Pubblicato il 26/06/2025

N. 01109/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01727/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1727 del 2021, proposto da
AVIP ITALIA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Fusco e Federico Frignani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di FR, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Dimito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento dirigenziale del 14 ottobre 2021, notificato in pari data, recante diniego del Comune di FR alle richieste di autorizzazione per installazione di cinque impianti pubblicitari, nel centro abitato, lungo la S.S. 7 Appia, presentate dalla Società ricorrente il 24 giugno 2021;

- nonché del preavviso di diniego del 30 giugno 2021 (trasmesso il 14 luglio 2021) e di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di FR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 la dott.ssa Mariachiara Basurto e uditi per le parti i difensori l’Avv. M. Saracino, in sostituzione dell'Avv. F. Fusco, per la parte ricorrente e l’Avv. G. Dimito per l'Amministrazione Comunale resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato alla controparte il 1° dicembre 2021 e depositato il 21 dicembre 2021, la Società ricorrente, che opera nel settore della produzione, installazione e noleggio di impianti pubblicitari, ha impugnato gli atti e proposto a questo T.A.R. le domande riportati in epigrafe.

2. La parte ricorrente espone, in punto di fatto, quanto segue.

2.1. Espone di aver presentato istanze al Comune di FR per l’autorizzazione al posizionamento di cinque impianti pubblicitari in quel territorio comunale (in particolare lungo la S.S. 7 Appia, rispettivamente al Km. 633+100 Dx, Km 635+150 Sx, Km 634+650 Sx, Km 633+120e Km 632+830 Sx), richieste registrate con: pratica SUAP ID: 10419630016-24062021-1136; Pratica SUAP ID: 10419630016-24062021-1123; Pratica SUAP ID: 10419630016-24062021-1102; Pratica SUAP ID: 10419630016-24062021-1032; Pratica SUAP ID: 10419630016-24062021-0950), ma che, con nota del 30 giugno 2021 (trasmessa il 14 luglio 2021), l’Amministrazione Comunale resistente ha manifestato motivi ostativi all’accoglimento delle predette richieste, non essendo, il Comune di FR, ancora dotato di un Piano degli arredi e delle pubblicità che permetta di autorizzare tali installazioni e comunque essendo le pratiche sprovviste del parere A.N.A.S..

2.2. La odierna ricorrente espone che, in sede di controdeduzioni al preavviso di diniego, ha manifestato osservazioni, con lettera del 17 luglio 2021, osservando, in particolare che:

- la giurisprudenza amministrativa è inequivoca nell’affermare che l’Amministrazione Comunale che ometta, come nella fattispecie, di adottare il Piano Generale degli Impianti Pubblicitari è inadempiente e, come tale, produce, agli operatori commerciali del medesimo settore, un danno di natura economica, giacché l’assenza del Regolamento non può in alcun modo ritenersi valida causa ostativa al rilascio di più che legittimi titoli autorizzativi richiesti e/o da richiedere;

- con riferimento all’assenza del parere dell’A.N.A.S., l’odierna ricorrente ha rappresentato nella predetta nota che, ai sensi dell’art. 23, comma 6 del Codice della Strada, “per i tratti di strade statali, regionali o provinciali, correnti nell’interno di centri abitati con popolazione inferiore a diecimila abitanti, il rilascio di concessioni e di autorizzazioni è di competenza del Comune, previo nulla osta dell’ente proprietario della strada”;

- ed, infine, che le istanze di autorizzazione presentate avevano ad oggetto l’installazione di impianti pubblicitari all’interno del centro abitato (come confermato, con nota del 6 luglio 2021, dall’A.N.A.S. S.p.A. con riguardo al tratto di strada compreso tra il km 632+700 e il km 635+200) e il Comune di FR ha popolazione superiore a diecimila abitanti.

2.3. Espone, inoltre, parte ricorrente che il 14 ottobre 2021 il Comune di FR ha notificato il provvedimento definitivo di diniego delle autorizzazioni richieste per l’installazione di cinque impianti pubblicitari (lungo la S.S. 7 Appia, rispettivamente al Lm. 633+100 Dx, Km 635+150 Sx, Km 634+650 Sx, Km 633+120e Km 632+830 Sx,) rigettando le istanze presentate dalla Società odierna ricorrente.

