Pubblicato il 16/06/2025

N. 01303/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00269/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 269 del 2024, proposto dalla A.Pi.M.I.C. Associazione Piccole e Medie Imprese Costruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Agatino Cariola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Presidenza della Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore , e l’Assessorato Regionale dell’Istruzione e della Formazione Professionale, in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Isfoter, Istituto per la Promozione Culturale e La Formazione Professionale del Terziario e dell’Opera Diocesana Assistenza O.D.A., Exagon Group SRL, ATL Service e Tecnology SRL, MCG Soc. Coop, UNI.LAV SCPA e Sadirs SRLS, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

- del DDG Assessorato Regionale Istruzione Formazione Professionale 1 febbraio 2024, n. 36, nella parte in cui esclude l’istanza della ricorrente dall’elenco di quelle ammissibili ai fini dell’adozione del Catalogo Regionale dell'Offerta Formativa, a valere sull’Avviso pubblico n. 7/2023 PR FSE+ Sicilia 2021/2027;- del DDG Assessorato Regionale Istruzione e Formazione Professionale, 19 febbraio 2024, n. 88; e del successivo DDG Assessorato Regionale Istruzione e Formazione Professionale, 20 febbraio 2024, n. 90; nelle parti in cui non riammettono la ricorrente nel Catalogo dei soggetti formatori;

- ove occorra, del silenzio serbato sulle istanze del 19 e del 21 febbraio 2024;

- ove occorra, della nota Dirigente Servizio 4 – Programmazione e Gestione degli interventi di Formazione e Formazione Permanente Continua, datata 31 gennaio 2024, prot. n. 3194, non conosciuta ma citata nel testo del DDG n. 36/2024; di ogni altro atto allo stato non conosciuto, ma comunque connesso e presupposto al DDG impugnato;

- ove occorra, del Decreto Presidente della Regione 19 novembre 2019, n. 31, in Gurs 17 gennaio 2020, nella parte in cui a modifica dell’art. 3 del precedente Decreto 7 maggio 2015, n. 25, prescrive che i datori di lavoro pubblici e privati « sono comunque tenuti a rispettare le specifiche condizioni attuative, da definirsi da parte delle amministrazioni titolari delle forme di intervento o dell’amministrazione alla quale ne è affidata la gestione »; e di cui si chiede comunque la disapplicazione;

Visto il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate, rappresentate dalla difesa erariale;

Visto il decreto cautelare n. 91 del 26.2.2024 il quale ha accolto l’istanza, interinalmente presentata da parte ricorrente, di misure cautelare monocratiche;

Vista l’ordinanza cautelare n.134 del 22.3.2024 la quale ha respinto l’istanza, interinalmente avanzata da parte ricorrente, di sospensione dell’efficacia esecutiva dei provvedimenti impugnati;

Vista l’ordinanza cautelare del C.G.A.R.S. n. 218 del 4.7.2024 che ha accolto l’appello cautelare;

Vista l’ordinanza collegiale n. 463 del 5.12.2024 con la quale è stata disposta l’integrazione del contraddittorio e le parti sono state onerate di incombenti istruttori (disposizioni adempiute con i depositi del 23.12.2024, 7.1.2025, 10.1.2025 e 14.2.2025);

Visti tutti gli atti della causa e le memorie delle parti;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 la dott.ssa Elena Farhat e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo, ritualmente notificato e depositato, parte ricorrente ha impugnato l’esclusione della sua domanda dall’elenco di quelle ammissibili ai fini dell’adozione del Catalogo Regionale dell'Offerta Formativa, relativo all’Avviso pubblico n. 7/2023, e gli atti prodromici a tale determinazione. Nello specifico parte ricorrente è stata accreditata quale organismo formatore dalla Regione con D.D.G. dell’Assessorato Regionale Istruzione e Formazione Professionale del 27 marzo 2018, n. 979 e, in ragione dell’accreditamento ricevuto ai sensi della lettera a), comma 5, art. 3 del D.P. Reg. n. 25 del 1 ottobre 2015, ha partecipato alla formazione del “ Catalogo dell’Offerta Formativa ” con l’istanza ammessa con D.D.G. 25 gennaio 2024, n. 26. Tuttavia, in data 1.2.2024, l’Assessorato ha adottato il D.D.G. n. 36 che ha escluso l’odierna ricorrente dall’inserimento nei percorsi formativi del Catalogo ID 84 poiché 1’« ente non è in possesso dei requisiti di cui all’art. 4 dell’Avviso, perché escluso all’accreditamento » (cfr. allegato n. 3 al ricorso, pagina 10, e la nota prot. n. 3288 dell’1.2.2024, allegato 4 al ricorso). Il Decreto del Presidente della Regione 19 novembre 2019, n. 31, infatti, ha modificato il comma 5 dell’art. 3, ed ha introdotto il comma 6 rispetto alla precedente formulazione del D.P. Reg. n. 25 del 1 ottobre 2015, abrogando l’accreditamento di diritto dei cd. enti datoriali di cui alla lettera a).

Successivamente, la p.a. ha adottato il D.D.G. 21 febbraio 2024, n. 97 (cfr. allegato 38 al ricorso), con il quale ha rinviato per tutti gli operatori il cd. clic day dal 21 febbraio al 4 marzo 2024.

In adempimento del decreto presidenziale n. 91/2024 adottato da questo Tribunale, l’amministrazione resistente ha ammesso la ricorrente con riserva alla partecipazione alla procedura.

L’ordinanza cautelare del C.G.A.R.S. n. 218 del 4.7.2024, che ha accolto l’appello proposto avverso l’ordinanza cautelare di prime more, T.a.r. Palermo n. 134 del 22.3.2024, ha disposto che l’Amministrazione resistente dovesse accantonare e non assegnare, nemmeno a titolo provvisorio, le somme che avrebbero potuto spettare alla ricorrente in caso di buon esito del giudizio di merito, in modo che le sorti della procedura rimanessero condizionate dalla definizione della causa nel merito.

2. Parte ricorrente contesta la legittimità degli atti indicati in epigrafe, per i seguenti motivi.

2.1. Il primo motivo di doglianza è così rubricato: “ illegittimità del DDG n. 36/2024 per l’insussistenza del presupposto assunto in autotutela dal provvedimento e, quindi, in violazione e la falsa applicazione dell’art. 4 dell’Avviso adottato con DDG n. 1095/2023; per violazione e falsa applicazione D.P. Reg. n. 31/2019; per violazione e falsa applicazione dei principi di affidamento e sicurezza giuridica riconosciuti dall’art. 1, primo comma, l. n. 241/1990 e dall’art. 1, l.r. n. 7/2019; violazione del principio di correttezza sancito dall’art. 1175 cc e dalle citate norme sul procedimento; violazione e falsa applicazione art. 6 l. n. 241/1990 e art. 7 l.r. Sicilia n. 7/2019; violazione e falsa applicazione degli artt. 7-10 e 10-bis l. n. 241/1990 e delle corrispondenti previsioni della legge regionale siciliana n. 7/2019 sulla partecipazione dell’interessato al procedimento in autotutela che lo riguarda; per manifesta contraddittorietà specie con i precedenti atti; per vizi di istruttoria e di motivazione; per eccesso di potere a causa dell’inidoneità alla cura dei pubblici interessi; sproporzionatezza ed illogicità manifesta ”. Parte ricorrente afferma di essere “ in possesso dei requisiti di cui all’art. 4 dell’Avviso ” poiché l’amministrazione non ha mai annullato e/o in qualche modo cancellato o invalidato l’accreditamento conseguito con D.D.G. Assessorato Regionale Istruzione e Formazione Professionale in data 27 marzo 2018, n. 979. Inoltre, parte ricorrente reputa che la P.A. sia caduta in errore nell’interpretare il sopravvenuto D.P. Reg. n. 31/2019 che ha modificato l’art. 3 nella precedente formulazione del D.P. Reg. n. 25 del 1.10.2015, non potendo avere la modifica efficacia retroattiva rispetto ai soggetti accreditati antecedentemente alla sua entrata in vigore, nei confronti dei quali sarebbe necessario l’intervento di un atto espresso di revoca dell’accreditamento. A suffragio della propria prospettazione, parte ricorrente produce diversi progetti ai quali è stata ammessa in forza dell’accreditamento ottenuto nel 2018, tutti svolti successivamente all’entrata in vigore del testo normativo citato. La ricorrente sottolinea, peraltro, che alla data del 2 febbraio 2024 risultava inserita nell’« Elenco degli Organismi Accreditati presso la 11 Regione Siciliana - D.P.R. n. 25 del 1 ottobre 2015 - Aggiornato al 02/02/2024 ».

2.2. Il secondo motivo di doglianza è così rubricato: “ illegittimità del Decreto Presidente della Regione n.31/2019, nella parte in cui ha modificato l’art. 3 del precedente Decreto n. 25/2015, ed ha introdotto il comma 6, per la pretesa retroattività su situazioni già consolidate, per vizi istruttori e di motivazione, per violazione e falsa applicazione art. 86 della l.r. Sicilia 7 maggio 2015, n. 9, per l’assenza di fatti presupposti che importino la stessa modifica, per violazione del principio di legalità; invalidità derivata del DDG n. 36/2024 che ha preteso farne applicazione; richiesta di disapplicazione del D.P. Reg. n. 31/2019 e, quindi, di inefficacia del DDG n. 36/2024 nella parte di interesse della ricorrente ”. Nel caso in cui il gravato Decreto del Presidente della Regione 19 novembre 2019, n. 31 che ha modificato il comma 5 dell’art. 3, ed ha introdotto il comma 6 rispetto alla precedente formulazione del D.P. Reg. n. 25 del 1 ottobre 2015, venisse interpretato come applicabile anche alle domande presentate prima della modifica normativa, questo sarebbe un atto illegittimo, atteso che nessun atto amministrativo può avere efficacia retroattiva se non in base alla legge. Se la modifica normativa venisse interpretata applicabile anche alle richieste di accreditamento presentate ante riforma sarebbe inficiata da vizi di legittimità specificatamente sotto il profilo della mancata ponderazione dell’affidamento serbato dai soggetti che hanno ottenuto un accreditamento in costanza della disciplina previgente e non hanno mai ricevuto alcuna determinazione contraria successiva da parte della p.a..

3. Le amministrazioni regionali intimate si sono costituite in giudizio, rappresentate dalla difesa erariale la quale, nella memoria del 12.3.2024, ha preliminarmente richiesto l’estromissione della Presidenza Regione Siciliana. Nel merito è stato richiesto il rigetto del ricorso. L’Assessorato regionale resistente, in adempimento dello specifico ordine istruttorio disposto dal Collegio, ha depositato in data 10.1.2025 una relazione di chiarimenti sui fatti di causa.

4. All’udienza dell’8 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale, va respinta in quanto infondata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva della Presidenza della Regione siciliana, sollevata dalla difesa erariale con la memoria del 12.3.2024, attesa l’impugnazione, anche ai fini della disapplicazione, del Decreto Presidente della Regione 19 novembre 2019, n. 31. L’impugnazione dell’atto normativo indica la Presidenza della Regione, quale organo che lo ha adottato, parte legittimata passiva nel giudizio.

2.1. Il ricorso va accolto con riferimento alla fondatezza del primo motivo di doglianza.

Il Decreto del Presidente della Regione 19 novembre 2019, n. 31 ha modificato il comma 5 dell’art. 3, ed ha introdotto il comma 6, rispetto alla precedente formulazione del D.P. Reg. n. 25 del 1 ottobre 2015, eliminando tra gli enti accreditati di diritto quelli previsti dall’originaria lettera a) dell’art. 3, ossia “ gli enti datoriali, pubblici e privati, che svolgono attività formative per il proprio personale ”. Nel caso di specie, la ricorrente aveva ricevuto “l’accreditamento definitivo di diritto così come disposto dall’art. 3 comma 5 punto a) del D.P.R. n. 25 del 1 ottobre 2015 ” con il D.D.G. dell’Assessorato Regionale Istruzione e Formazione Professionale del 27 marzo 2018, n. 979. Da quell’atto la p.a non ha più adottato alcuna diversa determinazione nei suoi confronti sul punto, e la stessa ricorrente non ha più avanzato ulteriore richiesta di accreditamento, dato lo status accertato dal Decreto del 2018 e il suo costante inserimento nell’” Elenco degli Organismi Accreditati presso la 11 Regione Siciliana - D.P.R. n. 25 del 1 ottobre 2015 ” fino alla data della domanda di ammissione al Catalogo Regionale dell'Offerta Formativa, relativo all’Avviso pubblico n. 7/2023.

Pertanto, la gravata esclusione della ricorrente dalla procedura di ammissione è stata frutto di un’interpretazione retroattiva della nuova normativa da qualificarsi contra legem , atteso il generale principio di irretroattività della legge e l’assenza di alcuna previsione normativa superiore che accordi una tipica disciplina derogatoria alla materia. L’agire della p.a. che ha dichiarato inammissibile la domanda di partecipazione all’avviso motivando sulla carenza del requisito di partecipazione è stato non lineare e, in definitiva, illegittimo. Per assicurare logicità e coerenza alla propria azione, la p.a. avrebbe dovuto, prima di dichiarare inammissibile la domanda di partecipazione all’avviso n. 7/2023 della ricorrente, adottare un provvedimento di ritiro dell’accreditamento riconosciuto di diritto nel 2018, al fine di allineare la situazione di fatto alla disciplina di diritto vigente ratione temporis e di consentire alla ricorrente di richiedere l’accreditamento per le vie ordinarie, qualora avesse ritenuto di averne i requisiti.

La stessa p.a. resistente fornisce il riscontro positivo di quanto affermato, atteso che in data 10.1.2025 ha depositato agli atti di causa il D.D.G n. 163 del 29.3.2024 nel quale “ accerta che a seguito della modifica normativa introdotta con l’art. 1 del D.P.Reg. 19 novembre 2019, n. 31 è venuta meno l’efficacia del D.D.G. n. 979 del 27.03.2018 con il quale si è proceduto all’accreditamento di diritto per lo svolgimento di attività formative per il proprio personale dell’Ente datoriale A.PI.M.I.C. ASSOCIAZIONE PICCOLE E MEDIE IMPRESE COSTRUZIONE ”. Tale determinazione corrisponde esattamente al passaggio procedimentale risultato carente nella vicenda amministrativa oggetto di causa. Questa è da qualificarsi, infatti, come atto ad efficacia ricognitiva, nel quale si prende atto del mancato allineamento della situazione di fatto con quella di diritto vigente. La sua efficacia non può che essere ex nunc , essendo riservata al solo esercizio dell’autotutela, nelle forme dell’annullamento d’ufficio, l’eccezionale efficacia ex tunc . Nel caso di specie è esclusa la possibilità di qualificare il D.D.G n. 163 del 29.3.2024 ai sensi dell’art. 21 nonies L. 241/1990 in quanto per l’esercizio del tipico potere di secondo grado sono necessari precisi presupposti in questo caso assenti, primo tra tutti la presenza di un atto di primo grado affetto da vizio di illegittimità. La ricorrente non ha mai ricevuto un accreditamento illegittimo dato che quello del 2018 corrispondeva, ratione temporis, al paradigma normativo allora vigente. La necessità di esplicitare nel D.D.G n. 163 del 29.3.2024 che “ è venuta meno l’efficacia del D.D.G. n. 979 del 27.03.2018 ” è espressione della presa d’atto da parte della p.a. che prima del D.D.G n. 163 del 29.3.2024 l’originario accreditamento del 2018 era ancora pienamente efficace, oltre ad essere legittimo.

2.2. Con riguardo al secondo motivo di doglianza riferito al Decreto del Presidente della Regione 19 novembre 2019, n. 31, va rigettata la richiesta di annullamento o disapplicazione dell’atto normativo.

Per le superiori ragioni, infatti, la legittima interpretazione delle modifiche normative in tema di accreditamento degli enti cd. datoriali attribuisce loro efficacia pro futuro , limitata alle sole domande di accreditamento presentate dalla data di adozione del citato decreto. E’ questa l’unica interpretazione del testo normativo che possa dirsi coerente con il generale principio di irretroattività della legge di cui all’art. 11 delle preleggi.

3. Di tutta evidenza, al momento dell’adozione della determinazione impugnata la ricorrente non poteva dirsi “ non [ essere ] in possesso dei requisiti di cui all’art. 4 dell’Avviso perché escluso all’accreditamento ”, come argomentato dalla p.a.. La nuova normativa ratione temporis è applicabile solo alle nuove domande di accreditamento presentate dopo la modifica del 2019 e la p.a. non si è mai rideterminata in relazione all’accreditamento accordato nel 2018. Il ricorso, pertanto, va accolto sul primo motivo di doglienza e deve, per l’effetto, essere annullata l’esclusione della domanda della ricorrente da quelle ammissibili al Catalogo Regionale dell'Offerta Formativa, relativo all’Avviso pubblico n. 7/2023, avendo riguardo degli effetti dell’ordinanza cautelare del C.G.A.R.S. n. 218 del 4.7.2024 che ha disposto affinché, in caso di pronuncia positiva nel merito, venisse conservata l’utilità sperata per la ricorrente.

4. Le spese di giudizio, liquidate come in dispositivo, devono seguire la soccombenza tra parte ricorrente e l’Assessorato resistente, titolare del potere amministrativo illegittimamente esercitato. Le spese possono, invece, trovare compensazione tra la ricorrente e la Presidenza della Regione siciliana in considerazione della riconosciuta legittimità del Decreto Presidente della Regione 19 novembre 2019, n. 31, altresì impugnato. Nessuna statuizione sulle spese è dovuta per i controinteressati non costituiti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati con i quali è stata disposta l’esclusione della ricorrente dalla procedura di cui trattasi.

Condanna l’Assessorato resistente alla rifusione delle spese di lite, che liquida in favore della ricorrente in complessivi euro 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre spese generali e accessori di legge, se ed in quanto dovuti.

Spese compensate tra parte ricorrente e la Presidenza della Regione siciliana.

Spese irripetibili nei confronti delle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Federica Cabrini, Presidente

Fabrizio Giallombardo, Referendario

Elena Farhat, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Farhat	Federica Cabrini

IL SEGRETARIO