Pubblicato il 22/07/2021

N. 00968/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01153/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1153 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Vittorio Domenichelli e Francesco Mion, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;

per l'annullamento

della nota prot. n-OMISSIS- a firma del -OMISSIS- − Indennizzi ex lege 210/92 − della -OMISSIS-avente ad oggetto “Transazioni di cui alle leggi 29 novembre 2007, n. 222 e 24 dicembre 2007, n. 244 − Prot. -OMISSIS-− Procedura per ristorare i soggetti danneggiati da -OMISSIS-, da somministrazione di-OMISSIS-cui all'art 27-bis del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2021, tenutasi ai sensi del combinato disposto degli artt. 25, comma 1, d.l. n. 137 del 2020 e 4, d.l. n. 28 del 2020, il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, avendo contratto infezione da -OMISSIS- ha presentato istanza per conseguire l’indennizzo ex l. n. 210/1992 (“Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati”).

Con verbale n.-OMISSIS- ha accertato-OMISSIS- sussistenza del nesso causale tra la predetta patologia e le trasfusioni subite dalla ricorrente in occasione del ricovero ospedaliero del -OMISSIS-, nonché la tempestività della presentazione della domanda di indennizzo.

Con provvedimento n. -OMISSIS-, comunicato con nota del 14 settembre 2004, la Regione del Veneto – Azienda -OMISSIS- – -OMISSIS-, ha riconosciuto alla ricorrente l’indennizzo ex l. n. 210/1992.

Per altro verso, la ricorrente, con atto di citazione notificato nel marzo 2002, ha convenuto in giudizio, innanzi al Tribunale di -OMISSIS-, l’Azienda -OMISSIS-, la Gestione Liquidatoria della cessata -OMISSIS- e la Regione Veneto deducendo il proprio diritto al risarcimento di tutti i danni patiti, conseguenti alla contrazione del suddetto virus, cagionata, secondo la difesa della ricorrente, tanto da una trasfusione non adeguatamente “controllata” dal personale ospedaliero, quanto, “a monte”, da un errore medico che tale trasfusione aveva reso necessaria.

L’atto di citazione, d’altronde, contemplava espressamente, quale soggetto passivo della domanda risarcitoria la sola Azienda -OMISSIS-: il Tribunale, ritenuta la nullità della citazione in parte qua – nelle conclusioni non essendo state indicate, quali soggetti passivi della domanda, anche la Gestione liquidatoria e la Regione – ha disposto la rinnovazione della citazione.

All’esito del giudizio di prime cure, il Tribunale, con sentenza n.-OMISSIS-, pubblicata in data 29 aprile 2008, ha rigettato le domande attoree.

In particolare, il Tribunale ha ritenuto che le stesse fossero state proposte nei confronti di Enti privi della titolarità passiva dell’obbligo di risarcimento dei danni per i fatti dedotti dalla ricorrente, in quanto il soggetto responsabile per danni da-OMISSIS-, dovuti a omessa o inidonea vigilanza, fosse esclusivamente il Ministero della Salute. Inoltre, il Tribunale ha ritenuto, comunque, prescritto il diritto della ricorrente ad ottenere il risarcimento dei danni.

La sentenza è stata impugnata dalla ricorrente innanzi alla Corte d’Appello -OMISSIS- con atto notificato nel gennaio del 2009: il relativo giudizio è stato definito con sentenza n.-OMISSIS-pubblicata in data 6 maggio 2013.

La Corte d’Appello, nel respingere il gravame dell’odierna ricorrente, ha, però, ricostruito la fattispecie in modo differente dal Tribunale di -OMISSIS-, sottolineando come la ricorrente avesse posto a fondamento della domanda risarcitoria, non una responsabilità del Ministero <<per mancato esercizio del potere di controllo da questi spettante nella sua qualità di garante della salute pubblica>>, ma <<una responsabilità contrattuale dell’Azienda ospedaliera di natura omissiva per non aver sottoposto il sangue trasfuso a preventive analisi che escludessero la presenza di virus patogeni>>.

D’altronde, il Giudice di seconde cure ha ritenuto di dover respingere la domanda in quanto la ricorrente non avrebbe, nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado, regolarmente evocato in giudizio la Gestione liquidatoria e la Regione, unici soggetti legittimati passivi, ma solo la ASL che, essendo stata “creata successivamente” ai fatti di causa, non poteva essere ritenuta responsabile.

La sentenza non è stata impugnata con ricorso in Cassazione.

Nelle more del giudizio di appello, in data 19 gennaio 2010, però, la ricorrente risulta aver presentato al Ministero della Salute, la domanda di adesione alla procedura transattiva di cui all’art. 33, comma 2, d.l. n. 159 del 2007, conv. da l. n. 222 del 2007, e all’art. 2, comma 362, l. n. 244 del 2007.

In data 3 gennaio 2018, non essendo ancora stata evasa dal Ministero la suddetta istanza, l’Amministrazione stessa, con nota prot-OMISSIS- del 21 dicembre 2017, ha comunicato alla ricorrente la possibilità di accedere allo “strumento” dell’“equa riparazione”, disciplinato dall’art. 27 bis , d.l. n. 90 del 2014, convertito da l. n. 114 del 2014, che prevede la corresponsione da parte del Ministero della Salute di un importo risarcitorio una tantum di Euro -OMISSIS- da liquidarsi entro il 31 dicembre 2017, a coloro che abbiano presentato, entro il 19 gennaio 2010, domanda di adesione alla procedura transattiva citata, a condizione che fossero rispettati i requisiti individuati dalla lettere a) e b) del Regolamento 28 aprile 2009, n. 132, e fosse verificata la ricevibilità di detta istanza, con la precisazione che la procedura transattiva in questione sarebbe proseguita, sussistendone i presupposti, per coloro che non intendevano avvalersi del beneficio dell’equa riparazione.

In data 11 gennaio 2018, la ricorrente ha trasmesso al Ministero l’atto di accettazione dell’equa riparazione con contestuale rinuncia alla procedura transattiva.

Con nota prot. n.-OMISSIS-il Ministero ha comunicato, ai sensi dell’art. 10 bis , l. n. 241 del 1990, i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza: in particolare, l’Amministrazione ha asserito la non ricevibilità della domanda di adesione alla procedura transattiva trasmessa dalla ricorrente in data 19 gennaio 2010, non avendo quest’ultima instaurato alcun contenzioso risarcitorio nei confronti del Ministero della Salute, mentre la procedura transattiva, e di conseguenza il rimedio alternativo dell’equa riparazione, potevano ritenersi esperibili solo in pendenza di giudizi che vedevano il Ministero della Salute nella qualità di parte processuale.

In data 19 giugno 2020 la ricorrente ha trasmesso le proprie osservazioni al predetto preavviso di rigetto.

Con nota prot. n-OMISSIS-, d’altronde, il Ministero della Salute ha comunicato il rigetto delle richieste previamente presentate, sostanzialmente per i medesimi motivi di cui al preavviso: in particolare, l’Amministrazione ha lamentato la mancata prova dell’instaurazione, in epoca antecedente al gennaio 2008, di un giudizio volto ad ottenere il risarcimento dei danni nei confronti del Ministero della Salute e pendente alla medesima data; inoltre, ha sottolineato che <<anche per il riconoscimento del beneficio dell’equa riparazione occorre verificare la ricevibilità della domanda di adesione alla proceduta transattiva e, al riguardo, si precisa che la possibilità riconosciuta in capo al Ministero della Salute di concludere accordi transattivi ai sensi delle leggi 222/2007 e n. 244/207 all’evidente scopo di deflazionare il contenzioso in materia di risarcimento dei danni instaurato in tale ambito, non può non trovare la sua legittimazione nella qualità di parte o anche di parte, nei relativi giudizi, del medesimo Ministero in possesso, quindi, della relativa capacità di disporre>>.

Con ricorso depositato in data 11 novembre 2020, la ricorrente ha impugnato il suddetto provvedimento di rigetto, chiedendone l’annullamento, sulla scorta dei seguenti motivi:

1. secondo parte ricorrente le ragioni del diniego sono erronee in quanto la normativa prevista dall’art. 27 bis , d.l. n. 90/2014, conv. in l. n. 114/2014, dalle leggi nn. 222 e 244 del 2007, dal d.m. 28.4.2009, e dal d.m. 4 maggio 2012, non indica come necessario presupposto, per poter accedere alla transazione sopra ricordata, l’avere instaurato un giudizio nei confronti, specificamente, del Ministero della Salute, quale Amministrazione pubblica legittimata passiva, la domanda di adesione alla procedura transattiva presupponendo solo la previa instaurazione di un contenzioso volto ad ottenere un risarcimento del danno c.d. da emotrasfusione nei confronti di tutte quelle articolazioni dell’Amministrazione pubblica che si ritengono responsabili a vario titolo nella causazione del predetto danno; inoltre, nonostante le articolate osservazioni presentate dalla ricorrente, il provvedimento impugnato non sarebbe sufficientemente motivato, non avendo preso adeguatamente posizione al riguardo; ancora, la tesi secondo la quale la necessaria instaurazione del giudizio risarcitorio nei confronti del Ministero della Salute si desumerebbe dalla “capacità dispositiva” assegnata al Ministero medesimo in sede transattiva, sarebbe erronea in quanto, secondo la ricorrente, il Ministero potrebbe disporre in via transattiva anche rispetto a procedimenti in cui siano parte altre Amministrazioni sanitarie che del Ministero costituiscono articolazioni periferiche e, comunque, occorre tener conto della specialità della procedura deflattiva in esame quale quella di specie, tesa ad incentivare l’abbandono di contenziosi sanitari;

