Pubblicato il 02/05/2025

N. 00790/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00085/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 85 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
SE IS Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 99121683CC, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Manzi e Giangiorgio Macdonald, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ES - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luisa Gracili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

della Societa' OD S.C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Dalli Cardillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione n. 1351/2024 con cui TA ha disposto l'aggiudicazione del lotto 1 della procedura aperta ex art. 60 del d.lgs. n. 50/2016 finalizzata alla stipula di un accordo quadro tra Appaltatore e Regione Toscana - Soggetto Aggregatore per l'affidamento del servizio di ristorazione a ridotto impatto ambientale per le aziende/enti del servizio sanitario regionale dell'Area Vasta Nord-Ovest e specificamente per l'affidamento del servizio di ristorazione per degenti, ospiti e dipendenti dell'Azienda USL Toscana Nord-Ovest (area pisana, area Versilia, area lucchese), dell'Auxilium Vitae Volterra SP Centro di Riabilitazione, dell'Inail Centro di Riabilitazione Motoria – Volterra. Servizio di ristorazione per i dipendenti di TA (sede di Pisa e magazzino di Migliarino - CIG: 99121683CC);

- del verbale di verifica di congruità dell'offerta di OD;

- di tutti i verbali di gara relativi all'ammissione di OD e all'attribuzione dei punteggi all'offerta di OD;

- ove occorrer possa, del bando, del disciplinare e del capitolato di gara e di ogni altro verbale di gara;

- di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto;

per la declaratoria di inefficacia

dell'eventuale contratto medio tempore stipulato;

per l'accertamento

del diritto della SE IS S.p.A. ad essere aggiudicataria della procedura de qua e a subentrare nel contratto eventualmente medio tempore stipulato.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SERENISSIMA RISTORAZIONE SPA il 13.1.2025:

- della determinazione n. 1351/2024 con cui TA ha disposto l’aggiudicazione del lotto 1 della procedura aperta ex art. 60 del d.lgs. n. 50/2016 finalizzata alla stipula di un accordo quadro tra Appaltatore e Regione Toscana - Soggetto Aggregatore per l’affidamento del servizio di ristorazione a ridotto impatto ambientale per le aziende/enti del servizio sanitario regionale dell’Area Vasta Nord Ovest e specificamente per l’affidamento del servizio di ristorazione per degenti, ospiti e dipendenti dell’Azienda USL Toscana Nord Ovest (area pisana, area Versilia, area lucchese), dell’Auxilium Vitae Volterra SP Centro di Riabilitazione, dell’Inail Centro di Riabilitazione Motoria – Volterra. Servizio di ristorazione per i dipendenti di TA (sede di Pisa e magazzino di Migliarino - CIG: 99121683CC –);

- del verbale di verifica di congruità dell’offerta di OD;

- di tutti verbali di gara relativi all’ammissione di OD e all’attribuzione dei punteggi all’offerta di OD;

- ove occorrer possa, del bando, del disciplinare e del capitolato di gara e di ogni altro verbale di gara;

- di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto,

nonché per la declaratoria di inefficacia

dell’eventuale contratto medio tempore stipulato

e per l’accertamento

del diritto della SE IS S.p.A. ad essere aggiudicataria della procedura de qua e a subentrare nel contratto eventualmente medio tempore stipulato.

Riservata espressamente ogni altra facoltà e azione, anche risarcitoria.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da SOCIETÀ COOPERATIVA ITALIANA DI RISTORAZIONE – CIRFOOD S.C. il 27\1\2025:

per l’annullamento, nei limiti delle censure dedotte con il ricorso incidentale

- della determinazione n. 1351/2024, quale ultimo provvedimento della procedura che non ha escluso la concorrente SE, con cui TA ha disposto l’aggiudicazione del lotto 1 della procedura aperta ex art. 60 del d.lgs. n. 50/2016 finalizzata alla stipula di un accordo quadro tra Appaltatore e Regione Toscana - Soggetto Aggregatore per l’affidamento del servizio di ristorazione a ridotto impatto ambientale per le aziende/enti del servizio sanitario regionale dell’Area Vasta Nord Ovest e specificamente per l’affidamento del servizio di ristorazione per degenti, ospiti e dipendenti dell’Azienda USL Toscana Nord Ovest (area pisana, area Versilia, area lucchese), dell’Auxilium Vitae Volterra SP Centro di Riabilitazione, dell’Inail Centro di Riabilitazione Motoria – Volterra. Servizio di ristorazione per i dipendenti di TA, sede di Pisa e magazzino di Migliarino - CIG: 99121683CC, all’odierna ricorrente incidentale CIRFOOD;

