Pubblicato il 31/05/2023

N. 09249/2023 REG.PROV.COLL.

N. 16771/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16771 del 2022, proposto da
LV NI, LE Di ST, IA IN e ST ST Santoro, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Pignatiello e Luigi Seccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

IA AC e OB LL, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del diniego parziale opposto dall'Autorità Nazionale Anticorruzione con nota prot. 99740 del 29 novembre 2022 all'istanza di accesso agli atti, proposta dai ricorrenti e assunta con prot. 94832 del 16 novembre 2022, nonché, per quanto occorrer possa, del Regolamento disciplinante i procedimenti relativi all'accesso civico, all'accesso civico generalizzato ai dati e ai documenti detenuti dall'ANAC e all'accesso ai documenti amministrativi ai sensi della l. n. 241/1990, di cui alla delibera n. 1019 del 24 ottobre 2018, modificato con decisione del Consiglio dell'Autorità del 3 febbraio 2021;

con consequenziale accertamento ,

del diritto dei ricorrenti all'accesso alla documentazione indicata nella predetta istanza di accesso agli atti e non ancora ostesa;

e condanna

dell'amministrazione resistente all'ostensione della documentazione anzidetta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2023 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con sentenza Consiglio di Stato, V, 5 settembre 2022, n. 7725, il giudice d’appello – in riforma della sentenza Tar Lazio, I, 28 maggio 2020, n. 5654 – ha accolto il ricorso proposto da Federazione Ugl Authority Anac nonché da alcuni dipendenti dell’ANAC per l’annullamento dell’Allegato 3 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale assunto alle dipendenze dell’ANAC, recante le tabelle di primo inquadramento del personale dell’Autorità.

2. A seguito di diffida proposta dalla parte vittoriosa, con delibera 12 ottobre 2022, n. 465, il Consiglio dell’ANAC, dopo aver avuto interlocuzioni con le organizzazioni sindacali, dopo aver proposto ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. per avere chiarimenti dal Consiglio di Stato e dopo aver trasmesso richiesta di parere all’Avvocatura dello Stato e al Collegio dei Revisori dei Conti dell’Autorità, ha:

- ritenuto di dover dare esecuzione alla sentenza Consiglio di Stato, V, n. 7725/2022, procedendo « unilateralmente e provvisoriamente, al nuovo inquadramento giuridico ed economico di tutti i dipendenti dell’Autorità, con priorità per i ricorrenti », e al contempo di dover « attendere la ricezione del parere richiesto all’Avvocatura Generale dello Stato con nota n. 81271 del 11 ottobre 2022 e la pronuncia sul ricorso in ottemperanza (c.d. per chiarimenti) ex art. 112, comma 5, c.p.a. presentato dall’Autorità in pari data e numero di protocollo, per il tramite dell’Avvocatura, al fine di dare applicazione della sentenza a tutto il personale »;

- e conseguentemente deliberato « di procedere al nuovo inquadramento nei confronti [degli allora] ricorrenti sulla base dei criteri contenuti nella proposta [trasmessa alle organizzazioni sindacali] con decorrenza giuridica dal 1 gennaio 2019 ed economica dal 1 gennaio 2020, con riserva di conguaglio in aumento qualora il Consiglio di Stato adito statuisca che sia dovuto, o in diminuzione nel caso in cui questo risulti possibile dal medesimo pronunciamento », nonché « di procedere al nuovo inquadramento nei confronti di tutti i dipendenti sulla base dei criteri contenuti nella proposta citata in premessa, che costituisce parte integrante della presente delibera e con decorrenza giuridica dal 1° gennaio 2019 ed economica dall’approvazione della presente delibera, salvo che il Consiglio di Stato, l’Avvocatura dello Stato o i Revisori dei conti non diano contrarie indicazioni ».

3. Con istanza del 16 novembre 2022, gli odierni ricorrenti – funzionari dell’ANAC che non erano stati parte dell’originario ricorso definito da Consiglio di Stato, V, n. 7725/2020 – hanno proposto istanza di accesso ex artt. 22 e ss. l. n. 241/1990 nonché ex art. 5, d.lgs. n. 33/2013 al fine di ottenere copia « 1. del ricorso in ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. presentato da codesta spett.le Autorità al Consiglio di Stato e tutti i relativi allegati; 2. dell’istanza di parere sottoposta all’Avvocatura Generale dello Stato con nota n. 81271 dell’11 ottobre u.s.; 3. della risposta eventualmente fornita dall’Avvocatura Generale dello Stato e ogni altra interlocuzione occorsa in argomento; 4. della richiesta di parere al Collegio dei Revisori dei Conti con nota n. 79365 del 6 ottobre u.s.; 5. della risposta eventualmente fornita dal Collegio dei Revisori dei Conti; 6. dei verbali degli incontri sindacali convocati per discutere e concertare le modalità con cui dare ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 7725/2022; 7. di ogni ulteriore atto, comunque denominato, comunque riconducibile all’attività eseguita per dare ottemperanza alla predetta sentenza ».

4. Con nota 29 novembre 2022, prot. n. 99740, l’Autorità ha accolto l’istanza di accesso proposta dai ricorrenti limitatamente ai documenti di cui al punto 7 della stessa (e con esclusivo riferimento ai deliberati consiliari del 6, 20 e 28 settembre e del 5 e 12 ottobre 2022), osservando, per un verso, che « ai sensi dell’art. 24, comma 1, lett. c) del “Regolamento disciplinante i procedimenti relativi all’accesso civico, all’accesso civico generalizzato ai dati e ai documenti dell’ANAC e l’accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge 241/1990” sono sottratti all’accesso documentale … il ricorso in ottemperanza presentato dall’Autorità; l’istanza di parere sottoposta all’Avvocatura Generale dello Stato, prot. n. 81271 dell’11 ottobre 2022; la richiesta di parere al Collegio dei Revisori prot. n. 79365 del 6 ottobre 2022 [e] l’eventuale risposta fornita dal Collegio dei Revisori dei Conti »; che, per altro verso, il parere reso dall’Avvocatura dello Stato era da ritenersi escluso « in quanto espressione di un rapporto assimilabile a quello professionale tra cliente ed avvocato », in coerenza con quanto stabilito da Consiglio di Stato, VI, 20 agosto 1999, n. 1101 e Tar Bari, I, 22 settembre 1995, n. 947; e che, infine, i verbali degli incontri sindacali erano stati pubblicati « sulla intranet dell’Autorità nella pagina dedicata alle Relazioni Sindacali ».

5. Con l’atto introduttivo del giudizio, i ricorrenti hanno impugnato la sopracitata nota, insistendo per l’annullamento della stessa e per la declaratoria del loro diritto « ad accedere alla documentazione indicata nell’istanza di accesso agli atti del 16 novembre 2022 ivi inclusi gli atti endoprocedimentali, comunque denominati, riconducibili all’attività eseguita per dare ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 7725/2022 (con particolare riferimento agli atti endoprocedimentali citati nei “deliberati consiliari” trasmessi ai ricorrenti in apparente accoglimento dell’istanza di accesso) ».

5.1. A sostegno della propria pretesa, i ricorrenti – dopo aver ricostruito le vicende che avevano portato, prima, all’adozione della delibera ANAC n. 465/2022 e, poi, al diniego di accesso – hanno rilevato che « contestualmente al predetto diniego di accesso, l’Autorità, con il provvedimento di cui alla nota ANAC – SG – URU – Risorse umane, prot. n. 0099785 del 29 novembre 2022, è poi intervenuta ad hoc sull’inquadramento giuridico dei ricorrenti … adottando nuove e ulteriori gravemente lesive dei loro diritti e interessi » e che gli stessi « si sono visti costretti a impugnare i provvedimenti assunti nei loro confronti tramite appositi ricorsi (assunti al r.g. … con i nn. 16471, 16474, 16479 e 16480 del 2022 ».

5.2. Sulla base di tale premessa in fatto, e osservato che la richiesta di accesso inviata ad ANAC era (come espressamente indicato nella stessa) « strettamente connessa alle esigenze di tutela, eventualmente anche in sede giurisdizionale, dei [loro] diritti ed interessi », i ricorrenti hanno quindi insistito per l’annullamento del diniego opposto dall’ANAC (e per l’accertamento del loro diritto di accesso) sulla base di tre motivi in diritto.

5.2.1. In particolare, con il primo motivo hanno lamentato l’illegittimità del diniego di accesso al parere reso dall’Avvocatura dello Stato per « violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 24, 97 e 117, comma 1, Cost.; 6 CEDU.; 41 CDFUE.; 1, 3, 22 e 24 l. n. 241/1990 ; [nonché per] violazione e/o falsa applicazione dei principi di trasparenza, imparzialità, proporzionalità, ragionevolezza, diritto di difesa [e per] eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità , travisamento dei presupposti, erroneità, illogicità », osservando – in sintesi – che il parere richiesto « costituisce … a tutti gli effetti un atto che si inserisce nel procedimento di reinquadramento del personale dipendente dell’Autorità (inclusi gli odierni ricorrenti) ».

5.2.2. Con il secondo motivo hanno contestato « il diniego di accesso ai documenti indicati ai punti 1, 3, 4 e 5 dell’istanza di accesso agli atti » per « violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 24, 97 e 117, comma 1, Cost.; 6 CEDU; 41 CDFUE; 1, 3, 22 e 24 l. n. 241/1990 [nonché per] violazione e/o falsa applicazione dell’art. 24, comma 1, lett. c) del regolamento disciplinante l’accesso agli atti dell’autorità; [per] violazione e/o falsa applicazione dei principi di trasparenza, imparzialità, ragionevolezza, diritto di difesa [e per] eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità. travisamento dei presupposti, erroneità [e] illogicità », evidenziando – in sostanza – che quanto richiesto non rientra nelle ipotesi escluse dall’accesso ai sensi dell’art. 24, del Regolamento ANAC in materia di accesso (atteso che i documenti per i quali è stata avanzata istanza di accesso « non ineriscono né alla difesa in giudizio dell’Autorità né tantomeno comprendono rapporti rivolti alla magistratura contabile e penale »).

5.2.3. Con il terzo motivo hanno lamentato l’illegittimità della nota impugnata per « violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 24, 97 e 117, comma 1, Cost; 6 CEDU; 41 CDFUE; 1, 3, 22 e 24 l. n. 241/1990 [nonché per] violazione e/o falsa applicazione dei principi di trasparenza, imparzialità, ragionevolezza, diritto di difesa [e infine per] eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità, travisamento dei presupposti, erroneità », osservando che l’Autorità resistente – nell’accogliere la richiesta di accesso della sola documentazione di cui al n. 7 dell’istanza del 16 novembre 2022 – aveva comunque omesso di trasmettere gli atti endoprocedimentali sottoposti al Consiglio dagli Uffici « che, soli, avrebbero consentito di ricostruire con esattezza l’iter procedimentale con cui l’Autorità è pervenuta a dare ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 7725/2022 ».

6. Con memoria del 27 febbraio 2023, l’ANAC ha spiegato le proprie difese e ha insistito per il rigetto del ricorso, sottolineando – tra l’altro – che:

- era legittimo il diniego all’ostensione del parere reso dall’Avvocatura generale dello Stato, trattandosi di parere « reso in relazione a lite in potenza o in atto »;

- la nota gravata era altresì legittima nella parte in cui non consentiva l’accesso al ricorso in ottemperanza, nonché alla corrispondenza intercorsa con l’Avvocatura dello Stato e con i revisori dei Conti, atteso gli atti di cui viene richiesta l’ostensione sono annoverabili tra quelli esclusi dall’art. 24 del Regolamento ANAC in materia di accesso (rientrando tra «gli atti e la corrispondenza inerenti la difesa dell’Autorità nella fase precontenziosa e contenziosa »);

- era infondata la pretesa di ostensione degli atti endoprocedimentali atteso che gli stessi rientravano costituivano « note e appunti … con funzione di studio e di preparazione del contenuto di atti o provvedimenti ».

7. Con repliche del 10 marzo 2023, i ricorrenti hanno insistito nelle proprie domande e hanno ribadito che:

- l’ANAC aveva il dovere di ostendere il parere dell’Avvocatura dello Stato in quanto lo stesso era teso a rendere « valutazioni di ordine generale e, quindi, ad orientare l’azione della amministrazione » e non invece a « improntare una strategia difensionale per il processo » (richiamando, a tal proposito, i principi espressi da Consiglio di Stato, III, 23 giugno 2021, n. 4799);

- gli altri documenti di cui ai punti 1, 3, 4 e 5 dell’istanza di accesso erano parimenti ostensibili in quanto « non hanno niente a che vedere con la posizione difensiva da assumere nel giudizio di cognizione perché attengono all’attività provvedimentale di riesercizio del potere »;

- l’Autorità avrebbe dovuto garantire l’accesso anche agli atti endoprocedimentali relativi alle delibere del 6, 20 e 28 settembre e del 5 e 12 ottobre 2022), in ragione dei principi espressi da Tar Lazio, I, 25 maggio 2020 e 11 giugno 2020, n. 6457).

8. Alla camera di consiglio del 21 marzo 2023 – viste le note depositate dall’ANAC in data 17 marzo 2023 – il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato nei limiti e per i motivi seguito illustrati.

2. È innanzitutto fondato, il primo motivo di gravame, con cui parte ricorrente ha lamentato l’illegittimità del diniego di ostensione del parere reso dall’Avvocatura dello Stato nell’ambito del complessivo procedimento avviato dalla p.a. resistente in conseguenza di quanto deciso con sentenza Consiglio di Stato, V, 5 settembre 2022, n. 7725 che ha portato, prima, all’adozione della delibera ANAC n. 465/2022 e, poi, del provvedimento ANAC n. 99785/2022.

2.1. A tal proposito, questo Tar ha già avuto modo di evidenziare che «il discrimine tra l'ostensibilità o meno dei pareri legali va ravvisato in relazione alla finalità che l'amministrazione persegue con la richiesta del parere, nel senso che il diniego di accesso è illegittimo nel caso in cui il parere sia stato acquisito in relazione alla fase istruttoria del procedimento amministrativo, mentre l'ostensione è legittimamente negata quando il parere richiesto sia stato acquisito in rapporto ad una lite già in atto o ad una fase evidentemente precontenziosa o di lite potenziale al fine di definire la futura strategia difensiva dell'amministrazione (ex multis: Cons. Stato, V, 23 giugno 2011, n. 3812) »; che, quindi, «è sottratto all'accesso solo il documento che attiene alla strategia difensiva della parte, che non è tenuta a rivelare ad alcun soggetto e, tanto meno, al proprio contraddittore, attuale o potenziale gli argomenti in base ai quali intende confutare le pretese avversarie, sicché i pareri legali sottratti all'accesso sono "quelli che attengono alle tesi difensive, relative ad un procedimento giurisdizionale (cioè quando i pareri legali vengono redatti dopo che è già iniziata una controversia giurisdizionale) o ad una fase precontenziosa e/o ad una lite potenziale che definiscono e/o delineano la relativa strategia difensiva e/o la futura condotta processuale più conveniente per l'Amministrazione, da assumere nella controversia giurisdizionale già instaurata o nella futura, eventuale e probabile lite giudiziaria, che il soggetto leso attiverà (Cons. Stato, V, 23 giugno 2011, n. 3812) »; mentre al contrario «devono ritenersi accessibili i pareri legali che, anche per l'effetto di un richiamo esplicito nel provvedimento finale, rappresentano un passaggio procedimentale istruttorio di un procedimento amministrativo in corso e, una volta acquisiti dall'Amministrazione, vengono ad innestarsi nell'iter procedimentale, assumendo la configurazione di atti endoprocedimentali e perciò costituiscono uno degli elementi che condizionano la scelta dell'amministrazione » (cfr. Tar Lazio, I- ter , 1 ottobre 2020, n. 10015).

Analogamente, il giudice d’appello – nel confermare la pronuncia appena richiamata – ha rimarcato l’ostensibilità dei «parer [i] volt [i] ad acquisire essenzialmente valutazioni di ordine generale e, quindi, ad orientare l’azione della amministrazione e, non già, intes [i] ad improntare una strategia difensionale per il processo » (cfr. Consiglio di Stato, III, 23 giugno 2021, n. 4799).

2.2. Ciò premesso in termini generali, nel caso di specie, il Collegio ritiene che il parere di cui i ricorrenti hanno richiesto l’ostensione non possa essere considerato sottratto all’accesso alla luce criteri sopra richiamati.

2.2.1. Deve, infatti, innanzitutto notarsi che, con la delibera ANAC 12 ottobre 2022, n. 465, l’Autorità – oltre a intervenire sulla posizione dei singoli lavoratori che avevano proposto il ricorso deciso da Consiglio di Stato, V, 5 settembre 2022, n. 7725 – ha deciso «di procedere al nuovo inquadramento nei confronti di tutti i dipendenti sulla base dei criteri contenuti nella proposta [trasmessa alle oo.ss.] che costituisce parte integrante della presente delibera e con decorrenza giuridica dal 1° gennaio 2019 ed economica dall’approvazione della presente delibera, salvo che il Consiglio di Stato, l’Avvocatura dello Stato o i Revisori dei conti non diano contrarie indicazioni » e che, la stessa Autorità, con il successivo provvedimento ANAC 29 novembre 2022, n. 99785, ha dato espressamente attuazione alla delibera n. 465/2022 con riferimento alla posizione dei ricorrenti (ovvero di dipendenti che non erano parte del giudizio definito dalla sentenza Consiglio di Stato, V, n. 7725/2022).

È evidente, allora, che, per un verso, la p.a. resistente ha espressamente condizionato la delibera n. 465/2022 ( in parte qua ) alle conclusioni formulate nel parere richiesto all’Avvocatura dello Stato; e che, per altro verso, tale parere non può che qualificarsi come atto endoprocedimentale nell’ambito del procedimento che ha condotto alla approvazione del provvedimento ANAC 29 novembre 2022, n. 99785.

Da quanto sopra è evidente il diritto dei ricorrenti di accedere a tale parere, e ciò sia in ragione del consolidato principio secondo cui sono accessibili tutti i pareri aventi carattere endoprocedimentale (cfr. – oltre ai precedenti sopra richiamati – anche Consiglio di Stato III, 15 maggio 2018, n. 2890), sia perché, più nello specifico, è evidente che la condizione apposta alla delibera 12 ottobre 2022, n. 465 (la cui attuazione, nella parte di interesse degli odierni ricorrenti, è stata vincolata al fatto «che … l’Avvocatura dello Stato … non dia contrarie indicazioni ») fa sì che il contenuto di detto parere sia rilevante al fine di consentire ai ricorrenti di esercitare il proprio diritto di difesa avverso la stessa delibera n. 465/2022, nonché avverso il consequenziale provvedimento 29 novembre 2022, n. 99785.

2.2.2. Né appare significativo al fine di escludere l’accesso al predetto parere il fatto che tale parere riguardi l’attività che l’amministrazione sta ponendo in essere in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale (la citata sentenza Consiglio di Stato, V, 5 settembre 2022, n. 7725, resa in un giudizio del quale non erano parte gli odierni ricorrenti) in relazione alla quale era stato proposto un ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a., tenuto conto:

- del fatto che la richiesta di parere all’Avvocatura dello Stato non appare finalizzata a elaborare tesi difensive in relazione al medesimo giudizio d’ottemperanza, considerata sia la peculiare natura dell’ottemperanza “per chiarimenti” prevista dall’art. 112, comma 5, c.p.a., sia il fatto che nella stessa delibera ANAC n. 465/2022 è espressamente specificato che l’Autorità ha proposto predetto ricorso per ottemperanza nella stessa data in cui ha richiesto il parere all’Avvocatura dello Stato;

- dell’evidente peculiarità del caso di specie, nel quale – come si è evidenziato – l’insussistenza di parere contrario da parte dell’Avvocatura dello Stato è stata fissata dall’Autorità come condizione per l’applicazione della delibera n. 465/2022 a tutto il personale dell’ANAC, con ciò che ne consegue in termini di necessaria ostensibilità di detto parere.

2.2.3. Infine, è appena il caso di evidenziare che anche l’art. 24 del Regolamento ANAC in materia accesso agli atti depone per l’ostensibilità del parere reso nel caso di specie dall’Avvocatura dello Stato, tenuto conto che lo stesso sottrae all’accesso i pareri legali relativi a controversie in atto o potenziali e la inerente corrispondenza «salvo che gli stessi costituiscano presupposto logico giuridico di provvedimenti assunti dall’Autorità e siano in questi ultimi richiamati ».

2.2.4. Per tali ragioni deve riconoscersi la fondatezza del primo motivo di ricorso, con conseguente diritto dei ricorrenti di accedere al parere reso dall’Avvocatura dello Stato a seguito della richiesta formulata dall’amministrazione con nota 11 ottobre 2022, n. 81271.

3. Può essere, invece, solo parzialmente accolto il secondo motivo di gravame, con cui i ricorrenti hanno chiesto a questo Tribunale di accertare il loro diritto di accedere « al ricorso in ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. presentato [dall’ANAC] al Consiglio di Stato e tutti i relativi allegati; all’istanza di parere sottoposta all’Avvocatura Generale dello Stato con nota n. 81271 dell’11 ottobre u.s.; alla richiesta di parere al Collegio dei Revisori dei Conti con nota n. 79365 del 6 ottobre u.s.; alla risposta eventualmente fornita dal Collegio dei Revisori dei Conti ».

3.1. Segnatamente, è fondata la domanda relativa all’ostensione dell’istanza di parere sottoposta all’Avvocatura Generale dello Stato con nota n. 81271 dell’11 ottobre 2022, in relazione alla quale valgono evidentemente le stesse considerazioni svolte supra sub 2 con riferimento al parere medesimo, tenuto conto – peraltro – che come già chiarito l’art. 24 del Regolamento ANAC in materia accesso agli atti sottrae all’accesso «i pareri legali relativi a controversie in atto o potenziali e la inerente corrispondenza salvo che gli stessi costituiscano presupposto logico giuridico di provvedimenti assunti dall’Autorità e siano in questi ultimi richiamati ».

3.2. Parimenti fondata è la doglianza volta a ottenere l’accesso alla richiesta di parere al Collegio dei Revisori dei Conti con nota n. 79365 del 6 ottobre 2022 e alla risposta eventualmente fornita dal Collegio dei Revisori dei Conti, in relazione alla quale non può che osservarsi che l’Autorità resistente ha vincolato l’attuazione della delibera 12 ottobre 2022, n. 465 (nella parte di interesse degli odierni ricorrenti) anche al fatto «che … i Revisori dei Conti non diano contrarie indicazioni », sicché anche il contenuto di detto parere è rilevante al fine di consentire ai ricorrenti di esercitare il proprio diritto di difesa avverso tale delibera nonché avverso il provvedimento ANAC 29 novembre 2022, n. 99785 (adottato in attuazione della delibera n. 465/2022).

3.3. Va invece rigettata la domanda di accesso al ricorso per chiarimenti proposto dalla p.a. ex art. 112, comma 5, c.p.a. tenuto conto che il ricorso in ottemperanza non è un atto, né un documento amministrativo, ma un atto processuale (con ciò che ne consegue in termini di sottrazione alla disciplina di cui agli artt. 22 e ss., l. n. 241/1990, cfr. CGARS, 22 settembre 2022, n. 963).

A ciò deve aggiungersi che il mancato riconoscimento del diritto accesso al ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. non è idoneo ad arrecare alcun vulnus ai ricorrenti, tenuto conto che:

a) gli stessi – al ricorrere dei presupposti di cui all’art. 17 d.p.c.m. 16 febbraio 2016, n. 40 (ovvero, ove avessero ritenuto e provato di aver titolo per intervenire nel giudizio ex art. 112, comma 5, c.p.a. promosso dall’amministrazione) – potevano (e possono, ove il giudizio sia ancora pendente) fare istanza di accesso al relativo fascicolo processuale;

b) il generale regime di pubblicità cui sono sottoposte le pronunce del giudice amministrativo garantisce ai ricorrenti la piena conoscibilità della decisione che il Consiglio di Stato adotterà sul ricorso ex art. 112, comma 5, c.p.a. (anch’essa rilevante ai fini dell’attuazione nei confronti dei ricorrenti della delibera ANAC n. 465/2022, avuto riguardo al fatto che l’ANAC ha vincolato tale parte del proprio deliberato anche al fatto «che il Consiglio di Stato … non dia contrarie indicazioni »).

4. Parzialmente fondato è, infine, il terzo motivo di ricorso con cui parte ricorrente ha lamentato la mancata ostensione degli atti endoprocedimentali richiamati nei sintetici deliberati trasmessi dall’Autorità in parziale accoglimento dell’istanza del 16 novembre 2022.

4.1. A tal proposito, questo Tar ha già avuto modo di evidenziare che la disciplina di cui art. 24 del Regolamento ANAC in materia di accesso «deve comunque essere interpretata alla luce della disciplina generale del diritto di accesso posta dagli articoli 22 e ss [l. n. 241/1990]» e ha conseguentemente precisato che «la disposizione dell’art. 24, comma 1, lett. a), relativa a “le note, gli appunti, le proposte degli uffici ed ogni altra elaborazione con funzione di studio e di preparazione del contenuto di atti o provvedimenti” non può trovare applicazione laddove i suddetti atti vadano ad innestarsi nell’iter procedimentale, assumendo la configurazione di veri e propri atti endoprocedimentali », evidenziando che «la predetta disposizione, nella parte in cui sottrae all’accesso “le note, gli appunti, le proposte degli uffici ed ogni altra elaborazione con funzione di studio e di preparazione del contenuto di atti o provvedimenti” risulterebbe in palese contrasto con l’art. 22, comma 1, lett. d), della legge n. 241/1990 se fosse interpretata nel senso di escludere tout court tali atti dal diritto di accesso, cioè anche nel caso in cui assumano la valenza di veri e propri atti endoprocedimentali (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 24 settembre 2015, n. 4481) » (cfr. Tar Lazio, I, 11 giugno 2020, n. 6457).

4.2. Ciò chiarito in termini generali, è evidente l’erroneità della tesi sostenuta dalla p.a. resistente nelle proprie difese, secondo cui tutti gli atti endoprocedimentali citati nei deliberati trasmessi ai ricorrenti sarebbero esclusi dall’accesso, ex art. 24, comma 2, lett. a), Regolamento ANAC in materia di accesso – ai sensi del quale sottratte all’accesso « le note, gli appunti, le proposte degli uffici ed ogni altra elaborazione con funzione di studio e di preparazione del contenuto di atti o provvedimenti ad eccezione delle parti che costituiscono motivazione per relationem dell’atto o provvedimento, opportunamente oscurate nel rispetto della normativa sulla riservatezza » – e, comunque, non avrebbero dovuto essere ostesi vista la genericità della richiesta dei ricorrenti.

4.2.1. E, infatti, non possono ritenersi sottratti all’accesso né l’appunto congiunto UCOG-URU-UTE menzionato dal Consiglio dell’Autorità il 20 settembre 2022, né l’appunto del Segretario Generale dell’Autorità e l’ulteriore documentazione citata dal medesimo Consiglio nella seduta del 28 settembre 2022 (ivi compreso lo schema di delibera approvato in tale ultima seduta), atteso che tali documenti costituiscono, per un verso e innanzitutto, rispettivamente, presupposti e oggetto del deliberato assunto da ANAC in data 28 settembre 2022 (la cui intellegibilità, quindi, è possibile per i ricorrenti esclusivamente attraverso la visione di tale atti e documenti), e, per altro verso, presupposti della delibera ANAC n. 465/2022 e del provvedimento ANAC 29 novembre 2022, n. 99785.

