Pubblicato il 03/06/2025

N. 01741/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00216/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 216 del 2025, proposto da AN NN, rappresentato e difeso dall'avvocato Santi Distefano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Linguaglossa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Rossitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, l’Assessorato Territorio e Ambiente, in persona dei rispettivi Assessori pro tempore , rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di IA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- del diniego del Comune di Linguaglossa, comunicato in data 5 dicembre 2024, sulla diffida in data 19 novembre 2024, con cui il Comune - o il competente Assessorato Regionale in via sostitutiva - era stato invitavo a riqualificare l’area sita nella Via S. Antonino, censita in catasto al foglio 12, particella 985, già ricompresa in zona AS2 del Piano Regolatore Generale (attrezzature scolastiche), con vincolo scaduto da oltre un decennio;

- del diniego, comunicato in data 20 settembre 2024, sulla richiesta di permesso di costruire n. 10718 in data 19 luglio 2024;

- del silenzio-diniego del Comune sulla diffida in data 19 novembre 2024, alla quale l’Amministrazione non ha dato seguito limitandosi a confermare il precedente diniego sulla richiesta di permesso di costruire (mentre l’Amministrazione era stata invitata a riqualificare l’area).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Linguaglossa e dell’Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica e dell’Assessorato Territorio e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il dott. Emanuele Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

Provvedimenti impugnati.

Con il presente gravame, notificato in data 19 gennaio 2025 e depositato in data 5 febbraio 2025, il ricorrente, chiedendo anche il risarcimento del danno, impugnava:

- il diniego del Comune di Linguaglossa, comunicato in data 5 dicembre 2024, sulla diffida in data 19 novembre 2024, con cui il Comune - o il competente Assessorato Regionale in via sostitutiva - era stato invitavo a riqualificare l’area sita nella Via S. Antonino, censita in catasto al foglio 12, particella 985, già ricompresa in zona AS2 del Piano Regolatore Generale (attrezzature scolastiche), con vincolo scaduto da oltre un decennio;

- il diniego, comunicato in data 20 settembre 2024, sulla richiesta di permesso di costruire n. 10718 in data 19 luglio 2024;

- il silenzio-diniego del Comune sulla diffida in data 19 novembre 2024, alla quale l’Amministrazione non ha dato seguito limitandosi a confermare il precedente diniego sulla richiesta di permesso di costruire (mentre l’Amministrazione era stata invitata a riqualificare l’area).

Ricostruzione degli atti di causa.

Nel ricorso, in sintesi, si rappresentava quanto segue.

Il ricorrente, proprietario del terreno in questione e, il 19 luglio 2024, presentava una richiesta per ottenere il permesso di costruire una casa singola e due case a schiera. Tuttavia, il 29 luglio 2024 il Comune respingeva tale richiesta, motivando il diniego in base alla circostanza secondo cui il terreno risultava vincolato come zona AS2 (attrezzature scolastiche) secondo il Piano Regolatore Generale risalente al 2004. Il ricorrente sosteneva tuttavia che il vincolo espropriativo era scaduto, e che l’area era quindi diventata una “zona bianca” .

Conseguentemente, inviava la diffida il 19 novembre 2024 e il Comune, con il primo dei provvedimenti impugnati, confermava il precedente diniego, ignorando sostanzialmente la richiesta di riqualificazione. Il ricorrente sosteneva che tale comportamento del Comune equivaleva a una vera e propria espropriazione di fatto, senza corresponsione di alcun indennizzo; richiamava altresì l’articolo 9 del D.P.R. n. 327/2001, secondo cui il vincolo espropriativo decadeva dopo cinque anni se non rinnovato con la previsione di un indennizzo, per cui il Comune avrebbe dovuto riqualificare urbanisticamente l’area. Infine, lamentava che l’Amministrazione ometteva di fornire una motivazione adeguata per la decisione presa, limitandosi ad affermare che il nuovo Piano Regolatore Generale era in corso di elaborazione e citando in modo improprio l’articolo 9 del D.P.R. n. 380/2001.

Si costituiva in giudizio con atto di mera forma depositato in data 10 febbraio 2025 l’Assessorato delle Autonomie locali e della funzione pubblica e l’Assessorato del Territorio ed Ambiente che con memoria del 9 aprile 2025 eccepiva il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato regionale del Territorio e dell’Ambiente.

Con memoria depositata in data 14 marzo 2025, si costituiva in giudizio il Comune di Linglaglossa che con memoria depositata in data 18 aprile 2025, rilevava quanto segue.

Con delibera adottata in data 13 marzo 2025, il Comune procedeva all’approvazione dell’avvio della revisione del Piano Urbanistico Generale.

Il ricorso veniva notificato tardivamente dopo il decorso del termine di sessanta giorni dal rigetto della richiesta di permesso di costruire, e gli atti che seguivano si configuravano come mere conferme della decisione precedentemente adottata.

Una volta che il vincolo era decaduto, trovava dunque applicazione l’articolo 9 del D.P.R. n. 380/2001, norma di riferimento per la disciplina dell’area in questione.

In ordine alla richiesta di mutamento della destinazione urbanistica, il Comune precisava che ogni eventuale modifica sarebbe stata valutata esclusivamente nell’ambito della revisione generale dello strumento urbanistico.

Per quanto concerneva la diffida del 19 novembre 2024, questa veniva indirizzata all’Assessorato Regionale senza che fosse chiaramente indicato quali poteri sostitutivi dovessero essere attivati. Tuttavia, il termine per l’eventuale esercizio di tali poteri regionali non risultava ancora decorso alla data di notifica del ricorso.

Non si poteva, pertanto, configurare alcun diritto al risarcimento del danno per la presunta reiterazione del vincolo in via di fatto, atteso che il vincolo stesso era ormai decaduto e che la disciplina applicabile era quella prevista dal citato articolo 9 del D.P.R. n. 380/2001.

Come ribadito dalla giurisprudenza di legittimità, e in particolare dalla Corte di Cassazione, la decadenza del vincolo non comportava automaticamente l’insorgenza di un danno risarcibile.

All’udienza del 22 maggio 2025, sentite le parti, la causa veniva trattenuta in decisione.

Sull’irricevibilità del ricorso.

L’eccezione sollevata dall’Amministrazione locale, secondo cui il ricorso sarebbe irricevibile per tardività in quanto notificato oltre il termine di sessanta giorni dal rigetto della richiesta di permesso di costruire, nonché la conseguente affermazione secondo cui gli atti successivi si configurerebbero come mere riconferme del precedente diniego, risulta destituita di fondamento.

Invero, con il mezzo di gravame in esame, l’interessato non si limita a contestare il diniego del singolo titolo edilizio, bensì intende far valere la necessità di una nuova qualificazione urbanistica dell’area in questione. L’oggetto della presente controversia concerne, infatti, l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sotto il profilo della violazione dell’obbligo di (ri)qualificare l’area nella quale insiste il terreno, non potendosi ricondurre la questione a un mero contenzioso sull’autorizzazione edilizia.

I provvedimenti oggetto di gravame – segnatamente il diniego espresso dal Comune di Linguaglossa in data 5 dicembre 2024 in riscontro alla diffida del 19 novembre 2024, nonché il successivo silenzio serbato dall’Amministrazione – non possono essere inquadrati quali meri atti confermativi del precedente diniego concernente l’istanza di permesso di costruire. E ciò in quanto, mediante tali atti, parte ricorrente non reiterava la domanda edificatoria, bensì sollecitava un distinto intervento dell’Amministrazione, volto a riqualificare l’area di interesse.

Ne consegue che i provvedimenti de quibus non si esauriscono in un'attività confermativa, priva di autonoma lesività, bensì si atteggiano quali determinazioni nuove e autonome, idonee a incidere significativamente sulla posizione giuridica del ricorrente sotto un profilo diverso rispetto a quello del rilascio della concessione edilizia, ovverosia sotto l’aspetto dell’interesse pretensivo all’attivazione del potere pianificatorio dell’Amministrazione.

Trattasi, pertanto, di una situazione giuridica soggettiva distinta e autonoma rispetto alla pretesa finale edificatoria, meritevole di tutela in quanto espressiva dell’obbligo dell’Amministrazione di esercitare i propri poteri pianificatori in modo conforme ai principi di buona amministrazione e di corretta gestione del territorio.

Ne deriva che l’eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso si rivela infondata in quanto lo stesso è stato tempestivamente introdotto nel pieno rispetto dei termini di legge avverso i provvedimenti meglio sopra specificati dotati di autonoma idoneità lesiva.

Più specificatamente, il ricorso è stato notificato in data 18 gennaio 2025, risultando quindi tempestivo e non irricevibile per tardività, atteso che tale data ricade ben entro il termine perentorio di sessanta giorni decorrenti dalla comunicazione dell’atto impugnato, rappresentato dal diniego emesso dal Comune di Linguaglossa in data 19 novembre 2024, e notificato al ricorrente il 5 dicembre 2024.

Alla luce di quanto esposto, l’eccezione, in quanto destituita di fondamento, va rigettata.

Sull’obbligo della p.a. di riqualificare le cosiddette “zone bianche”.

È noto l’orientamento giurisprudenziale che attribuisce all’Amministrazione comunale l’onere di procedere alla riqualificazione urbanistica delle cd. zone bianche, una volta intervenuta la decadenza dei vincoli preesistenti. Al riguardo la giurisprudenza amministrativa ha più volte evidenziato che, laddove venga meno il vincolo urbanistico-espropriativo, l’Ente locale ha il dovere di adottare tempestivamente gli atti di pianificazione idonei a garantire la nuova destinazione e l’ordinato sviluppo del territorio.

Pertanto, secondo giurisprudenza consolidata, una volta decaduto il vincolo espropriativo discende in capo al Comune l’obbligo di reintegrare la disciplina urbanistica dell’area interessata dalla decadenza mediante l’adozione di una nuova pianificazione. Resta ferma, tuttavia, la riserva al potere discrezionale dell’Amministrazione nella scelta della destinazione ritenuta più idonea ed adeguata, nel rispetto dell’interesse pubblico e delle compatibilità pianificatorie generali (cfr. ex multis, T.A.R. Sicilia – IA, sez. I, 25 giugno 2015, n. 1748).

In tale prospettiva, il giudice di seconde cure ha ribadito che la mancata adozione di un nuovo strumento urbanistico o di un piano attuativo che disciplini le aree rimaste prive di vincolo si traduce in una carenza dell’attività pianificatoria e, più in generale, in una lesione della funzione pubblica di governo del territorio (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2018, n. 3747; Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 624).

Ne consegue che, una volta venuto meno il vincolo espropriativo – per decorrenza del termine legale ovvero per mancato rinnovo – l’Amministrazione è tenuta ad attivarsi senza ingiustificato ritardo per disciplinare nuovamente l’area.

La censura è fondata e, pertanto, va accolta disponendo al riguardo l’annullamento dei provvedimenti impugnati; l’effetto conformativo del giudicato si sostanzierà nell’obbligo del Comune di riqualificare l’area interessata.

Sulla domanda risarcitoria.

La domanda risarcitoria deve essere rigettata, poiché non sussiste alcun vincolo espropriativo in via di fatto né una compressione definitiva del diritto di proprietà del ricorrente. Come già evidenziato, trova applicazione l’art. 9 del D.P.R. n. 380/2001, che regolamenta le aree prive di strumenti urbanistici attuativi approvati. In tale contesto, l’eventuale danno subito dal ricorrente deve essere debitamente allegato e provato, non potendo essere presunto.

A seguito della decadenza del vincolo urbanistico preordinato all’esproprio, l’area in questione è divenuta “zona bianca” , nella quale si applica un indice di edificabilità, seppur limitato, conforme a quanto stabilito dalla normativa di riferimento, ossia dall’art. 9 del citato D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In altri termini, la domanda risarcitoria non può essere accolta, difettando il necessario presupposto della specifica allegazione e prova dell’esistenza del danno.

Per giurisprudenza consolidata, “il principio generale dell’onere della prova previsto dall’art. 2697 c.c. si applica anche all’azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al Giudice amministrativo. Spetta dunque al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi, in particolare, quella della presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all’evento dannoso, e quella dell’effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove la domanda di risarcimento manchi di tale necessaria prova, essa non può che essere respinta. Ciò anche perché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo dell’art. 2697 comma 1, cod. civ., opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento” (Cons. Stato, sez. III, 8 novembre 2021, n. 7398; in senso conforme, sez. III, 27 agosto 2021, n. 6058; C.G.A.R.S., 7 aprile 2021, n. 295; Cons. Stato, sez. V, 9 marzo 2020, n. 1674).

Come già detto, il danneggiato è tenuto a fornire puntuale allegazione e prova del danno subito, e la liquidazione equitativa è ammessa solo nel caso in cui sia impossibile o molto difficile la determinazione del quantum.

Nel caso in esame, il ricorrente si duole della mancata riqualificazione dell’area, rappresentando che l’esistenza dei predetti vincoli per tutto il periodo interessato e sino alla data odierna ostacola il pieno godimento della proprietà, con inevitabile pregiudizio economico.

Si osserva, tuttavia, che tale allegazione risulta generica e priva di supporto probatorio idoneo, come richiesto dalla giurisprudenza (ad esempio, documenti attestanti proposte di acquisto o progetti edilizi), come già evidenziato in casi analoghi (cfr. Cons. Stato, sez. II, 8 novembre 2021, n. 7398).

Per quanto precede, in difetto di specifica allegazione e prova del danno del quale è chiesto il risarcimento, la domanda deve essere rigettata.

Spese del giudizio.

Il Collegio ritiene equo disporre la compensazione delle spese del giudizio in ragione dell’esito della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di IA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie la domanda caducatoria e, per l’effetto, dispone l’annullamento degli atti impugnati (il diniego del Comune di Linguaglossa in data 5 dicembre 2024 alla diffida del 19 novembre 2024 e il silenzio successivo alla diffida);

- rigetta la domanda risarcitoria;

- dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Emanuele Caminiti, Primo Referendario, Estensore

Cristina Consoli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuele Caminiti	Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO