Pubblicato il 23/06/2025

N. 01038/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00460/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 460 del 2022, proposto da
NA DI, AR LD, AR RI LE, AR PO, Immobiliare via Cappello S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati Cesare Righetti, Giovanni Marino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Cesare Righetti in Venezia, Calle del Paradiso, San Polo 720;

contro

Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Michelon in Verona, piazza Bra’ 1;

per l'annullamento

- della Deliberazione della Giunta del Comune di Verona n. 675 del 14 dicembre 2021 recante in oggetto “ MUSEI – INGRESSO CON PRENOTAZIONE, PREDISPOSIZIONE DEL SISTEMA DI CONTROLLO DEGLI ACCESSI CON CONTEGGIO AUTOMATICO DELLE PRESENZE, TRAMITE SISTEMA OTTICO, PRESSO IL CORTILE DELLA CASA DI GIULIETTA – APPROVAZIONE DEL PROGETTO E DISPOSIZIONI GENERALI SULLE BIGLIETTERIE ”;

- di ogni atto preordinato, connesso, consequenziale, compresi, nei limiti dell'interesse dei ricorrenti, la relazione presentata alla Giunta Comunale dal Dirigente della Direzione Musei ed approvata in data 23 agosto 2021 al n. 1282, nonché il parere favorevole reso al riguardo dalla Giunta Comunale con atto Rep. n. 812 del 24 agosto 2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 maggio 2025 il dott. Giovanni Giardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato i ricorrenti hanno adito l’intestato Tribunale per l’annullamento della Deliberazione della Giunta del Comune di Verona n. 675 del 14 dicembre 2021, pubblicata dal 31/12/2021 al 15/01/2022, recante in oggetto “ MUSEI – INGRESSO CON PRENOTAZIONE, PREDISPOSIZIONE DEL SISTEMA DI CONTROLLO DEGLI ACCESSI CON CONTEGGIO AUTOMATICO DELLE PRESENZE, TRAMITE SISTEMA OTTICO, PRESSO IL CORTILE DELLA CASA DI GIULIETTA – APPROVAZIONE DEL PROGETTO E DISPOSIZIONI GENERALI SULLE BIGLIETTERIE ”, nonchè di ogni atto preordinato, connesso, consequenziale, compresi, per quanto di interesse, la relazione presentata alla Giunta Comunale dal Dirigente della Direzione Musei ed approvata in data 23 agosto 2021 al n. 1282, nonché il parere favorevole reso al riguardo dalla Giunta Comunale con atto Rep. n. 812 del 24 agosto 2021.

2. I ricorrenti risultano comproprietari – insieme al Comune di Verona – del c.d. “Cortile” situato al civico n. 23 di Via Cappello (Verona), sul quale affacciano gli immobili di loro proprietà, nonché l’immobile di proprietà comunale denominato “Casa di Giulietta”.

In forza di un accordo raggiunto all’unanimità, i comproprietari aprono e chiudono il cancello che presidia l’accesso al “Cortile” – sulla base degli orari di apertura e chiusura della “Casa di Giulietta” nonché delle attività commerciali che hanno sede nei loro immobili – affinché gli avventori possano agevolmente raggiungere l’una o le altre.

Il Comune di Verona – il quale ritiene che il “Cortile” sia gravato da una servitù di uso pubblico di accesso e visita – con la gravata Delibera di Giunta n. 675 del 14 dicembre 2021 ha stabilito, senza previo interpello dei comproprietari ricorrenti, che l’accesso al “Cortile” debba avvenire esclusivamente su prenotazione a titolo gratuito. Più nello specifico, l’Ente civico resistente, dichiarando di aver preso atto della situazione gestionale, giuridica ed amministrativa relativa all’accesso al “Cortile” della “Casa di Giulietta”, ritiene di proporre una soluzione gestionale compatibile con la complessa situazione patrimoniale e giuridica del “Cortile”.

La soluzione gestionale proposta è la seguente:

- “entro 20 giorni lavorativi dall’ordine dovrà attivarsi la prenotazione online obbligatoria per l’accesso al Cortile insieme ad un servizio di assistenza per il pubblico, tramite mail, 7 giorni su 7, con sito dedicato;

- entro ulteriori 10 giorni lavorativi dalla data di ordinazione dovrà essere completata l’installazione ed attivazione delle telecamere conta persone, in maniera da poter avviare il conteggio dei presenti in tempo reale, con trasmissione dei dati alle biglietterie ed al varco d’accesso ”.

3. I ricorrenti lamentano l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sulla base delle seguenti due articolate doglianze con cui si deduce:

“ I. INCOMPETENZA, VIOLAZIONE ART. 42 D. LGS. N. 267/2000.

II. VIOLAZIONE DELL’ART 42 COST. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 832-834-835-922-1102-1117 COD. CIV. E DELL’ART. 101 DEL D. LGS. N. 42/2004. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ NEL SODDISFACIMENTO DELL’INTERESSE PUBBLICO CON IL MINOR SACRIFICIO POSSIBILE DEGLI INTERESSI PRIVATI. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI EFFICACIA E DI EFFICIENZA DELL’AZIONE AMMINISTTRATIVA ”.

4. Il Comune di Verona, costituitosi in giudizio per resistere al ricorso, ha depositato documenti nel fascicolo del procedimento ed una memoria in cui ha contestato nel merito le censure ex adverso svolte ed ha concluso per il rigetto della domanda di annullamento degli atti impugnati.

5. Parte ricorrente ha replicato con memoria, in cui contestata ogni deduzione e allegazione contraria, ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

6. All’udienza pubblica di smaltimento arretrato del 27 maggio 2025, tenutasi in collegamento da remoto, al termine della discussione, la causa è stata chiamata ed introitata per la decisione.

7. Il ricorso non è meritevole di positivo apprezzamento per le ragioni appresso specificate.

7.1. Con il primo motivo di ricorso viene postulata l’incompetenza della Giunta comunale nell’adozione della delibera n. 675 del 2021, nonché la violazione dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000.

Secondo la tesi dei ricorrenti, configurandosi il “Cortile” quale complesso monumentale ex art. 101 del D.Lgs. n. 42/2004 la sua fruibilità costituirebbe un pubblico servizio; di conseguenza, la competenza a stabilirne le modalità di fruizione da parte del pubblico spetterebbe al Consiglio comunale, essendo tale attività sussumibile nell’attività di “ organizzazione dei pubblici servizi ”, prevista dall’art. 42, co. 2, lett. e), del D.Lgs. n. 267/2000.

Inoltre, considerando che la Delibera n. 675 del 2021 ha stimato determinati costi per la realizzazione del progetto ivi approvato, se ne ricaverebbe la competenza del Consiglio comunale, anche ai sensi dell’art. 42, co. 2, lett. i, del medesimo D.Lgs. 267/2000 (in relazione alla voce “ spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi ”).

Gli assunti di cui innanzi sono privi di pregio giuridico.

La Delibera impugnata non va ad incidere ex art. 42 d.lgs. n. 267/2000 sui criteri generali o sulla organizzazione del pubblico servizio, ma riguarda meri miglioramenti tecnico-organizzativi delle condizioni di acceso e fruibilità che permettono di garantire il servizio di visita alla Casa Museo in condizioni di sicurezza.

Nella parte motiva del provvedimento si dà infatti atto che “ il Cortile della Casa di Giulietta rappresenta un punto cruciale dell'offerta turistica cittadina, un attrattore frequentato da migliaia di turisti ogni mese, situato però in uno spazio di dimensioni modeste, circondato da edifici su tutto il perimetro, con un solo accesso pubblico tramite il volto che si affaccia su Via Cappello ”, rendendosi così necessari “ strumenti che permettano di monitorare, in tempo reale, il flusso in entrata ed uscita dal Cortile, in maniera da poter modulare le presenze in tutta la zona, come richiesto, da ultimo, nella riunione del Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica del 11 novembre 2021” .

In buona sostanza la misura tecnica adottata consente di “ verificare il numero di visitatori presenti in contemporanea nel cortile, onde poter, a seconda delle necessità, contingentare gli ingressi per limitare l'affollamento e farlo rientrare nei limiti previsti ”.

Quanto sopra trova conferma nella comunicazione del Responsabile Tecnico per la Sicurezza dei Musei, depositata agli atti di causa, che tra l'altro indica le procedure affinché l’affollamento del “Cortile” non osti ad una eventuale evacuazione ordinata della “Casa di Giulietta”, qualora una calamità la rendesse necessaria.

Ne consegue, pertanto, che la gravata delibera, costituendo una misura concreta gestionale atta a garantire il controllo automatico in tempo reale dell’afflusso dei visitatori al “Cortile” della “Casa di Giulietta” per ragioni di sicurezza, esula dal perimetro di competenza dell’organo assembleare ex art. 42 del TUEL che è limitato agli atti fondamentali di indirizzo e controllo politico-amministrativo dell'ente.

La giurisprudenza ha infatti avuto cura di rimarcare che l'organo elettivo è chiamato ad esprimere solo gli indirizzi politici ed amministrativi di rilievo generale, che si traducono in atti fondamentali di natura programmatoria o aventi elevato contenuto di indirizzo politico, tassativamente elencati. (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. I, 01/07/2010, n. 1419).

Nel caso di specie, la competenza della Giunta comporta, conseguentemente, che all’organo giuntale spetti anche l’adozione del relativo impegno di spesa.

7.2. Con la seconda censura parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 42 Cost., degli artt. 832 – 834 – 835 – 922 – 1102 – 1117 c.c., dell’art. 101 del D.Lgs. n. 42/2004, nonché dei principi di proporzionalità, di efficacia e di efficienza dell’azione amministrativa.

Secondo le prospettazioni dei ricorrenti, la Delibera n. 675 del 2021 presuppone che l’intervento autoritativo del Comune sia giustificato dall’esigenza di garantire la fruizione di un servizio pubblico; sulla base di ciò, il Comune di Verona ritiene di poter adottare unilateralmente una soluzione che giudica compatibile con la “ complessa situazione patrimoniale e giuridica del Cortile, in comproprietà con altri soggetti privati ” (e senza abbandonare, di fatto, la pretesa sussistenza di una servitù di uso pubblico).

Ciò detto, l’art. 101 del D.Lgs. n. 42/2004 – nel prevedere l’apertura al pubblico dei musei e monumenti di proprietà pubblica – stabilisce un obiettivo da perseguire, ma non costituisce il titolo per realizzarlo; il titolo, secondo la ricostruzione di parte ricorrente, avrebbe dovuto essere individuato nell’accordo con gli altri comproprietari privati del Cortile. Inoltre, il summenzionato art. 101 non potrebbe costituire la fonte normativa atta a legittimare l’esercizio di un potere regolatorio comunale, anche perché l’accesso al “Cortile” è già attualmente aperto alla pubblica fruizione. Ne consegue che il Comune avrebbe dovuto anzitutto interpellare i privati comproprietari al fine di concordare le nuove modalità di accesso del pubblico al “Cortile”. Dunque, la Delibera n. 675 del 2021 violerebbe le norme civilistiche poste a presidio del diritto di proprietà e contrasterebbe, altresì, con i principi che devono governare l’azione amministrativa.

Infine, secondo la ricostruzione difensiva di parte ricorrente, non appare legittimo neppure ascrivere alla categoria “musei e monumenti” un edificio che è stato oggetto - fin dalla fine degli anni Trenta - di una fantasiosa ricostruzione appositamente “ad uso turistico”, che ne ha completamente stravolto l’originario aspetto.

Anche gli assunti di cui innanzi non meritano adesione.

L’attribuzione al “Cortile” della veste di “complesso monumentale” ex D.Lgs. n. 42/2004 è il risultato di un preciso riconoscimento della competente Soprintendenza che ha rilasciato l’apposita autorizzazione – chiesta e ottenuta dal Comune di Verona – per installare nel “Cortile” le telecamere facenti parte del “sistema conta-persone”, dato che il “Cortile” medesimo risulta vincolato e sottoposto alla tutela prevista dal Codice dei beni culturali (come parte integrante di un complesso monumentale, ex art. 101, lett. f, del D.Lgs. n. 42/2004).

Inoltre, la “Casa di Giulietta” è stata inserita nel “sistema museale” del Comune di Verona, quale uno dei siti monumentali e museali ad esso afferenti, la cui fruizione costituisce pubblico servizio ai sensi dell’art. 101, co. 3, del D.Lgs. n. 42/2004.

Di talché non assume alcuna rilevanza, nel caso di specie, la vexata quaestio tra le parti inerente all'asservimento del “Cortile” ad una servitù di uso pubblico per “ dicatio ad patriam ”, come invece dedotto da parte ricorrente che richiama impropriamente l’ordinanza cautelare di questo Tribunale n. 170 del 16 aprile 2021 reso in altro giudizio.

La delibera impugnata, in definitiva, dà puntuale attuazione agli indirizzi della Soprintendenza, in particolare alla nota del 22.4.2020 con cui la stessa Soprintendenza prescrive precise indicazioni per la fruizione della Casa Museo, tra cui la previsione della sola bigliettazione preventiva online o presso punti di vendita esterni all'ambito di Via Cappello, così da ridurre gli assembramenti ed assicurare il rispetto dei limiti contingentati di accesso dei visitatori. Nella Delibera n. 675 del 2021 si dispone infatti la prenotazione obbligatoria gratuita, dettata da esigenze di sicurezza e decoro.

Da ultimo, con riferimento alla asserita violazione del principio di proporzionalità dell'azione amministrativa, in relazione ai diritti dei comproprietari, la deliberazione impugnata prevede espressamente “ di dare atto che sarà garantito il libero accesso di proprietari, possessori e fruitori delle proprietà private che si affacciano sul cortile ”, che, pertanto, non subiranno alcun pregiudizio nell’esercizio delle loro facoltà connesse al diritto dominicale sul bene in comproprietà, potendosi così dubitare della effettiva sussistenza dell’interesse all’impugnativa in capo ai ricorrenti che, verosimilmente, potrebbero invece conseguire un vantaggio dalla fruizione controllata dell’accesso al “Cortile” da parte di soggetti terzi.

8. In definitiva, gli argomenti sopra svolti evidenziano l’infondatezza dei motivi qui esaminati e, per tutte le ragioni sopra esposte, il gravame va pertanto respinto.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna i ricorrenti al pagamento in favore del Comune di Verona delle spese di giudizio che liquida nella misura di euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Amovilli, Presidente

Giovanni Giardino, Primo Referendario, Estensore

Andrea Orlandi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Giardino	Paolo Amovilli

IL SEGRETARIO