipulati dal Commissario delegato per l'emergenza ambientale in Puglia, aventi a oggetto la realizzazione e la gestione degli impianti di trattamento, recupero, riciclaggio e smaltimento dei rifiuti urbani”.

Nella fattispecie concreta dedotta in giudizio, rileva il Tribunale che la società C.I.S.A. S.p.A., concessionaria dell’impianto pubblico di T.M.B. dei rifiuti urbani indifferenziati, posto in agro di Massafra, è tenuta al rispetto del contratto stipulato con il Comune di Massafra, il quale dispone che solo il predetto Comune possa conferire lo smaltimento dei rifiuti urbani e, comunque, la menzionata delibera della Giunta Regionale Pugliese n. 2251/2021, come detto, individua (con chiarezza) gli Impianti pubblici di T.M.B. (fra cui quello gestito da C.I.S.A. S.p.A.) presso i quali i soli Comuni pugliesi (svolgenti il servizio pubblico) possono conferire i rifiuti urbani per lo smaltimento.

Alla luce delle suindicate coordinate normative può quindi - senz’altro - riconoscersi che A.G.E.R. Puglia, in ossequio a quanto disposto dall’art. 9 della L.R. n. 24/2012, svolge le funzioni pubbliche relative al servizio di gestione dei rifiuti urbani, così come previsto dal D. Lgs. n. 152/2006, in funzione di Ente di governo territorialmente competente e preposto all'attuazione del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti; quest’ultimo ha appunto stabilito (con la citata delibera di G.R. n. 2251 del 29.12.2021) che lo smaltimento presso gli Impianti pubblici è limitato ai Comuni, residuando siffatta possibilità per ogni altro Ente, solo previa espressa e specifica autorizzazione.

Nella fattispecie concreta dedotta in giudizio, dal combinato disposto delle norme regionali citate che demandano l’attuazione del P.R.G.R. ad A.G.E.R., emerge che lo smaltimento dei rifiuti urbani indifferenziati presso gli Impianti pubblici da parte dei soggetti diversi dai Comuni debba pertanto essere preventivamente e specificamente autorizzato da A.G.E.R.. Puglia.

5. In definitiva, le note impugnate, in quanto legittime alla luce delle suindicate coordinate normative, regolamentari ed ermeneutiche, sfuggono alle censure rassegnate nel ricorso il quale deve, conseguentemente, essere respinto.

5.1. Sussistono nondimeno i presupposti di legge (fra cui la peculiarità, complessità e novità della controversia) per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara irricevibile per tardività (quanto alla impugnativa della delibera della Giunta Regionale Pugliese n. 2251 del 29.12.2021) e nella restante parte lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 1 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere, Estensore

Anna Abbate, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Patrizia Moro	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO