Pubblicato il 09/06/2025

N. 04358/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05987/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5987 del 2024, proposto da IU ZI, rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuele D'Alterio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Giugliano in Campania, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Ciccarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a)della nota del Responsabile del Procedimento prot. 121677 del 26.9.24 SUED, recante richiesta di integrazione documentale dell’istanza di permesso di costruire SUED – PDC – 97 – 2023, pena l’improcedibilità di quest’ultima;

b)della delibera di C.C. n. 143/24 del 29.7.24 recante approvazione della proposta di deliberazione n. 153/24, ad oggetto: “Approvazione del Regolamento per l’istruttoria e l’approvazione dele attrezzature di interesse comprensoriale da realizzarsi nelle Z.T.O. F1 del PRG e dello schema di convenzione per il rilascio dei permessi di costruire art. 28 bis del DPR 380/01”;

c)di ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Giugliano in Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 la dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato il 22.11.2024, IU ZI ha impugnato i seguenti atti:

a) la nota del Responsabile del Procedimento prot. 121677 del 26.9.2024 SUED, recante richiesta di integrazione documentale dell’istanza di permesso di costruire SUED – PDC – 97 – 2023, pena l’improcedibilità di quest’ultima;

b) la delibera di C.C. n. 143/24 del 29.7.2024 recante approvazione della proposta di deliberazione n. 153/24, ad oggetto: “Approvazione del Regolamento per l’istruttoria e l’approvazione delle attrezzature di interesse comprensoriale da realizzarsi nelle Z.T.O. F1 del PRG e dello schema di convenzione per il rilascio dei permessi di costruire art. 28 bis del DPR 380/01”.

2. Egli è proprietario di un terreno sito in Giugliano in Campania dell’estensione di mq. 2.027,68, indicato in catasto al foglio 52 p.lla 104 e ricadente in zona di espansione F1 (standard e attrezzature) del vigente PRG.

Espone i seguenti fatti:

- che con istanza del 20.7.2023 prot. 90260 (pratica SUED PDC – 97 – 2023), ha chiesto al Comune il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di una struttura per attività ludico ricreative e palestra, assentibile in quanto ricadente in zona di espansione F1 su un lotto di dimensione inferiore ai mq. 5000, conformemente alle prescrizioni delle NTA del PRG per la zona F1 vigenti al momento della domanda, come modificate a seguito della variante approvata con delibera C.C. n. 6 del 2.3.2012 ai sensi dell’art. 24 L.R. 16/2004;

- che con nota del 9.1.2024 prot. 3043/24 il SUED del Comune di Giugliano in Campania ha chiesto al ricorrente l’integrazione documentale dell’istanza, ai sensi dell’art. 20 co. 5 del DPR 380/01 per chiarimenti sulle tabelle grafiche allegate, integrazione del versamento dei diritti di segreteria e relazione di invarianza idraulica relativa al lotto;

- che nonostante la richiesta fosse presentata quando il termine di trenta giorni ex art. 20 co. 5 citato era già scaduto, il ricorrente ha prodotto l’integrazione in data 27.6.2024 (prot. n. 86380/24);

- che con la nota prot. 121677 del 26.9.2024, oggetto del presente giudizio, il SUED, anziché adottare il provvedimento finale, ha avanzato un’ulteriore richiesta di integrazione documentale sulla base della delibera di C.C. n. 143/24 del 29.7.2024, con la quale si è proceduto alla “Approvazione del Regolamento per l’istruttoria e l’approvazione delle attrezzature di interesse comprensoriale da realizzarsi nelle Z.T.O. F1 del PRG e dello schema di convenzione per il rilascio dei permessi di costruire art. 28 bis del DPR 380/01”;

- che con nota acquisita al protocollo SUED ed al protocollo generale in data 25.10.2024 il ricorrente ha comunicato di non voler procedere alla suddetta integrazione, in quanto:1) il termine di 90 (novanta) giorni dalla precedente integrazione documentale del 27.6.2024 è scaduto il 25.9.202024, e, pertanto, sull’istanza in oggetto si è formato il silenzio-assenso; 2) la delibera consiliare n.143 del 29.7.2024 è illegittima per contrasto anche con l’art. 28 bis del DPR 380/01 e con la L.R. 16/2004;

- che ha comunque impugnato la nota in questione.

3. Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente prospetta la violazione dell’art. 20 DPR 380/01, in quanto dal combinato disposto dei commi terzo e sesto di detta disposizione si ricava che il termine per la conclusione del procedimento a seguito di presentazione di domanda per il rilascio di costruire è pari a 90 (novanta) giorni, di cui 60 (sessanta) assegnati al responsabile del procedimento per la formulazione della sua proposta e 30 (trenta) assegnati all’organo competente per l’adozione dell’atto finale.

Tale termine può essere interrotto per una sola volta per la motivata richiesta di integrazioni a completamento; decorsi i 90 giorni sull’istanza si forma il silenzio-assenso ai sensi del comma 8.

3.1. Nel caso di specie, a fronte di una istanza presentata il 20.7.23, la richiesta di integrazione documentale è pervenuta solo con nota del 9.1.2024 prot. 3043 e vi è stata integrazione il 27.6.2024, sicchè il nuovo termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento sarebbe scaduto il 25.9.2024, con correlativa formazione del silenzio-assenso e conseguente illegittimità della nota del 26.9.2024, con la quale il Comune ha chiesto un’ulteriore integrazione documentale in violazione sia dell’art. 20 comma 5, sia del comma 8.

3.2. In subordine, il ricorrente ha prospettato che il Regolamento e la Delibera C.C. n. 143/24 di approvazione di quest’ultimo non possono trovare applicazione ai fini della richiesta di integrazione documentale ex art. 20 co. 5 citato, in quanto il termine di 30 (trenta) giorni dall’istanza del 20.7.2023 era già spirato prima dell’adozione della delibera.

4. Con ulteriore censura, il ZI ha impugnato anche la delibera consiliare n. 143 del 29.7.2024, per violazione della L.R. 16/2004 e del regolamento regionale n. 5 del 4.8.2011 a prescindere dall’esito del giudizio sul primo motivo di ricorso

La delibera stabilisce che per gli interventi edilizi in zona di espansione su lotti inferiori a mq. 5000 (assoggettati al solo permesso di costruire ex art. 20 DPR 380/01, in base alla precedente variante di cui alla Delibera di C.C. n. 6 del 2.3.2012) si deve procedere con l’applicazione del Regolamento approvato e mediante permesso di costruire convenzionato ex art. 28 bis del DPR 380/01.

Ciò in violazione della L.R. 16/2004 (artt. 7 co. 1 e 45) e del Regolamento Regionale n. 5/2011, in quanto con essa viene apportata una variante alle NTA del PRG per la zona F1, senza però il rispetto del Regolamento Regionale n. 5/11 (artt. 3,4,7), che prevede un apposito procedimento (adozione della variante con delibera di Giunta Comunale; pubblicazione della stessa con assegnazione di termine per osservazioni; delibera di G.C. di esame e pronuncia sulle osservazioni

eventualmente presentate; trasmissione alle autorità competenti (in primis alla Città Metropolitana di Napoli) per i rispettivi pareri; delibera consiliare di approvazione della variante).

4.1. La delibera, imponendo l’obbligo del permesso di costruire convenzionato per i lotti inferiori a 5000 mq. nelle zone di espansione F1, avrebbe anche violato l’art. 28 bis DPR 380/01, in quanto il PdC convenzionato costituisce, nella sostanza, «la versione alternativa e aggiornata dello strumento della lottizzazione convenzionata e si atteggia esso stesso a forma di manifestazione della pianificazione attuativa, sebbene in modalità concordata e previa approvazione della convenzione accessiva al titolo edilizio con delibera del consiglio comunale”, senza poter intaccare la pianificazione a livello primario ossia le NTA del PRG le quali prevedevano che per le zone F1 di espansione l’edificazione fosse subordinata al solo permesso di costruire ex art. 20 DPR 380/01

(per i lotti inferiori a mq. 5000) o al PUA di iniziativa pubblica e privata (per lotti superiori a mq. 5000): pertanto, l’imposizione del permesso di costruire convenzionato per lotti inferiori a mq. 5000 violerebbe la “ratio” dell’art. 28 bis, in quanto esso potrebbe trovare eventualmente applicazione solo per i lotti superiori a mq. 5000 come alternativa al PUA, nelle ipotesi in cui l’urbanizzazione sostanziale dell’area interessata renda quest’ultimi ultronei.

4.2. Infine, con una terza censura, il ricorrente ha rilevato un ulteriore vizio della delibera consiliare n. 143/2024 nella previsione secondo cui (FASE B – Approvazione – Punto 1 del Regolamento) il progetto per il rilascio del permesso di costruire convenzionato debba essere preliminarmente validato dall’ufficio competente, indi sottoposto (su proposta del Sindaco o dell’Assessore competente) alla valutazione positiva della Giunta Comunale e, solo infine, alla approvazione del

Consiglio Comunale, in violazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001 che si applica all’art. 28 bis e non prevede alcun intervento deliberativo della Giunta.

I vizi della delibera si riverberano sulla nota del SUED del 26.9.2024.

5.Si è costituito il Comune di Giugliano evidenziando che l’integrazione documentale richiesta il 9.1.2024 era pervenuta solamente il 27.6.2024 - prot. 86380/24.

Il 26.9.2024, in applicazione della Delibera di Consiglio Comunale n. 143/2024, è stata richiesta integrazione della documentazione (relazione ricognitiva che effettui, in relazione all’attrezzatura proposta, un’analisi della domanda dell’esistente che rilevi le criticità ed evidenzi le azioni per superarle nonché la bozza di convenzione da sottoporre all’organo politico) che, come detto, il ricorrente non ha posto in essere.

Il Comune ha evidenziato che la Delibera di Consiglio Comunale 143/2024 è stata approvata nel C.C. del 29/7/2024 proprio allo scopo di regolamentare la realizzazione di standard ed attrezzature urbanistiche nelle zone F1 soggette ad intervento diretto con superficie inferiore a 5.000,00 mq.

Inoltre, che il decreto legge 31.12.2014 n. 192, convertito dalla L. 27 febbraio 2015 n.11, ha disposto che i termini di cui al comma 3 e 5 dell’art. 20 del DPR n. 380/01 sono raddoppiati per i comuni con più di 100.000 abitanti, sicchè era legittima la richiesta di integrazione documentale effettuata e altrettanto legittimo il diniego a fronte della mancata integrazione da parte dell’interessato.

6. Avendo il ricorrente rinunciato alla sospensiva, la causa è stata assunta in decisione all’udienza pubblica del 26.3.2025.

7. Vanno esaminati preliminarmente i motivi di ricorso riguardanti la delibera 143 del 2024 in quanto la legittimità dell’innovazione normativa condiziona la decisione sul primo motivo di ricorso.

Entrambi vanno respinti.

Non è condivisibile l’assunto di parte ricorrente secondo cui il regolamento approvato con la deliberazione impugnata avrebbe innovato alla disciplina urbanistica delle Z.T.O. F1. Piuttosto la disciplina regolamentare di nuova introduzione ha definito le modalità attraverso le quali dare concreta attuazione alla destinazione di zona già prevista dal P.R.G.

Va, infatti, considerato che, alla stregua della disciplina urbanistica comunale, le aree in questione sono destinate ad ospitare “standard e attrezzature, ivi compresa l’istruzione superiore e i servizi sociali a scala comunale e sovracomunale”, ossia aree nelle quali devono essere localizzati i servizi di interesse pubblico inderogabilmente previsti dal D.M. 1444/68, il quale, com’è noto, stabilisce la dotazione minima di spazi che i piani regolatori devono garantire per ciascuno dei servizi considerati (cfr. artt. 3 e 4 D.M. 1444/68).

Infatti l’art. 4 del D.M. 1444/1968 così definisce le zone F “gli spazi per le attrezzature pubbliche di interesse generale - quando risulti l'esigenza di prevedere le attrezzature stesse - debbono essere previsti in misura non inferiore a quella appresso indicata in rapporto alla popolazione del territorio servito:

- 1,5 mq/abitante per le attrezzature per l'istruzione superiore all'obbligo (istituti universitari esclusi);

- 1 mq/ abitante per le attrezzature sanitarie ed ospedaliere;

- 15 mq/ abitante per i parchi pubblici urbani e territoriali.).

La previsione di una z.t.o. F destinata ai suddetti servizi, dunque, implica necessariamente che le aree in essa comprese siano destinate a soddisfare il bisogno di standard inderogabilmente previsto dalla legge.

Pertanto è insito nella stessa natura delle aree in questione la funzionalizzazione dello ius aedificandi non soltanto alla realizzazione di opere qualificabili come servizi di interesse generale, ma anche al soddisfacimento quantitativo del fabbisogno di standard stabilito dallo strumento urbanistico e, comunque, della sua misura minima inderogabilmente prevista ex lege.

L’aver previsto, quale strumento per garantire la concreta attuazione della destinazione già impressa all’area, il permesso di costruire “convenzionato”, non ha, dunque, introdotto una modifica urbanistica al Piano regolatore, ma solo, come si è detto, esplicitato lo strumento attraverso cui attuare la destinazione di zona impressa all’area.

Si tratta, peraltro, come ha correttamente rilevato il Comune, di una previsione attuativa dell’art. 31-bis L.R. 16, 2004 (introdotto dall’all'articolo 28, comma 1 della legge regionale 29 aprile 2024, n. 5) il quale prevede che:

“ 2. Sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, i proprietari o i soggetti aventi diritti reali, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare gli interventi a propria cura e spese, adeguandosi alle prescrizioni del Piano.

3. Trascorsi cinque anni dalla data di entrata in vigore del PSU, i comuni sono obbligati ad operare una ricognizione dell'evoluzione demografica e provvedono al conseguente adeguamento del fabbisogno di dotazioni territoriali urbanistiche sia in chiave quantitativa-funzionale sia qualitativa-prestazionale.

4. Per gli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e d'interesse pubblico, per i quali, trascorsi cinque anni dalla data di entrata in vigore del PSU, non è stata attuata la destinazione prevista dal Piano, i proprietari, previa convenzione con il Comune da approvarsi in Giunta comunale, possono realizzare interventi che li destinano ad usi di interesse pubblico anche diversi da quelli previsti dal Piano.”.

Deriva, dunque, da un’espressa disposizione di legge, la necessità che gli interventi sugli immobili destinati ad attrezzature pubbliche e di interesse pubblico siano approvati previa convenzione con il Comune.

7.1. Neppure sussiste la dedotta violazione dell’art. 28-bis D.P.R. 380/2001, o comunque l’incongruità del suddetto strumento rispetto alla disciplina urbanistica dell’area, in cui l’edificazione non è subordinata dal P.R.G. all’approvazione di uno strumento attuativo.

Benchè il regolamento impugnato faccia espresso riferimento all’art. 28-bis D.P.R. 380/2001, in realtà definisce i contenuti della convenzione accessiva al titolo edilizio, in modo da garantire la funzionalizzazione dell’intervento al fabbisogno effettivo di standard. Pertanto, il riferimento al permesso di costruire “convenzionato” disciplinato dall’art. 28-bis D.P.R. 380/2001 è puramente descrittivo, ma non ne definisce i presupposti applicativi e la disciplina, che è puntualmente prevista dal regolamento in coerenza sia con la funzione delle Z.T.O. F, previste dal D.M. 1444/68, sia con la disciplina regionale recata dagli artt. 31 e 31-bis L.R. 16/2004.

Infatti, nell’allegato 2 della delibera impugnata, sono descritti i contenuti della convenzione, che sono tutti volti a garantire la pubblica fruizione dell’opera e non alla realizzazione di opere di urbanizzazione, come prevede l’art. 28-bis D.P.R. 380/2001.

Si prevede, infatti, che: “ Con la convenzione stessa deve, in primo luogo, essere garantita l'effettiva destinazione dei complessi o degli edifici da realizzare alla funzione prevista nonché la loro fruizione pubblica. 2. La convenzione di cui al precedente comma dovrà, in ogni caso, contenere:

- una puntuale individuazione della funzione dell'attrezzatura o dei servizi di interesse pubblico generale che viene garantita;

- una chiara individuazione delle modalità di gestione;

- una puntuale indicazione dei modi in cui verrà garantita la fruizione pubblica e delle condizioni cui la stessa dovrà risultare subordinata nonché le condizioni particolari praticate per i cittadini di Giugliano in Campania o per determinate categorie di utenti;

- il termine di validità della convenzione e le modalità di rinnovo alla scadenza;

- poteri di controllo e vigilanza, ivi compreso il potere di esercizio sostitutivo della gestione, l'eventuale applicazione di penali per l'inadempimento e il potere di risoluzione;

- la previsione del pagamento di penali nell'ipotesi di inadempimento da parte dell'interessato degli obblighi con la convenzione assunti;

- la prestazione di garanzie fideiussorie;

- la quantificazione degli oneri finalizzati al rilascio del permesso di costruire commisurati alla corresponsione di un contributo parametrato al solo costo di costruzione sulla base di apposito computo metrico estimativo relativo all'insieme delle opere di realizzazione dello standard urbanistico, di cui al comma 3 dell'art. 16 del DPR 380/01 (in parziale applicazione di quanto disposto dall'art. 9, lettera f della Legge 10/1977, in considerazione della circostanza, non prevista dalla suddetta legge, per cui le opere, pur costituendo urbanizzazione, rimangono a tempo indeterminato di proprietà privata);

- le opere finalizzate agli allacciamenti alle reti tecnologiche e stradali, poste interamente a carico del Soggetto Attuatore”.