2. secondo parte ricorrente il diniego sarebbe illogico e contraddittorio rispetto alla nota del Ministero resistente datata 21.12.2017, la quale avrebbe creato nella ricorrente medesima un affidamento in ordine alla conseguibilità del ristoro di cui all’art. 27 bis citato, essendo stata prospettata la possibilità di abbandonare la precedente richiesta di adesione alla procedura transattiva e accedere alla “equa riparazione”, senza alcuna contestazione in ordine alla ricevibilità della domanda di transazione, tenuto conto, peraltro, del lunghissimo periodo di tempo in cui la predetta domanda è rimasta “in istruttoria” senza essere evasa.

Si è costituito in giudizio il Ministero resistente contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 7 luglio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

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DIRITTO

1. Premessa normativa.

La l. 25 febbraio 1992, n. 210, ha riconosciuto un indennizzo ai soggetti che risultano danneggiati da vaccinazioni obbligatorie o che presentano danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali (art. 1, commi 2 e 3).

Il d.l. 1 ottobre 2007, n. 159, conv. con mod. da l. 29.11.2007 n. 222, e la successiva l. 31 dicembre 2007, n. 244, hanno previsto la possibilità per il Ministero della Salute di stipulare transazioni con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o affetti da anemie ereditarie, emofilici ed emotrasfusi occasionali danneggiati da -OMISSIS- o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie che abbiano instaurato azioni di risarcimento del danno ex art. 2043 c.c..

Più precisamente, l’art. 33, d.l. n. 159 del 2007, conv. in l. n. 222 del 2007 prevede, al primo comma, che <<per le transazioni da stipulare con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o affetti da anemie ereditarie, emofilici ed emotrasfusi occasionali danneggiati da -OMISSIS- o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, che hanno instaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti, è autorizzata la spesa di 150 milioni di euro per il 2007>>.

Quindi, il secondo comma, stabilisce che <<con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono fissati i criteri in base ai quali sono definite, nell’ambito di un piano pluriennale, le transazioni di cui al comma 1 e, comunque, nell’ambito della predetta autorizzazione, in analogia e coerenza con i criteri transattivi già fissati per i soggetti emofilici dal decreto del Ministro della salute 3 novembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 2 dicembre 2003, sulla base delle conclusioni rassegnate dal gruppo tecnico istituito con decreto del Ministro della salute in data 13 marzo 2002, con priorità, a parità di gravità dell’infermità, per i soggetti in condizioni di disagio economico accertate mediante l’utilizzo dell’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, e successive modificazioni>>.

L’art. 2, comma 361, l. n. 244 del 2007 (recante “disposizioni in favore dei soggetti danneggiati in ambito sanitario”), poi, ha previsto che, per le transazioni da stipulare con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o da anemie ereditarie, emofilici ed emotrasfusi occasionali danneggiati da -OMISSIS- o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie che hanno instaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti, è autorizzata la spesa di 180 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2008.

Il comma 362 (recante “Criteri per la definizione delle transazioni”) ha ribadito che <<con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono fissati i criteri in base ai quali sono definite, nell'ambito di un piano pluriennale, le transazioni di cui al comma 361 e, comunque, nell'ambito della predetta autorizzazione, in analogia e coerenza con i criteri transattivi già fissati per i soggetti emofilici dal decreto del Ministro della salute 3 novembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 2 dicembre 2003, sulla base delle conclusioni rassegnate dal gruppo tecnico istituito con decreto del Ministro della salute in data 13 marzo 2002, con priorità, a parità di gravità dell'infermità, per i soggetti in condizioni di disagio economico accertate mediante l'utilizzo dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) di cui al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, e successive modificazioni>>.

Con decreto del Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, quindi, è stato adottato il regolamento che ha fissato i criteri in base ai quali definire le suddette transazioni: si tratta, in particolare, del d.m. 28 aprile 2009, n. 132.

L’art. 1 del predetto decreto, nell’individuare l’oggetto dell’atto normativo, precisa che, in applicazione delle sopra citate disposizioni, è finalizzato a stabilire <<i criteri per la stipula, nell'ambito di un piano pluriennale, delle transazioni con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o da anemie ereditarie, emofilici ed emotrasfusi occasionali danneggiati da -OMISSIS- o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie che hanno instaurato, anteriormente al 1° gennaio 2008, azioni di risarcimento danni che siano ancora pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, definendo, altresì, la procedura attuativa delle disposizioni sopra citate>>.

L'art. 2, comma 1, quindi, ha individuato i presupposti per la stipula delle transazioni, ovvero:

a) l’esistenza di un danno ascrivibile alle categorie di cui alla Tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981 n. 834, accertato dalla competente Commissione Medico Ospedaliera o dall'Ufficio medico legale del Ministero della salute, o da una sentenza;

b) l’esistenza del nesso causale tra il danno e la -OMISSIS- o la somministrazione di emoderivati infetti o la vaccinazione obbligatoria, accertata dalla competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza.

Il comma 2, poi, ha stabilito che per la stipula delle transazioni si tiene conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto.

L’art. 3 indica criteri articolati e puntuali per la determinazione del “quantum transattivo”, individuando gli elementi da tenere in considerazione per ciascuna tipologia di soggetti danneggiati, precisando alla lett. d) che <<nei casi in cui l'amministrazione sia stata condannata al risarcimento per un importo complessivo, al lordo di interessi, rivalutazione e spese legali, superiore agli importi riportati nella tabella allegata, il limite massimo inderogabile per la transazione sarà pari all'80% dell'importo stabilito in sentenza nei casi di sentenza non definitiva di primo grado e al 90% nei casi di sentenza non definitiva d'appello>>.

L’art. 5 del d. m. n. 132/2009 ha previsto che, per la definizione dei “moduli” transattivi, ovvero degli importi da riconoscere secondo un piano di rateizzazione, si provvede con decreto di natura non regolamentare del Ministro della Salute di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, adottato sulla scorta del lavoro istruttorio della Commissione tecnica interministeriale e sentita l’Avvocatura Generale dello Stato.

Tale disposizione ha avuto attuazione con il d.m. 4 maggio 2012 (cd. “decreto moduli”) con cui sono stati definiti i moduli transattivi, cioè gli importi da applicare a ciascuna delle categorie di soggetti individuati dalle leggi n. 222 e n. 244 del 2007, tenuto conto anche dei pareri resi dall’Avvocatura Generale dello Stato.

L’art. 5, comma 1, di tale ultimo decreto prevede, per quanto in questa sede di interesse, che i moduli transattivi sono applicabili ai soggetti che abbiano presentato istanza di adesione alla procedura transattiva per i quali: a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l’indennizzo di cui alla legge 25.02.1992, n. 210 e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi; b) non siano decorsi più di dieci anni tra la data del decesso e la data di notifica dell'atto di citazione da parte degli eredi dei danneggiati deceduti; c) non sia già intervenuta una sentenza dichiarativa della prescrizione.

L’art. 7, comma 2, d.m. 132 del 2009, poi, prevede, significativamente, che <<all'atto della stipula della transazione, i soggetti di cui all'articolo 1 rinunciano espressamente alle domande e agli atti dei giudizi pendenti, nonché a qualsiasi ulteriore pretesa nei confronti dell'Amministrazione pubblica, comunque derivante dai fatti di cui ai giudizi pendenti>>.

Al fine di agevolare la definizione del contenzioso in materia, il legislatore è poi intervenuto con l’introduzione dell’art. 27 bis , d.l. n. 90/2014, convertito in l. n. 114/2014, riconoscendo, a titolo di equa riparazione, ai soggetti di cui all'art. 2, comma 361, l. 24 dicembre 2007, n. 244, che hanno presentato entro la data del 19 gennaio 2010 domanda di adesione alla procedura transattiva, nonché ai loro aventi causa nel caso in cui nelle more sia intervenuto il decesso, una somma di denaro, in un'unica soluzione, determinata nella misura di euro 100.000 per i danneggiati da -OMISSIS- e da somministrazione di emoderivati infetti e nella misura di euro 20.000 per i danneggiati da vaccinazione obbligatoria.

La disposizione subordina il riconoscimento alla verifica del possesso dei requisiti di cui all'art. 2, comma 1, lettere a) e b), del d.m. 28 aprile 2009, n. 132, sopra ricordato, e alla verifica della ricevibilità dell'istanza.

Per la liquidazione degli importi, da effettuarsi entro il 31 dicembre 2018, viene richiamato il criterio della gravità dell'infermità derivatane agli aventi diritto e, in caso di pari entità, secondo l'ordine del disagio economico, accertato con le modalità previste dal d.p.c.m. 5 dicembre 2013, n. 159, nei limiti della disponibilità annuale di bilancio.

La corresponsione delle somme di cui sopra, fatto salvo quanto previsto al comma 3, è stata subordinata alla formale rinuncia all'azione risarcitoria intrapresa, ivi comprese le procedure transattive, e a ogni ulteriore pretesa di carattere risarcitorio nei confronti dello Stato anche in sede sovranazionale. La corresponsione va effettuata al netto di quanto già percepito a titolo di risarcimento del danno a seguito di sentenza esecutiva.

Il comma 3, quindi, precisa che la procedura transattiva di cui all'art. 2, comma 361, l. 24 dicembre 2007, n. 244, prosegue per i soggetti che non intendano avvalersi della somma di denaro, a titolo di equa riparazione, di cui al comma 1 del presente articolo. Per i medesimi soggetti si applicano, in un'unica soluzione, nei tempi e secondo i criteri di cui al medesimo comma 1, i moduli transattivi allegati al d.m. 4 maggio 2012.

2. In punto giurisdizione.

Il Ministero resistente, costituendosi in giudizio, ha, in via pregiudiziale, eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito.

Come è agevole rilevare dalla lettura delle norme che precedono, le varie misure introdotte dal legislatore sono finalizzate precipuamente ad agevolare la definizione dei numerosi contenziosi ancora in corso.

D’altronde, la Corte di Cassazione (Cass. Sez. VI-OMISSIS- del 30 luglio 2014) e il Consiglio di Stato in sede consultiva (parere 13/2015 del 5 gennaio 2015) hanno precisato che non sussiste un diritto del danneggiato e un correlato obbligo per il Ministero di stipulare la transazione ai sensi delle leggi nn. 222/07 e 244/07; in particolare, la Sez. VI civile della Corte di Cassazione, con la sentenza-OMISSIS- del 30 luglio 2014, ha escluso l’obbligatorietà della transazione per ciascuna delle parti: ha ritenuto, infatti, che sussiste sempre una discrezionalità in capo ad entrambi i potenziali paciscenti, sia in ordine all’ an che in ordine al quantum delle concessioni reciproche proprie dell’istituto della transazione, e ciò sussiste in particolare per la parte pubblica, in quanto le concessioni sono a carico del pubblico erario e sono soggette a particolari condizioni di rito e di merito.

È stato quindi ritenuto in giurisprudenza che <<in materia di danni da emotrasfusione, il rifiuto opposto dalla Pubblica Amministrazione all'istanza di transazione del danneggiato non incide sul diritto soggettivo al risarcimento, ma sull'interesse all'osservanza della normativa secondaria concernente la procedura transattiva>> (Cons. Stato Sez. III, 11/03/2019, n. 1634; Cons. Stato Sez. III, 11/06/2018, n. 3512; Cass. civ. Sez. Unite Ord., 12/04/2018, n. 9152; Cass. civ. Sez. Unite Ord., 21/02/2018, n. 4233; Cass. civ. Sez. Unite Ord., 03/02/2016, n. 2050).

Tale principio vale anche quando, di fronte all'inerzia dell'amministrazione relativa all'istanza presentata, si fa valere una situazione che si configura quale interesse legittimo alla corretta conclusione della procedura, con la conseguente possibilità di esperire anche l'azione prevista dagli artt. 31 e 117 D.Lgs 104/2010. (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 11/03/2019 n. 1634).

Di qui l’affermazione delle Sezioni Unite della Suprema Corte, confermata anche dalle più recenti decisioni del Consiglio di Stato, secondo la quale con riguardo alle controversie che hanno ad oggetto la contestazione del diniego di ammissione alla procedura transattiva di cui alle suddette leggi n. 222/07 e 244/07, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in quanto <<il rifiuto opposto dalla P.A. all'istanza di transazione del danneggiato non incide sul diritto soggettivo al risarcimento, ma sull'interesse all'osservanza della normativa secondaria concernente la procedura transattiva, sicchè l'impugnazione del diniego non rientra nella giurisdizione del Giudice ordinario, ma in quella del Giudice amministrativo, cui spetta decidere, nel merito, se l'atto negativo lede un vero e proprio interesse legittimo o un interesse semplice non giustiziabile>> (in tal senso, Cass. civ., sez. un., 21/02/2018, n. 4233; Cass. civ., sez. un., 03/02/2016, n. 2050; Cons. Stato, sez. III, 11 giugno 2018, n. 3512; Cons. Stato, sez. III, 11/03/2019, n.1634).

Ritenuta ormai pacifica la giurisdizione del giudice amministrativo con riguardo al diniego di ammissione alla procedura transattiva ai sensi delle leggi nn. 222 del 2007 e 224 del 2007, e successivi regolamenti attuativi, ne deriva, altresì, inevitabilmente, l’attribuzione alla medesima autorità giudiziaria anche delle controversie concernenti il diniego di riconoscimento dell’equa riparazione “ una tantum ”, ai sensi dell’art. 27 bis , d.l. n. 90/2014, conv. in l. n. 114/14, tale beneficio essendo, comunque, subordinato all’accertamento del rispetto del d.m. n. 132/09, nei termini specificamente indicati.

