Pubblicato il 09/06/2025

N. 11154/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02973/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2973 del 2025, proposto da Mar.Te. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Costantini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Filippo Civinini, 49;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
ITALIAN NATIONAL CONTINGENT COMMAND AIR TASK FORCE AIR - KUWAIT CITY (Kuwait) (C.F. 80234710582), in persona del Ministro pro-tempore, non costituito in giudizio;

per l'accertamento

dell’obbligo dell’ITALIAN NATIONAL CONTINGENT COMMAND AIR KUWAIT, quale organo del MINISTERO DELLA DIFESA (di seguito per brevità anche IT NCC AIR KUWAIT), di riscontrare la nota del 12 settembre 2024 ricevuta in data 13 settembre 2024 con protocollo n. 6878, nonché per la dichiarazione di illegittimità del silenzio serbato dal detto Ministero a seguito dei numerosi solleciti da parte della odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 il dott. Gianluca Amenta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Mart.Te S.r.l., impresa che opera nei settori dell’edilizia militare, civile, industriale e residenziale, è risultata aggiudicataria di n. 5 appalti pubblici indetti dal Ministero della Difesa per lavori da eseguirsi sulle strutture logistiche del Comando del Contingente Italiano dell’Aeronautica Militare collocate presso la base Alì Al Salemn in Kuwait; i relativi contratti di appalto sono stati sottoscritti in data 22/01/2009 (scrittura privata n. 6), 24/11/2020 (scrittura privata n. 21 e n. 22), 19/07/2021 (scrittura privata n. 29) e 07/09/2021 (scrittura privata n. 35).

Una volta concluse le relative opere senza contestazioni da parte del committente, la ricorrente in data 26/05/2022 inviava all’Amministrazione tre diverse istanze con cui chiedeva relativamente alle scritture private nn. 6, 21 e 29 l’emissione del SAL straordinario per le lavorazioni eseguite e contabilizzate nel 2022 ai sensi dell’art 26 d.l. 55/2022 e la revisione dei prezzi riferiti ai materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate nel primo e secondo semestre del 2021 ai sensi dell’art. 1 septies d.l. 73/2021; a tali istanze l’Amministrazione forniva riscontro con comunicazione M_D STFAKW REG2022 0005773 del 12/07/2022 nella quale deduceva che “ai casi in parola non risulta applicabile il meccanismo di revisione prezzi di cui all’oggetto, tenuto conto che i materiali oggetto della richiesta di revisione dei prezzi (bitume, cemento, rete elettrosaldata, laminati e piastrelle) sono stati approvvigionati in loco e posti in opera con manodopera locale”.

Seguivano ulteriori interlocuzioni tra le parti tra cui meritano di essere segnalate:

- l’istanza della ricorrente inviata con pec del 03/04/2023 con cui con riferimento a tutte e cinque le scritture private citate veniva richiesta la revisione dei prezzi;

- la comunicazione M_D STFAKW REG2024 0002892 del 15/04/2024 con cui l’Amministrazione deduceva che “Nel merito, la scrivente Amministrazione ha già provveduto a fornire risposta con foglio di cui al seguito per quanto riguarda le prime due imprese indicate. In particolare, nel foglio sopra richiamato, si è ritenuto che ai casi in parola non risulta applicabile il meccanismo di revisione prezzi, tenuto conto che i materiali oggetto della richiesta (bitume, cemento, rete elettrosaldata, laminati e piastrelle) sono stati approvvigionati in loco e posti in opera con manodopera locale. Per quanto riguarda gli altri contratti, analizzato anche il prospetto di revisione trasmesso da codesto spettabile Appaltatore, si ritiene che gli stessi non siano difformi per modalità esecutive e di approvvigionamento dei materiali rispetto alla fattispecie già oggetto di riscontro. 2.Per quanto detto, si ritiene di confermare la non applicabilità nei casi in specie dell’istituto di revisione prezzi di cui all’art. 26 del DL 55 del 17.05.2022 convertito con modificazioni dalla Legge 15 Luglio 2022 n. 91. 3. Si manifesta la propria disponibilità per eventuali approfondimenti”;

- la comunicazione del 18/04/2024 nella quale la ricorrente affermava che “Si riscontra la nota in oggetto per contestarne integralmente il contenuto e per ribadire la piena applicabilità del D.L. n. 50/2022 ai contratti conclusi con l’amministrazione in indirizzo indipendentemente dal luogo di acquisto dei materiali impiegati per l’esecuzione degli stessi. Salvo ed impregiudicato, ogni diritto, azione e/o ragione”;

- la comunicazione M_D STFAKW REG2024 0005847 del 31/07/2024 con cui l’Amministrazione deduceva che “si richiama quanto già evidenziato con la corrispondenza citata a seguito a), ossia che non risulta applicabile il meccanismo di revisione di prezzi a quanto in parola, tenuto conto che i materiali oggetto della richiesta (bitume, cemento, rete elettrosaldata, laminati e piastrelle) sono stati approvvigionati in loco e posti in opera con manodopera locale”;

- la nota del 12/09/2024 con cui la società ricorrente insiste per la revisione dei prezzi, affermando in particolare che “il Vs. reiterato diniego di revisione prezzi si appalesa del tutto immotivato, limitandosi codesta Amministrazione ad asserire apoditticamente che il meccanismo della revisione prezzi non risulterebbe applicabile in quanto “i materiali oggetto della richiesta sono stati approvvigionati in loco e posti in opera con manodopera locale” senza, tuttavia, indicare alcun fondamento normativo di tale assunto”.

2. Ciò premesso, con ricorso proposto ai sensi dell’art. 117 c.p.a. ritualmente notificato e depositato, la ricorrente ha adìto questo Tribunale al fine di veder accertare il silenzio-inadempimento con riferimento alla propria istanza del 12/09/2024, dal momento che l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990, avrebbe dovuto adottare nel termine di 30 giorni un provvedimento espresso, circostanza che invece secondo la tesi attorea non si sarebbe verificata; per tale ragione, è stata chiesta la condanna dell’Amministrazione ad adottare un provvedimento espresso di adeguamento dei prezzi entro il termine massimo di trenta giorni, con l’ulteriore richiesta di nominare, in caso di ulteriore inerzia dell’Amministrazione, un commissario ad acta.

3. Il Ministero della Difesa si è costituito in giudizio e ha presentato memorie con cui, in via preliminare, ha chiesto di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice adìto sulla presente controversia perché nel caso di specie verrebbero in rilievo diritti soggettivi e non interessi legittimi; nel merito, viene chiesto il rigetto del ricorso sia perché sarebbe trascorso più di un anno dalla presentazione delle istanze volte alla revisione dei prezzi sia perché in ogni caso esse sarebbero già state riscontrate con provvedimenti di diniego mai impugnati.

4. Parte ricorrente ha presentato memorie con cui nell’insistere per l’accoglimento del ricorso ha chiesto nel caso in cui il Collegio reputi che vi sia stato un provvedimento definitivo di rigetto sulle proprie istanze di revisione prezzi di convertire l’azione avverso il silenzio-inadempimento in azione di annullamento del provvedimento di rigetto; ricorrerebbero, infatti, gli estremi per la rimessione in termini dato l’errore scusabile in cui sarebbe incorsa parte ricorrente a causa dell’incertezza della normativa applicabile e dei contrasti giurisprudenziali sulla questione della giurisdizione sul meccanismo di adeguamento dei prezzi di cui all’art. 26 d.l. 50/2022.

5. Con memorie di replica l’Amministrazione insiste per il rigetto del ricorso.

6. Alla camera di consiglio del 28/05/2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito esposte.

8. In via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione di carenza di giurisdizione formulata dalla resistente.

L’eccezione è infondata.

Invero, come riconosciuto dalla più recente giurisprudenza “L'istanza con la quale l'impresa richieda il riconoscimento della revisione dei prezzi costituisce l'atto di avvio di un procedimento amministrativo «che sfocia in un provvedimento autoritativo, il quale deve essere impugnato nel termine decadenziale di legge; dunque, la posizione dell'appaltatore è di interesse legittimo, quanto alla richiesta di effettuare la revisione in base ai risultati dell'istruttoria, in presenza di una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante, che deve effettuare un bilanciamento tra l'interesse dell'appaltatore alla revisione e l'interesse pubblico connesso sia al risparmio di spesa, sia alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato; alla stregua di tali considerazioni, la determinazione della revisione prezzi è effettuata dalla stazione appaltante all'esito di un'istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi secondo un modello procedimentale volto al compimento di un'attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, che sottende l'esercizio di un potere autoritativo di carattere discrezionale dell'amministrazione nei confronti del privato contraente, potendo quest'ultimo collocarsi su un piano di equiordinazione con l'amministrazione solo con riguardo a questioni involgenti l'entità della pretesa; è, dunque, da escludere che la pretesa vantata dall'appaltatore abbia la consistenza di un diritto soggettivo perfetto suscettibile di accertamento e condanna da parte del giudice amministrativo; infatti, le disposizioni in materia prescrivono che la determinazione sia effettuata dalla stazione appaltante all'esito di un'istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi; pertanto, la posizione del privato contraente si articolerà nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all' an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo con riguardo al quantum, ma solo una volta che sarà intervenuto il riconoscimento della spettanza di un compenso revisionale; tale costruzione, ormai del tutto ininfluente ai fini del riparto di giurisdizione, per effetto dell'art. 133, lett. e), punto 2), c.p.a., che assoggetta l'intera disciplina della revisione prezzi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mantiene inalterata la sua rilevanza con riferimento alle posizioni giuridiche soggettive del contraente dell'amministrazione; la qualificazione in termini autoritativi del potere di verifica della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, comporta che il privato contraente potrà avvalersi solo dei rimedi e delle forme tipiche di tutela dell'interesse legittimo; ne consegue che sarà sempre necessaria l'attivazione - su istanza di parte - di un procedimento amministrativo nel quale l'Amministrazione dovrà svolgere l'attività istruttoria volta all'accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell'adozione del provvedimento che riconosce il diritto al compenso revisionale e ne stabilisce anche l'importo. In caso di inerzia da parte della stazione appaltante, a fronte della specifica richiesta dell'appaltatore, quest'ultimo potrà impugnare il silenzio inadempimento prestato dall'Amministrazione, ma non potrà demandare in via diretta al giudice l'accertamento del diritto, non potendo questi sostituirsi all'amministrazione rispetto ad un obbligo di provvedere gravante su di essa” (Consiglio di Stato, Sez. V, 2 dicembre 2024, n.1069).

Tale impostazione non è contraddetta da quei precedenti giurisprudenziali che riconoscono la giurisdizione del giudice ordinario nelle ipotesi in cui la revisione dei prezzi venga chiesta in base ad una norma del contratto di appalto (cfr. TAR Lazio, Sez. II ter, 13 marzo 2025, n. 5246); mentre, infatti, in queste ipotesi si tratta di dare mera esecuzione a clausole contrattuali che regolino convenzionalmente l’an ed il quantum della revisione, quando l’istanza di revisione dei prezzi è presentata sulla base di norme di legge – così come avvenuto nel caso di specie – la posizione del privato deve essere qualificata come di interesse legittimo poiché, a fronte della previsione di legge, l’Amministrazione è titolare di un potere pubblicistico e non si trova invece in una posizione paritaria con l’altro contraente.

9. Passando al merito del ricorso, il Collegio osserva che la ricorrente ha formulato le istanze di revisione prezzi dapprima con pec del 26/05/2022 (riferite alle scritture private nn. 6, 21 e 29) e successivamente con pec del 03/04/2023 (riferita a tutti e cinque i contratti stipulati con il Ministero della Difesa); a tali istanze l’Amministrazione rispondeva negativamente dapprima con atto del 12/07/2022, quindi con atto del 15/04/2024 e, infine, dopo la presentazione di una ulteriore richiesta in tal senso da parte della ricorrente, con atto 31/07/2024.

Nelle proprie comunicazioni l’Amministrazione prendeva chiaramente ed inequivocabilmente posizione sulla istanza dell’interessato, ritenendola non meritevole di accoglimento; più precisamente, nella comunicazione M_D STFAKW REG2024 0002892 del 15/04/2024 l’Amministrazione rendeva noto che l’istanza di revisione prezzi non poteva essere accolta perché i materiali oggetto di richiesta non erano stati approvvigionati in Italia così come la manodopera utilizzata non era italiana. Sussiste pertanto una chiara manifestazione di volontà dell’Amministrazione che ha quindi concluso il procedimento iniziato con l’istanza della ricorrente; né in senso posto può deporre la circostanza che tale comunicazione si concluda con le parole “ Si manifesta la propria disponibilità per eventuali approfondimenti” , essendo questa una mera formula di stile. Di tale circostanza, era del resto consapevole la stessa ricorrente che con la sua comunicazione del 18/04/2024 contestava il contenuto di quanto dedotto dal Ministero, implicitamente ammettendo l’esistenza di un provvedimento negativo a suo carico.

Parimenti, è a dirsi con la comunicazione M_D STFAKW REG2024 0005847 del 31/07/2024 con cui l’Amministrazione si limitava a ribadire quanto già precedentemente deliberato, non avendo offerto la ricorrente nuovi elementi per procedere ad un nuovo esame dell’istanza di revisione prezzi; e anche in questo caso la ricorrente nel riscontrare tale provvedimento ammetteva l’esistenza di un diniego della propria istanza, avendo espressamente affermato che “il Vs. reiterato diniego di revisione prezzi si appalesa del tutto immotivato…”.

Non ricorrono pertanto le condizioni previste dagli articoli 31 e 117 cod. proc. amm. e dall'articolo 2 l. n. 241/1990, sulla base di quanto emerge dagli atti di causa e dalla documentazione depositata in giudizio; infatti, relativamente all’istanza presentata in data 12/09/2024 – e sulla quale, secondo la tesi attorea, si sarebbe formato il silenzio-inadempimento – il Collegio ritiene che si tratti di una reiterazione pura di una precedente istanza, ossia in assenza di elementi di novità, con la conseguenza che alcun obbligo di provvedere in capo all'Amministrazione può dirsi sorto, non potendo la stessa considerarsi istanza di avvio di un nuovo procedimento.

La giurisprudenza ha, infatti, evidenziato che non può essere utilmente proposta l'azione per silenzio inadempimento su un'istanza del privato rimasta inevasa, quando lo stesso abbia più volte, in precedenza, proposto analoghe istanze, ricevendo risposte negative espresse, senza che esse fossero oggetto di impugnazione, né sussistano, nella nuova istanza, elementi di sostanziale novità, non ravvisandosi, in questo caso, il silenzio dell’Amministrazione. (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 24 ottobre 2019, n.5039).

10. Infine, quanto alla domanda di conversione dell’azione giudiziale da azione avverso il silenzio-inadempimento in azione di annullamento del provvedimento di rigetto dell’istanza sul presupposto che ricorrerebbero gli estremi per la rimessione in termini per errore scusabile, è sufficiente osservare che tale domanda è stata formulata per la prima volta con le memorie conclusive del 12/05/2025, mentre la stessa non era contenuta nel ricorso introduttivo; la domanda è pertanto irrituale e non può essere esaminata da questo Collegio, avendo parte ricorrente effettuato una indebita mutatio libelli in corso di causa; l’istanza di conversione del rito implica infatti il passaggio da una domanda di accertamento ad una domanda di annullamento – innestando un giudizio ordinario di annullamento su un giudizio incardinato come azione avverso il silenzio-inadempimento – e ciò costituisce non una mera emendatio libelli ma una vera e propria mutatio libelli, atteggiandosi cioè a vera e propria domanda nuova, formulata per la prima volta con una memoria non notificata alla controparte, come tale inidonea ad ampliare la materia del contendere (ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. III, 4.9.2020, n. 5356).

11. Per tutte le ragioni esposte, il ricorso va respinto.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite quantificate in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Iannini, Presidente

Claudio Vallorani, Consigliere

Gianluca Amenta, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Amenta	Giovanni Iannini

IL SEGRETARIO