L’analisi dell’effettiva natura del permesso convenzionato previsto dal Regolamento impugnato - la cui convenzione accessiva, come si è detto, non mira a determinare le esigenze di urbanizzazione di un’area in cui l’edificazione sia assoggettata a piano attuativo, ma a definire le condizioni necessarie a garantire ai cittadini la dotazione dei differenti tipi di standard previsti dalla legge e la loro effettiva fruizione – rende evidente la non sussumibilità dello stesso nello schema legale dell’art. 28-bis D.P.R. 380/2001, poiché, come si è detto, le esigenze che esso mira a soddisfare attraverso la convenzione non sono riconducibili alla suddetta norma.

La previsione di una valutazione preliminare, volta a valutare la coerenza del tipo di standard oggetto del progetto proposto con i fabbisogni sussistenti e la successiva approvazione da parte della Giunta comunale sono coerenti con lo schema legale che disciplina espressamente le Z.T.O. F nella regione Campania, previsto dall’art. 31-bis L.R. 16/2004, il quale attribuisce alla Giunta comunale la competenza ad approvare la convenzione accessiva al titolo edilizio.

8.Appurata la legittimità della delibera 143, il primo motivo va respinto.

Astrattamente il termine per il silenzio assenso ex art. 20 TUED decorreva dal 27 giugno 2024, data in cui il ricorrente ha depositato i documenti che il responsabile del procedimento aveva chiesto sin dal 9 gennaio 2024, senza che vi fosse alcuna contestazione in ordine a possibili violazioni dei termini procedimentali.

Rispetto alla data del 27 giugno, i 90 giorni previsti dal combinato disposto dei commi 3, 6 e 8 dell’art. 20 TUED sarebbero scaduti, come sostiene il ricorrente, il 25 settembre, mentre la nuova richiesta documentale del Comune è del giorno successivo (26 settembre).

Deve tuttavia tenersi conto che il 29 luglio 2024 il Comune ha adottato la delibera 143, decidendo, legittimamente, di applicare il 28 bis TUED.

Della nuova disciplina prevista nella delibera, il Comune doveva necessariamente tenere conto nel definire la pratica edilizia secondo il principio del tempus regit actum: infatti, una volta che la disciplina urbanistica dell’area muta (in pedissequa attuazione di una norma di legge, art. 31-bis L.R. 16/2004), richiedendo per l’edificazione un procedimento di verifica della rispondenza dell’immobile alle finalità d’uso pubblico del territorio e la stipula di una convenzione urbanistica, viene meno l’applicabilità dello schema procedimentale di cui all’art. 20, essendo necessaria la preventiva approvazione del progetto ai sensi del nuovo regolamento e dello schema di convenzione.

Questo Tribunale ha in più occasioni stabilito (da ultimo T.A.R. Napoli, (Campania) sez. III, 02/07/2024, n.4074) che l'assenso per silentium sulla domanda di permesso di costruire richiede non solo il decorso del termine previsto dalla legge, ma soprattutto la c.d. conformità urbanistica, ovvero la contestuale presenza delle condizioni e dei presupposti richiesti dalla legge e dalla disciplina regolamentare locale per conseguire il rilascio del titolo edilizio di interesse.

La modifica apportata dalla delibera al regime autorizzatorio-edilizio dell’area di interesse del ricorrente, pertanto, ha sostanzialmente rimesso in termini il Comune per richiedere nuova documentazione al fine di valutare la conformità della pratica alla nuova delibera e dare al ricorrente la possibilità di adeguarsi.

D’altra parte, se pure si ritenesse corretto il ragionamento della parte privata sulla formazione del titolo per decoro del termine di legge, il fatto oggettivo della venuta ad esistenza di una nuova normativa sulle aree in questione, consentirebbe al Comune di annullare in autotutela il titolo astrattamente conseguito per silentium, in quanto in contrasto con detta normativa.

9. In definitiva il ricorso è infondato.

La natura interpretativa delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Barbara Cavallo	Anna Pappalardo

IL SEGRETARIO