Infatti, il ragionamento esplicitato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, al quale il Consiglio di Stato si è adeguato, viene ad essere esteso anche alla più recente normativa “forfettizzante”, perché quest’ultima comunque richiama, quale elemento presupposto per il riconoscimento del “diritto” del privato all’indennizzo, il rispetto delle previsioni regolamentari ricordate.

Pertanto, l’eccezione di difetto di giurisdizione deve essere respinta.

3. Nel merito.

Il “sistema delle transazioni” di cui ai plurimi interventi legislativi qui in rilievo, è concepito in funzione risolutiva del contenzioso risarcitorio pendente (v. art. 1 D.M. 28 aprile 2009, n. 132): la normativa in esame, infatti, è stata adottata a seguito di una grave emergenza sanitaria che ha visto coinvolti moltissimi pazienti del Servizio sanitario pubblico, sicché di tratta di strumenti che rispondono ad una evidente ratio equitativa, volta a contenere il conseguente - imponente e finanziariamente molto oneroso - contenzioso risarcitorio mediante la possibilità, per tutti gli interessati, di accedere in modo paritario ad un equo indennizzo, sottraendosi ai tempi, ai costi e all’alea di un giudizio civilistico (Cons. Stato, sez. III, 11/05/2021, 3698).

In questo senso, quindi, va apprezzata, primariamente, la progressiva semplificazione dell’ iter procedurale per la soddisfazione dell’interesse vantato dal danneggiato, la previsione dell’equa riparazione forfettaria essendo evidentemente finalizzata a garantire al richiedente, che si trovi nelle condizioni legittimanti previste dall’art. 27 bis , una somma certa a fronte della quale poter decidere se o meno dar ulteriore corso alla procedura transattiva ai sensi delle leggi nn. 222 e 244 del 2007.

Il Consiglio di Stato ha sottolineato come il legislatore abbia chiaramente espresso la volontà di definire in via transattiva questo genere di controversie, anziché portarle avanti per anni dinanzi ai Tribunali, con la conseguenza che l’Amministrazione non può liberamente decidere se avvalersi di tale strumento, essendo tenuta a verificare caso per caso se sussistono i presupposti previsti dalla legge per farvi ricorso, potendo esimersi dal ricorrervi solo quando sussista una preclusione normativa. Il diniego di ammissione alla transazione, reso in relazione ad una controversia che riveste carattere etico, nella quale viene in rilievo la lesione di diritti fondamentali, deve essere, quindi, frutto di una approfondita istruttoria e di una adeguata motivazione. (in tal senso, Cons. Stato, sez. III, 11/05/2021, 3698).

La suddetta finalità di “definizione tombale” del contenzioso risarcitorio che ha visto convenuti in giudizio non solo il Ministero della Salute, ma anche altri enti e soggetti, tra i quali le Aziende Sanitarie, le Regioni, e anche gli operatori sanitari, è diretta, conseguentemente, a sollevare l’intero comparto dell’Amministrazione sanitaria dall’onerosa conflittualità legata alle peculiari problematiche oggetto della legislazione speciale sopra richiamata.

Se questo è lo scopo della normativa in esame, deve essere valutato in conformità ai criteri ermeneutici teleologico e sistematico il generico riferimento del legislatore - nell’individuazione dei presupposti per l’accesso alla transazione e, poi, per il riconoscimento dell’equa riparazione - alle <<azioni di risarcimento danni>> instaurate, privo di alcuna specificazione in ordine al soggetto pubblico nei confronti del quale tali azioni debbano essere state esperite (il Ministero ovvero anche solo altre Amministrazioni facenti parte dell’apparato della pubblica sanità).

Non è un caso se, nell’ambito delle disposizioni del d.m. n. 132 del 2009, mentre vi è un costante e specifico riferimento al Ministero della salute, del lavoro e delle politiche sociali in relazione allo svolgimento del procedimento di ammissione alla transazione e alla stipula della stessa, quando la normativa si riferisce all’Autorità pubblica nei confronti della quale è stato esperito il giudizio risarcitorio, viene utilizzata una terminologia molto più generica, come “Amministrazione”.

Anche l’art. 7, comma 2, d.m. 132 del 2009, nel precisare che la stipula della transazione comporta per i beneficiari danneggiati la rinuncia alle domande e agli atti dei giudizi pendenti, puntualizza che la transazione comporta la rinuncia <<a qualsiasi ulteriore pretesa nei confronti dell'Amministrazione pubblica, comunque derivante dai fatti di cui ai giudizi pendenti>>.

La necessità di una tale previsione “di chiusura” generale e onnicomprensiva si giustifica proprio in quanto la finalità della normativa è quella di recidere ogni possibilità di convenire in un giudizio risarcitorio un qualunque “plesso” dell’Amministrazione sanitaria per pretese che siano comunque collegate ai “fatti di cui ai giudizi pendenti”.

Il legislatore, cioè, in sede sia di normativa primaria che secondaria-attuativa, ha evidentemente inteso consentire una definizione “globale” del contenzioso originato dalle peculiari fattispecie in oggetto che vedono coinvolti come potenziali soggetti pubblici responsabili non solo il Ministero, ma anche le Regioni e le Aziende ospedaliere.

Si consideri, infatti, che in materia di trasfusioni di sangue infetto, è stato condivisibilmente affermato <<che la "responsabilità extracontrattuale del Ministero, in ordine ai sopraindicati compiti di controllo, direzione e vigilanza, non esclude affatto quella (eventualmente) a carico della struttura e dei medici, a carattere, invece, contrattuale ex artt. 1218 e 1228 c.c., quanto meno in relazione al c.d. contatto sociale che viene a instaurarsi tra paziente, strutture sanitarie e medici, anche in caso di emotrasfusioni (su tali punti si conferma, quindi, quanto già deciso da questa Corte, con le decisioni nn. 13953/2007, 577/2008, 10741/2009)". Pertanto, "(...) b) la legittimazione passiva in ordine alle domande risarcitorie sussiste sia nei confronti del Ministero ex art. 2043 c.c., che nei confronti della struttura del personale sanitario ex artt. 1218 e 1228 c.c.>> (Cass. civ., sez. III, 15/02/2018, n. 3685).

Quanto sopra esposto, pertanto, fa comprendere come il legislatore nell’utilizzare il termine “transazione” non abbia inteso tanto richiamare integralmente l’istituto civilistico di cui agli artt. 1965 e ss. c.c., quanto ricondurre gli effetti e la “causa” dell’eventuale accordo concluso con il Ministero a quelli caratterizzanti tale negozio giuridico, ovvero, sotto il primo profilo, “porre fine ad una lite già incominciata” o prevenire “una lite che può sorgere”; sotto il secondo profilo, viene in rilievo – quantomeno con riferimento all’applicazione delle leggi nn. 222 e 244 del 2007 – il presupposto della " res dubia ", ancorché declinato in modo speciale dal legislatore.

Al riguardo, è stato sottolineato come la domanda di accesso alla transazione presupponga la pendenza del giudizio risarcitorio ed è preclusa dalla sola adozione di una sentenza che ha dichiarato l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento (Cons. Stato, sez. III., 11/12/2019, n. 8435); dall’altra parte, un'eventuale soccombenza sulla domanda risarcitoria non incide sulla equa riparazione ex d.l. n. 80/2014, in quanto la diversità di natura e funzione delle due erogazioni ben fonda la possibilità di una loro coesistenza ed anzi di una reciproca indifferenza, salva sola la previsione della detrazione della seconda dall'importo della prima (Cass. civ., 10/12/2014, n. 25965).

Ebbene, ai sensi della normativa speciale in esame, se certamente il Ministero ha il potere-dovere di “transigere” (e quindi, di procedere al riconoscimento dell’equa riparazione) nel caso in cui sia stato convenuto nel giudizio risarcitorio civile, potendo in tal caso pienamente “disporre del diritto in contesa” ex art. 1966 c.c., per converso tale potere-dovere non può dirsi escluso – come invece ritiene l’odierna parte resistente – laddove il giudizio risarcitorio “a monte” sia stato instaurato nei confronti di altra Amministrazione comunque facente parte del più ampio “plesso amministrativo sanitario”.

Come detto, infatti, proprio alla luce della ratio sottesa alla normativa in esame la “transazione” e, quindi, l’”equa riparazione” che il legislatore ha inteso disciplinare si caratterizzano per la evidente “specialità” (per non dire, meglio, eccezionalità) della fattispecie.

Il legislatore risulta aver originariamente attribuito al Ministero un “potere autoritativo” (di qui la giurisdizione del Giudice Amministrativo, secondo le Sezioni Unite) evidentemente finalizzato all’ammissione dei privati danneggiati ad una transazione e, successivamente, attribuito il potere di riconoscere agli stessi un’equa riparazione, ponendo altresì a carico del Ministero, in caso di stipula della transazione, ovvero di accettazione da parte del privato della “equa riparazione”, un obbligo di pagamento della somma dovuta a titolo di risarcimento o equa riparazione.