- di tutti verbali, determine e provvedimenti di gara relativi all’ammissione di SE e all’attribuzione dei punteggi all’offerta di SE:

- della determinazione del direttore di area n.1398 del 31 ottobre 2023, che recepisce i verbali allegati relativi alle sedute dell’11 e del 12 ottobre 2023 (verbale redatto in forma cumulativa per le due date, relative alla verifica della documentazione amministrativa) e alla seduta del 30 ottobre 2023 (esame della documentazione richiesta alle società CIRFOOD e SE, ai fini del supplemento istruttorio); nella misura in cui ha ritenuto di ammettere al prosieguo della gara l’operatore SE;

- del Verbale della seduta del 17 gennaio 2024 di apertura della documentazione tecnica (doc. n. 5);

- del “Verbale commissione tecnica”, non datato, nel quale si richiamano le sedute della Commissione del 17 gennaio, 21 e 28 febbraio, 8, 15 e 20 marzo, 5, 10, 15 e 29 aprile, 9, 13 e 22 maggio, 14, 19 e 24 giugno 2024, all’esito delle quali la Commissione ha proceduto all’attribuzione dei giudizi sulle offerte tecniche formulati all’unanimità e collegialmente, con allegate le 28 schede di valutazione; sottoscritto digitalmente dalla Commissione nei giorni 6 e 7 agosto 2024 (doc. n. 6);

- del Verbale della seduta pubblica di apertura delle buste di offerta economica del 29 agosto 2024;

Per quanto occorrer possa:

- del bando, del disciplinare, del capitolato tecnico, del capitolato normativo;

- di ogni atto o provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, ancorché antecedente o conseguente al momento ignoto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società OD S.C. e di ES - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale;

Visto il ricorso incidentale proposto dalla Società Cooperativa Italiana di IS – OD S.C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il dott. Guido Gabriele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con DD.DD. del 20 giugno 2023, n. 863, e del 23 giugno 2023, n. 883, TA indiceva “ una procedura aperta ai sensi dell’art. 60 del D. Lgs. 50/2016, suddivisa in due lotti, da espletarsi in modalità telematica, finalizzata alla stipula di un Accordo-Quadro tra Appaltatore e Regione Toscana - Soggetto Aggregatore, per l’affidamento del “Servizio di IS” per le necessità dell’Azienda Usl Toscana Nord Ovest, dell’Auxilium Vitae Volterra SP Centro di Riabilitazione, dell’Inail Centro di Riabilitazione Motoria – Volterra e di ES (CUI 2022–011– 0018) ”.

In particolare, la procedura in esame era suddivisa in due lotti: il lotto n. 1 riguardava la “ Azienda USL Toscana Nord Ovest (Area Pisana, Area Lucchese, Area Versilia), Auxilium Vitae Volterra Spa Centro di Riabilitazione, Inail Centro di Riabilitazione Motoria – Volterra, ES (sede di Pisa e magazzino di Migliarino) ”; il Lotto n. 2 era invece afferente alla “ Azienda USL Toscana Nord Ovest (Area Livornese) ”.

Per l’aggiudicazione della gara era prescelto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tramite il seguente riparto del relativo punteggio: 75 punti per l’offerta tecnica; 25 punti per l’offerta economica.

Per il Lotto 1 presentavano domanda di partecipazione unicamente la SE IS SP e la OD s.c..

All’esito delle operazioni valutative, con verbale del 29 agosto 2024, la Commissione di gara attribuiva alla OD S.C. il punteggio complessivo di 88,20 (punti 63,20 per l’offerta tecnica e punti 25,000 per l’offerta economica) e alla SE IS SP il punteggio totale di 82 (punti 59,60 per l’offerta tecnica e punti 22,40 per l’offerta economica).

Sennonché, pur non essendo stata raggiunta la soglia di anomalia individuata dall’art. 97, comma 3, del d. lgs. n. 50/2016, la Commissione di gara riteneva opportuno sottoporre a giudizio di congruità l’offerta della prima graduata OD S.C..

A seguito del relativo iter , il RUP giudicava l’offerta della OD S.C. sostenibile e affidabile, alla luce delle giustificazioni prodotte, anche in relazione ai prevedibili aumenti dei costi della manodopera conseguenti all’entrata in vigore del nuovo CCNL di categoria dal 1 giugno 2024, per il triennio 2024/2027.

Pertanto, con D.D. del 28 novembre 2024, n. 1351, TA aggiudicava il Lotto n. 1 della prefata gara alla OD S.C.

2. Con il ricorso introduttivo, la SE IS SP ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, relativi al Lotto 1, proponendo i seguenti motivi di ricorso:

- “ 1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 32 del d.lgs. n. 50/2016. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 95, comma 10 e dell’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 18 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta. Illegittimo e/o errato svolgimento della verifica di congruità. Inattendibilità, insostenibilità e modifica dell’offerta. Modifica e sottostima dei costi della manodopera. ”.

Con il primo motivo di ricorso, SE ha lamentato l’illegittimità degli esiti del giudizio di anomalia dell’offerta di OD formulato dal RUP.

In particolare, secondo l’impostazione fatta propria dalla ricorrente, in sede di verifica della congruità dell’offerta, sarebbe emerso che l’aggiudicataria non abbia tenuto conto degli effettivi costi dalla manodopera conseguenti al rinnovo del CCNL.

Al netto del tentativo dell’aggiudicataria di compensare detto aumento dei costi per la manodopera con un asserito sconto sulle derrate alimentari, secondo la stima della ricorrente l’aggiudicataria avrebbe presentato un’offerta in perdita e, pertanto, insostenibile.

In sostanza, l’aumento del costo della manodopera conseguente all’applicazione del nuovo CCNL, maggiorazione stimata in euro € 939.800,00, comporterebbe l’azzeramento dell’utile di impresa dichiarato dall’aggiudicataria in euro 417.000,00.

Pertanto, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 95, comma 10, e 97 del d. lgs. n. 50/2016, l’offerta della OD avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura evidenziale in esame.

- “ 2. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 32 del d.lgs. n. 50/2016. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 95, comma 10 e dell’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 18 del disciplinare di gara. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta. Illegittimo e/o errato svolgimento della verifica di congruità. Inattendibilità, insostenibilità e modifica dell’offerta. Modifica e sottostima dei costi delle derrate alimentari. ”.

Con il secondo mezzo, intimamente connesso con il primo motivo, la ricorrente principale ha censurato il giudizio di congruità compiuto dal RUP nella parte in cui ha valorizzato nel relativo verbale lo sconto sulle derrate alimentari praticato dalla fornitrice TA in favore dell’aggiudicataria.

In particolare, il RUP ha così motivato: “ Cir OO SC dichiara che il costo delle derrate è in parte diminuito rispetto all’originaria previsione, poiché successivamente alla presentazione dell’offerta ed in considerazione dei volumi di acquisto riferiti al territorio nazionale, TA – società che consegna il 70% delle derrate e degli alimenti il cui valore è indicato nella scheda dell’offerta economica – ha applicato uno sconto pari al 14,5%, ossia pari ad € 1.380.000,00, allocato integralmente sul lotto oggetto della presente ”.

In sostanza, ad avviso della ricorrente, quanto rappresentato renderebbe l’offerta insostenibile per l’azienda fornitrice delle derrate, che in tal modo si vedrebbe eliso l’intero utile di impresa da attendersi dalla esecuzione della commessa in esame.

2.1 All’esito di un’ulteriore istanza di accesso agli atti, la SE IS SP ha proposto ricorso recante il seguente articolato motivo aggiunto:

- “ 3. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 50, 56, 59, 80, 83, 94, 95, 97 del d.lgs. n. 50/2016. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 14, 15 e 29 del Capitolato tecnico. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 del Capitolato normativo. Violazione e/o falsa applicazione delle Linee di indirizzo nazionale per la ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Inattendibilità e carenza dell’offerta. Mancata previsione del personale richiesto per eseguire il servizio. Sottostima dei costi della manodopera. ”.

Con il motivo in esame, parte ricorrente ha lamentato l’illegittimità del giudizio di congruità degli atti impugnati nella parte in cui esso non ha tenuto conto della carenza di alcune figure professionali essenziali per l’esecuzione del servizio di ristorazione oggetto della procedura evidenziale in scrutinio.

Inoltre, nella prospettazione della ricorrente, la OD non avrebbe garantito con la propria offerta il personale necessario per l’esecuzione del servizio in determinate fasce orarie.

3. In data 27 gennaio 2025, la controinteressata OD ha proposto ricorso incidentale, recante i seguenti motivi di impugnazione:

- “ I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 95, COMMA 10, D.LGS. 50/2016 E DELL’ART. 18 DEL DISCIPLINARE NELLA PARTE IN CUI L’OFFERTA ECONOMICA DI SERENISSIMA RISULTA PREVEDERE UN COSTO DELLA MANODOPERA INCAPIENTE RISPETTO AL SOPRAVVENUTO MUTAMENTO DEL CCNL – EXCEPTIO DOLI. ”.

Anzitutto, l’aggiudicataria ha assunto che anche l’offerta della ricorrente principale sarebbe insostenibile, perché recante un costo della manodopera, che, alla luce del nuovo CCNL, avrebbe dovuto essere incrementato nella misura percentuale del 5,83%.

L’offerta economica di SE sarebbe pertanto incapiente, perché, a fronte di un aumento del costo della manodopera pari ad euro 883.183,20, essa ha dichiarato un utile di euro 657.931,50.

Alla luce delle predette deduzioni, la ricorrente incidentale ha eccepito anche l’inammissibilità dei primi due motivi del ricorso introduttivo, per violazione del principio per cui nemo venire potest contra factum proprium .

- “ II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 59, COMMA 3, LETT. A), D.LGS. 50/2016 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.17 DEL DISCIPLINARE CHE SANZIONA CON L’ESCLUSIONE LE OFFERTE IRREGOLARI CHE NON RISPETTANO LE CARATTERISTICHE MINIME E DELL’ART.19, CRITERIO “N”, DEL DISCIPLINARE E DELL’ART. 15 PUNTO 1 DEL CAPITOLATO TECNICO NELLA MISURA IN CUI LA COMMISSIONE HA CONSIDERATO CHE LA VOCE MIGLIORIE PROPOSTA DA SERENISSIMA SUPERASSE LA SOGLIA MINIMA DI SBARRAMENTO – INDETERMINATEZZA, INATTENDIBILITÀ E AMBIGUITÀ DELL’OFFERTA DI SERENISSIMA – OFFERTA CONDIZIONATA – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA – VIOLAZIONE DELL’ART. 105 D.LGS. N. 50 DEL 2016 SUB-APPALTO OCCULTO. ”.

Con il secondo motivo incidentale, l’aggiudicataria ha proposto due distinte censure:

a) in primo luogo, essa ha dedotto l’illegittimità della mancata esclusione della ricorrente principale per indeterminabilità dell’offerta, perché, a suo dire, essa non avrebbe indicato nella propria offerta la “ Proposta migliorativa delle mense aziendali nell’ottica della Customer satisfaction ”, che, ai sensi dell’art. 19 del disciplinare, prevedeva l’assegnazione di un punteggio massimo di 10, con una soglia di sbarramento a 6 punti.

In sostanza, l’offerta tecnica di SE, non avendo proposto soluzioni migliorative, non avrebbe potuto raggiungere la soglia di sbarramento;

b) in secondo luogo, l’aggiudicataria ha dedotto che SE avrebbe proposto un impegno a fornire l’illuminazione a LED con un riferimento ad una diversa azienda, non indicata nei documenti di gara (la Euroristorazione).

Sulla base di tale premessa, la ricorrente incidentale ha ritenuto che, considerato che la prestazione principale era subappaltabile nella misura del 10%, delle due l’una: o SE ha erroneamente depositato un’offerta riferita a una gara diversa; ovvero la stessa ditta ha prospettato un inammissibile ricorso ad un subappalto “ occulto ” in quanto non dichiarato nella DGUE.

In entrambi i casi, SE avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.

- “ III. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 59, COMMA 3, LETT. A), D.LGS. 50/2016 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.17 DEL DISCIPLINARE CHE SANZIONA CON L’ESCLUSIONE LE OFFERTE IRREGOLARI CHE NON RISPETTANO LE CARATTERISTICHE MINIME; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 19, CRITERIO “H”, DEL DISCIPLINARE (GESTIONE DELLE COLAZIONI); VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 DEL CAPITOLATO (SERVIZIO BASE MENSE) - ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA - EXCEPTIO DOLI. ”.

Con il mezzo in esame, l’aggiudicataria ha evidenziato incongruenze nell’offerta tecnica della ricorrente principale quanto al piano di consegna delle colazioni, che risulterebbe indeterminabile e che avrebbe dovuto comportare l’assegnazione di un punteggio inferiore alla soglia di sbarramento prevista dal disciplinare di gara.

3.1 Nella restante parte dell’atto in esame, la controinteressata ha replicato sui motivi del ricorso principale e sui motivi aggiunti.

Sui costi della manodopera, l’aggiudicataria ha sostenuto che il nuovo CCNL è stato concluso nel giugno 2024, mentre le offerte sono state redatte con riferimento al previgente CCNL, in vigore al momento di presentazione delle medesime.

In ogni caso, la controinteressata ha rilevato che, anche indipendentemente dallo sconto praticato dalla propria fornitrice TA, gli accantonamenti da essa disposti ammontanti complessivamente ad euro 950.508,04, sarebbero da soli sufficienti a coprire il maggior costo della manodopera e comunque tali da assicurare un utile sostanzialmente invariato rispetto a quello dichiarato in sede di gara.

Quanto ai motivi aggiunti, e alla dedotta insufficienza del personale dedicato alla esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto, assume l’aggiudicataria che per mero errore materiale del software essa ha inserito due colonne rubricate “entrata” e “uscita” nelle proprie giustificazioni che andrebbero considerate tamquam non essent .

In realtà, dalla relazione tecnica allegata all’offerta presentata in sede di gara si evincerebbe per tabulas la previsione della copertura di tutte le fasce orarie richieste, a titolo indicativo, nel capitolato.

Peraltro, dai costi per il personale, di importo superiore anche a quello dichiarato da SE, si dedurrebbe la sufficienza delle figure professionali previste ai fini della esecuzione della commessa.

Rileva ancora l’aggiudicataria che le fasce orarie indicate con l’impiego del relativo personale sarebbero indicative, perché richiedenti una naturale specificazione in sede di esecuzione, con riferimento alle reali esigenze delle amministrazioni interessate.

In ogni caso, i predetti dati non costituiscono in alcun modo requisiti previsti a pena di esclusione dalla procedura evidenziale.

Quanto alle altre censure, riguardanti il presidio di Santa HI e il servizio Bar presso la sede TA, la OD ha assunto la pretestuosità delle relative censure, attesa l’aderenza dell’offerta alla lex specialis e all’oggetto dell’appalto.

4. Si è costituita in giudizio TA, che ha concluso per il rigetto del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, nonché per il rigetto del ricorso incidentale.

5. Pur ritualmente evocata in giudizio, la Regione Toscana non si è costituita in giudizio.

6. All’udienza del 16 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Anzitutto, il Collegio rileva la necessità di scrutinare con priorità il ricorso principale e i motivi aggiunti, attesa l’incidenza della loro eventuale infondatezza sulla procedibilità del ricorso incidentale, che depriverebbe l’aggiudicataria dell’interesse alla sua coltivazione ( cfr. Corte di Giustizia UE, sentenza del 5 settembre 2019, C- 333/18; Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza del 10 luglio 2020, n. 4431; Tar Roma, V Sezione, sentenza del 17 ottobre 2024, nr. 18000).

2. Ciò posto, quanto al ricorso introduttivo, si può prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dalla OD, in ragione della sua infondatezza nel merito sulla base delle seguenti ragioni.

3. Deve premettersi che i due motivi del ricorso introduttivo attingono il giudizio di anomalia formulato dalla S.A., con il quale l’offerta della OD è stata giudicata sostenibile.

In particolare, le censure di parte ricorrente si affiggono sul costo del lavoro e sull’aumento dello stesso determinato dall’entrata in vigore del nuovo CCNL di riferimento, con i conseguenti aumenti salariali, che, nella prospettazione attorea, azzererebbero l’utile di impresa dell’aggiudicataria.

4. Così perimetrata la domanda, rileva il Collegio che, nel caso di specie, si è di fronte alla peculiarità costituita dalla verifica della sostenibilità economica dell’offerta dell’aggiudicataria in relazione alla sopravvenienza costituita dal rinnovo in corso di gara del CCNL di categoria e delle possibili ripercussioni sulla sostenibilità economica dell’offerta presentata dalla aggiudicataria nell’ambito dell’instaurando rapporto contrattuale di durata.

4.1 In via preliminare, il Collegio condivide il modus procedendi della Stazione appaltante, laddove essa ha ritenuto di tenere conto del mutato costo della manodopera.

Se è vero, infatti, che, a rigore, il nuovo CCNL costituisce una sopravvenienza di per sé irrilevante, atteso che le offerte sono state correttamente predisposte con riferimento al CCNL in vigore al tempo della loro presentazione, è altrettanto vero che non può trascurarsi detto mutamento dello stato di diritto, anche in ragione del carattere duraturo del servizio oggetto di aggiudicazione, che, sul punto, non può trovare adeguata compensazione nell’istituto della revisione dei prezzi.

In detta prospettiva, il Collegio condivide la giurisprudenza del Consiglio di Stato richiamata nel provvedimento impugnato e secondo cui: “ La verifica di anomalia eseguita dall’amministrazione non può prescindere dall’esame delle voci di costo ragionevolmente attendibili in sede esecutiva, ivi incluse le variazioni retributive ascrivibili all’adozione di un nuovo CCNL, ancorché sopraggiunto alle offerte e diverso da quello tenuto in considerazione dall’amministrazione ai fini del calcolo del costo della manodopera.

La più recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha posto in risalto, al riguardo, che “la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi” (Cons. Stato, V, 7 luglio 2023, n. 6652; cfr., al riguardo, anche Id., 24 marzo 2020, n. 2056, ove si afferma che “le tabelle introdotte dal sopravvenuto contratto collettivo […] potevano essere considerate nel sub-procedimento di valutazione dell’offerta per stimarne l’affidabilità. Bene strano sarebbe stato il contrario […] anche in ragione del fatto che è il nuovo contratto collettivo a trovare applicazione in sede di esecuzione del contratto”; cfr. peraltro anche alcuni passaggi in Id., III, 3 maggio 2022, n. 3460, ove si evidenzia che “un conto è la normativa e i dati vigenti e disponibili al momento della formulazione dell’offerta, altra cosa sono le giustificazioni nel procedimento di anomalia. Quest’ultimo tende a prevenire un vulnus di qualità e affidabilità in executivis, e dev’essere condotto in relazione a dati ed elementi, il più possibile concreti e attuali, destinati a caratterizzare l’esecuzione del rapporto: è dunque evidente che in sede di giustificazioni avrebbero dovuto essere considerati i costi del lavoro derivanti dalla nuova tornata di contrattazione collettiva”; in diverso senso, cfr. la più risalente Cons. Stato, III, 27 marzo 2014, n. 1487).

Ciò in quanto “si tratta nella specie di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”; mentre è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri [di altro precedente] CCNL […], poiché […] la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)” (Cons. Stato, n. 6652 del 2023, cit.). ”. (Consiglio di Stato, V Sezione, sentenza del 15 gennaio 2024, n. 453).

4.2 In detto contesto, il RUP, a fronte di un maggior costo della manodopera stimato in complessivi euro 939.800,00, ha ritenuto che gli accantonamenti dell’aggiudicataria, determinati dalla stima della rivalutazione pari all’1,77% e le particolari condizioni della fornitura delle derrate alimentari, costituiscano elementi tali da consentire di ritenere l’offerta presentata dalla aggiudicataria congrua e sostenibile.

Infatti, la TA Stock and Go srl, fornitrice della controinteressata OD, con nota del 26 settembre 2024, ha assicurato a quest’ultima uno sconto del 14,5% sul costo delle derrate alimentari, per l’intero periodo di fornitura (6 anni), in tal modo realizzando un riSPrmio per un ammontare complessivo di euro 1.380.000,00, dunque di importo ben superiore al preventivato aumento dei costi della manodopera determinato dall’entrata in vigore del nuovo CCNL di categoria.

4.3 Alla luce di quanto precede, la valutazione di congruità della Stazione appaltante non appare manifestamente illogica o altrimenti arbitraria ovvero fondata su erronei presupposti di fatto e, pertanto, non resta attinta dalle censure attoree.

Invero, rileva il Collegio che, in relazione al giudizio di anomalia, la giurisprudenza amministrativa afferma costantemente i canoni ermeneutici così di seguito sintetizzati: “ - la valutazione in parola consiste in un procedimento il cui esito è rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono (Cons. Stato, Ad plen. n. 36 del 2012; V, 14 giugno 2013, n. 3314; 1° ottobre 2010, n. 7262; 11 marzo 2010, n. 1414; IV, 22 marzo 2013, n. 1633; III, 14 febbraio 2012, n. 710);

- ciò che interessa al fine dello svolgimento del giudizio successivo alla valutazione

dell’anomalia dell’offerta è rappresentato dall’accertamento della serietà dell’offerta desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente;

- la valutazione sulla congruità dell’offerta resa dalla stazione appaltante, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o irragionevolezza, erroneità fattuale o difetto di istruttoria, che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (Cons. Stato, Ad. plen. n. 36 del 2012; V, 17 gennaio 2014, n. 162; 26 settembre 2013, n. 4761; 18 agosto 2010, n. 5848; 23 novembre 2010, n. 8148; 22 febbraio 2011, n. 1090);

- il giudice amministrativo non può operare autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio - non erroneo né illogico - formulato dall’organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, invaderebbe una sfera propria della pubblica amministrazione (Cons. Stato, IV, 27 giugno 2011, n. 3862; V, 28 ottobre 2010, n. 7631; 17 gennaio 2014, n. 162);

- al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivante per l’impresa dall’essere aggiudicataria di un appalto pubblico e di averlo portato a termine (Cons. Stato, V, 27 settembre 2017, n. 4527; 29 maggio 2017, n. 2556; 13 febbraio 2017, n. 607; 25 gennaio 2016, n. 242; III, 3 novembre 2016, n. 4671). ” (Consiglio di Stato, III Sezione, sentenza del 8 aprile 2025, n. 2980).

4.4 Alla luce delle prefate coordinate giurisprudenziali, da cui il Collegio non intende discostarsi, appare evidente come le giustificazioni offerte abbiano in modo non irragionevole condotto la Stazione appaltante a formulare un giudizio positivo di congruità e sostenibilità dell’offerta economica presentata dalla aggiudicataria.

Invero, da un lato, viene in rilievo la rivalutazione cautelativa per 1,77% dell’offerta economica operata da OD e, dall’altro, la scontistica praticata con un impegno scritto dalla sua fornitrice di derrate TA.

Su tale ultimo aspetto, non coglie nel segno la censura della ricorrente nella parte in cui assume che detta scontistica realizzi una diseconomia insostenibile per la fornitrice, risultando pertanto impraticabile.

È invece ragionevole ritenere che, pur di portare avanti la commessa, la TA, fornitore unico di OD su tutto il territorio nazionale, abbia fatto confluire la scontistica sull’appalto in esame.

D’altronde, costituisce una precipua (e insindacabile) strategia di mercato quella di ridurre il proprio utile su una determinata commessa al fine di conservare le relative quote di mercato.

Peraltro, la circostanza rientra nel paradigma normativo di cui all’art. 97, comma 3, lett. b), del d. lgs. n. 50/2016, nella parte in cui, ai fini del giudizio di congruità, si riferisce expressis verbis alle “ … condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente per fornire i prodotti … ”.

4.5 In detta prospettiva, va peraltro precisato che è ben possibile che nei casi come quello di specie, in cui si realizzino sopravvenienze di carattere fattuale o normativo, determinati aumenti di un costo vengano compensati con altre voci, così come assunto costantemente dalla giurisprudenza amministrativa che, sul punto, ha affermato che: “ Le giustificazioni addotte dal concorrente per la comprova della congruità e serietà della propria offerta ben possono fare riferimento a situazioni esistenti al momento in cui si svolge la verifica di anomalia, per cui può tenersi conto di sopravvenienze, sia fattuali che normative, che dimostrino la concreta affidabilità dell'offerta. In tale contesto è consentita la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, rispetto alle giustificazioni già fornite, come pure l'aggiustamento delle singole voci di costo anche in relazione a sopravvenienze di fatto o normative, potendosi sempre valorizzare economie sopravvenienti, in grado di refluire sull'affidamento del contratto, secondo cui è ammissibile non solo la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, rispetto alle giustificazioni già fornite, come pure l'aggiustamento delle singole voci di costo, sia in correlazione a sopravvenienze di fatto o normative, sia per porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l'entità originaria dell'offerta economica, nel rispetto del principio dell'immodificabilità, che presiede la logica della par condicio tra i competitori; ma anche la rimodulazione degli elementi economici dell'offerta in sede di giustificazioni sull'anomalia, con il solo limite di non alterarne il quantum iniziale o l'equilibrio economico e purché si accerti in concreto, sulla base di un apprezzamento globale e sintetico, che la proposta economica risulti nel suo complesso affidabile e attendibile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto. ”. (Consiglio di Stato, V Sezione, sentenza del 26 giugno 2024, n. 5628; nel medesimo senso: Consiglio di Stato, V Sezione, sentenza del 14 aprile 2025, n. 3195).

4.6 In definitiva, la scontistica praticata, gli accantonamenti disposti, la rivalutazione preventivata in aumento dei costi costituiscono tutti elementi che, globalmente considerati, fanno ritenere non illogica la valutazione di congruità compiuta dalla Stazione appaltante né viziata da travisamento dei fatti.

5. In conclusione, il ricorso introduttivo è complessivamente infondato e da rigettare.

6. Del pari infondato è il ricorso per motivi aggiunti.

7. In particolare, con il predetto mezzo, la ricorrente principale ha censurato l’operato degli organi di gara, nella parte in cui non si è tenuto conto della carenza nell’offerta di OD di alcune figure professionali, della mancata copertura del servizio negli orari richiesti e per taluni presidi, con conseguente sottostima dei costi della manodopera.

7.1 Dette doglianze sono infondate in fatto.

Invero, dall’esame dell’offerta tecnica della controinteressata si evince chiaramente come la medesima abbia “ coperto ” tanto la fascia oraria del pranzo quanto quella della cena; inoltre, sul piano presuntivo, ha rilevanza il dato del costo del personale e del monte orario previsto, che non risulta in alcun modo disallineato rispetto all’offerta della ricorrente principale.

Lo schema allegato all’offerta progettuale dà conto della copertura anche degli orari serali, che sono coerenti con le previsioni indicative contenute nel capitolato speciale, per cui risulta destituita di fondamento anche la doglianza relativa agli orari indicati nell’offerta tecnica di OD.

7.2 Quanto al P.O. Santa HI, la doglianza di parte ricorrente è infondata, perché, come correttamente assunto dalla controinteressata, si tratta di un reparto psichiatrico, per il quale la stessa lex specialis ha previsto il solo servizio di consegna dei vassoi personalizzati.

7.3 In relazione alla carenza di personale per il servizio Bar presso la sede TA, essa costituisce in effetti un’appendice del Servizio ristorazione, non compresa autonomamente nell’oggetto dell’appalto.

7.4 In definitiva, anche il ricorso per motivi aggiunti è infondato e va rigettato.

8. L’infondatezza del ricorso principale e dei motivi aggiunti comporta la declaratoria di improcedibilità del ricorso incidentale per carenza sopravvenuta di interesse.

9. Le spese seguono la soccombenza nei confronti di TA e della controinteressata OD S.C. e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo; non vi è luogo a provvedere sulle spese nei confronti della Regione Toscana, in ragione della sua mancata costituzione in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta; dichiara improcedibile per carenza sopravvenuta di interesse il ricorso incidentale.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore di TA e della controinteressata OD S.C., che liquida in complessivi euro 5.000,00 per ciascuna parte resistente, oltre oneri di legge, se dovuti. Nulla spese nei confronti della Regione Toscana.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

Guido Gabriele, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Guido Gabriele	Roberto Maria Bucchi

IL SEGRETARIO