Gli stessi, quindi, non possono essere qualificati affatto come « atti con funzione di studio e di preparazione del contenuto di atti e provvedimenti » esclusi dall’accesso, dovendosi intendere come “appunti interni” sottratti all’accesso ex art. 24 del Regolamento ANAC solamente quei documenti (brogliacci informali interni al singolo ufficio privi di firma o di sigla) che non si innestano in alcun modo nell’iter procedimentale (cfr. ancora Tar Lazio, I, 11 giugno 2020, n. 6457).

Né può sostenersi in alcun modo che i ricorrenti non avrebbero chiarito la ragione per cui hanno necessità di accedere a tali atti e documenti, atteso che, come si è già notato gli stessi costituiscono i presupposti della delibera ANAC n. 465/2022 e del provvedimento ANAC 29 novembre 2022, n. 99785, che i ricorrenti assumono essere lesivi dei loro interessi (e che sono stati oggetto di impugnazione da parte degli stessi con ricorsi iscritti innanzi a questo Tribunale con r.g. n. 16471, 16474, 16479 e 16480 del 2022).

4.2.2. L’argomento da ultimo citato, invece, è rilevante al fine di escludere il diritto di accesso dei ricorrenti alla nota con cui l’ANAC – a seguito della deliberazione del 12 ottobre 2022 – ha comunicato alla Presidenza del Consiglio e al MEF « la sentenza, la richiesta di ottemperanza e le conseguenze economiche della sentenza … in ragione del fatto che ai sensi dell’art. 1, comma 56, l. n. 266/2005 agli stessi dovrà essere sottoposto per l’approvazione il prevedibile aumento della contribuzione a carico delle stazioni appaltanti e degli operatori economici » (v. deliberato del 12 ottobre 2022, allegato al doc. 15 di parte ricorrente).

A tal proposito, non può non notarsi che – vista la natura e i contenuti di tale nota, per come desumibili dal tenore letterale del deliberato del 12 ottobre 2022 – il collegamento della predetta nota con l’esigenza di tutela giurisdizionale dei ricorrenti (oltre a non essere stato chiarito da questi ultimi né in sede procedimentale, né in sede giurisdizionale) non era (né è) neppure immediatamente percepibile dalla p.a. (né dal Collegio), con ciò che ne consegue in termini di necessario rigetto della relativa pretesa di accesso. È noto, infatti, che nelle fattispecie di accesso difensivo « l’ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare » (cfr. ancora Consiglio di Stato, Ad. Plen., n. 4/2021), vaglio che nella specie appare impossibile in ragione della mancata allegazione da parte degli odierni ricorrenti di sufficienti elementi utili ad apprezzare il collegamento tra la nota trasmessa da ANAC alla Presidenza del Consiglio e le loro esigenze di tutela giurisdizionale.

5. Per tutte le ragioni sopra indicate, il ricorso va accolto nei limiti sopra spiegati e, pertanto, va riconosciuto il diritto dei ricorrenti di accedere – entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione (o – se anteriore – dalla notificazione) della presente sentenza – a tutti gli atti indicati nell’istanza 16 novembre 2022 e nel ricorso introduttivo (ovvero a tutti gli atti ancora non ostesi dall’amministrazione in relazione alla predetta istanza di accesso), eccezion fatta: a) per il ricorso in ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. proposto dall’Autorità in relazione alla sentenza Consiglio di Stato, V, n. 7725/2022; b) per la nota inviata da ANAC alla Presidenza del Consiglio dei Ministri a seguito dell’approvazione della delibera del 12 ottobre 2022.

6. Le spese processuali, tenuto conto della peculiarità della vicenda, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, , lo accoglie parzialmente e per l’effetto ordina alla p.a. resistente di consentire ai ricorrenti di prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione di cui all’originaria istanza di accesso del 16 novembre 2022 (come meglio specificata in parte motiva, ed eccezion fatta per il ricorso in ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a. proposto dall’ANAC in relazione alla sentenza Consiglio di Stato, V, n. 7725/2022 e per la nota inviata dall’ANAC alla Presidenza del Consiglio dei Ministri a seguito dell’approvazione della delibera del 12 ottobre 2022), entro 30 (trenta) giorni dalla comunicazione (o – se anteriore – dalla notificazione) della presente sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Agatino Giuseppe Lanzafame	Concetta Anastasi

IL SEGRETARIO