Tale obbligazione posta a carico del Ministero che sorge in conseguenza della transazione o del riconoscimento dell’equa riparazione, essendo finalizzata a recidere ogni pretesa risarcitoria del privato nei confronti dell’”Amministrazione pubblica”, è compatibile con la possibilità che il giudizio civile risarcitorio sia stato instaurato nei confronti anche solo di altri plessi dell’Amministrazione sanitaria, in tal caso venendosi sostanzialmente, a determinare, in forza delle previsioni normative in esame, una sorta di “accollo ex lege ” esterno liberatorio dell’obbligazione risarcitoria gravante sulle Amministrazioni convenute nel giudizio previamente instaurato.

Più precisamente, nel caso della “transazione” ai sensi delle leggi nn. 222 e 244 del 2007, nel medesimo atto negoziale o accordo stipulato dalle parti, in tal caso, verrebbero a convivere sia il suddetto accollo liberatorio esterno ex lege (in quanto il Ministero “assume” il debito delle altre Amministrazioni e il danneggiato creditore rinuncia a ogni pretesa e, quindi, a ogni suo diritto risarcitorio nei confronti delle Amministrazioni convenute in giudizio, in tal modo “liberandole” dal vincolo dell’obbligazione risarcitoria), sia il negozio transattivo vero e proprio (perché entrambe le parti facendosi reciproche concessioni in punto an debeatur e quantum definiscono l’obbligazione risarcitoria a carico del Ministero).

Nel caso dell’equa riparazione, invece, l’accollo liberatorio esterno ex lege e l’effetto “transattivo” sono conseguenza (oltre ovviamente dell’ammissione del danneggiato all’equa riparazione), della formale rinuncia da parte del danneggiato <<all'azione risarcitoria intrapresa, ivi comprese le procedure transattive, e a ogni ulteriore pretesa di carattere risarcitorio nei confronti dello Stato anche in sede sovranazionale>>, il Ministero essendo, in tal senso, meramente obbligato a pagare l’importo stabilito ex lege .

Quanto sopra esposto trova spiegazione nel fatto che i poteri-doveri posti dal legislatore a carico del Ministero non sono finalizzati a trovare una soluzione al conflitto inerente l’eventuale responsabilità civile propria del Ministero nei confronti dei privati che lo hanno convenuto in giudizio, ma sono diretti a tutelare la posizione del privato danneggiato nei confronti del complesso delle Amministrazioni pubbliche sanitarie e, quindi, nei confronti dello “Stato” inteso come complesso delle Autorità pubbliche che concorrono alla tutela del diritto alla salute ai sensi dell’art. 32 Cost., al contempo riducendo il rischio di una grave esposizione economica di tutto l’apparato pubblico in questione, cui la moltiplicazione delle condanne di risarcimento danni potrebbe dar luogo.

Ciò tenendo conto del fatto che del Servizio Sanitario Nazionale, costituiscono articolazioni anche le Regioni e le aziende sanitarie locali, alimentate in massima parte con finanziamenti che, dallo Stato, vengono trasferiti in parte qua alle singole Regioni stesse; alla pluralità dei soggetti operanti in campo sanitario (Regioni e Aziende) corrispondono la comunanza delle finalità, la convergenza delle attività e una commistione delle risorse finanziarie che consentono di individuare - sul piano sostanziale - un'unica "parte pubblica", pur variamente articolata sul piano delle strutture e delle soggettività giuridiche, che è chiamata a rapportarsi con chi sia stato danneggiato da emotrasfusioni, provvedendo all'erogazione dell'indennizzo e all'eventuale risarcimento del danno (in tal senso, Cass. civ., 14 febbraio 2019, n. 4309).

Non è un caso, al riguardo, che l’art. 27 bis abbia condizionato il riconoscimento dell’equa riparazione alla rinuncia da parte del danneggiato “a ogni ulteriore pretesa di carattere risarcitorio nei confronti” – non del Ministero, si badi, ma – “dello Stato” “anche in sede sovranazionale”, cioè quale soggetto titolare di obblighi di diritto internazionale, del quale fanno parte, unitariamente, tutte le “articolazioni” della Pubblica Amministrazione, ancorché aventi personalità giuridica autonoma (come le Ulss) oltreché, eventualmente, rilevanza costituzionale (come le Regioni).

In considerazione di quanto sin qui esposto, quindi, il provvedimento di diniego impugnato si appalesa illegittimo, non essendo corretta e pertinente la motivazione addotta dal Ministero a sostegno dello stesso.

Ne consegue l’accoglimento del ricorso nei limiti e per le ragioni sopra esposte, e, quindi, l’annullamento del provvedimento impugnato, dovendo il Ministero resistente rideterminarsi in ordine alla sussistenza degli ulteriori presupposti per il riconoscimento dell’equa riparazione ai sensi dell’art. 27 bis , d.l. n. 90 del 2014, conv. in l. n. 114 del 2014.

Le spese del presente giudizio devono essere compensate attesa la complessità e novità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.