3. A sostegno del ricorso sono state rassegnate le censure di seguito rubricate.

I) Violazione di legge: errata interpretazione ed applicazione degli artt. 23 e seguenti D. Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della Strada) e D.P.R.16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di Attuazione ed Esecuzione). Violazione di legge: errata interpretazione ed applicazione dell’art. 3 L. 241 del 1990 e ss.mm. Eccesso di potere per carenza di motivazione e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, mancata considerazione di circostanze essenziali e dei presupposti.

II) Eccesso di poter per violazione del principio del corretto e buon andamento della pubblica amministrazione con riferimento all’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per violazione del principio della libertà dell’iniziativa economica privata con riferimento all’art. 41 della Costituzione. Violazione dell’art. 3 Costituzione. Eccesso di potere per carenza di motivazione e difetto di istruttoria. Sviamento del potere. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, mancata considerazione di circostanze essenziali e dei presupposti.

III) Violazione di legge: errata interpretazione ed applicazione degli artt.23, comma 6 e seguenti D. Lgs. 30 aprile 1992, n. 285(Codice della Strada) e art. 53 del D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di Attuazione ed Esecuzione)-Violazione di legge. Eccesso di potere per carenza di motivazione e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, mancata considerazione di circostanze essenziali e dei presupposti.

4. Il 3 gennaio 2024 si è costituito in giudizio il Comune di FR eccependo l’infondatezza del ricorso.

5. Con memoria difensiva depositata il 13 maggio 2025, la Società ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

6. Con memoria difensiva depositata il 17 maggio 2025 il Comune di FR ha insistito per il rigetto del ricorso.

7. Il 21 maggio 2025 la parte ricorrente ha depositato memoria difensiva finale insistendo per l’accoglimento del ricorso.

8. Nella pubblica udienza del 18 giugno 2025, dopo la discussione orale, la causa è stata trattenuta per la decisione.

9. Il ricorso è fondato nel merito e va accolto, nei sensi di seguito indicati.

10. Osserva, innanzitutto, il Collegio che la materia di che trattasi è regolata dal Codice della Strada (D. Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 e ss.mm.) e dal D. Lgs. 15 novembre 1993 n. 507 («Revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province»).

In particolare l’art. 23, comma 4, del nuovo Codice della Strada, stabilisce che “ La collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell'ente proprietario della strada nel rispetto delle presenti norme. Nell'interno dei centri abitati la competenza è dei comuni, salvo il preventivo nulla osta tecnico dell'ente proprietario se la strada è statale, regionale o provinciale ”.

Il D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495, prevede, all’art. 48 comma 1, i requisiti tipologici degli impianti pubblicitari da allocare lungo le strade e le fasce di pertinenza, e al comma 2 lo stesso articolo demanda alla potestà regolamentare dei Comuni la possibilità di prevedere ulteriori «limitazioni dimensionali».

L’attività pubblicitaria deve essere esercitata nel rispetto delle indicazioni e dei limiti stabiliti in due importanti strumenti di pianificazione e programmazione generale: il regolamento comunale ed il piano generale degli impianti pubblicitari.

L’art. 3 del Decreto Legislativo n. 507 del 1993 stabilisce che i Comuni devono adottare un « apposito regolamento » per l’applicazione dell'imposta sulla pubblicità e per l’effettuazione del servizio delle pubbliche affissioni. Con il predetto regolamento l’Ente Comunale deve: 1) determinare la tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari; 2) stabilire le modalità per ottenere l'autorizzazione all'installazione; 3) indicare i criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti pubblicitari; 4) fissare la ripartizione della superficie degli impianti pubblici da destinare alle affissioni di natura istituzionale, sociale o comunque prive di rilevanza economica e quella da destinare alle affissioni di natura commerciale, nonché la superficie degli impianti da attribuire a soggetti privati, per l’effettuazione di affissioni dirette (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 19 gennaio 2017, n. 244).

Pertanto, il regolamento previsto dall’art. 3 del D. Lgs. n. 507 del 1993 è lo strumento che consente all’Ente Comunale di stabilire le modalità di effettuazione della pubblicità, prevedendo limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse.

Il secondo strumento di pianificazione e programmazione generale è il Piano generale degli impianti pubblicitari che permette al Comune di disciplinare la razionale distribuzione degli impianti pubblicitari, coerentemente con l’assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità come negli anni modificatosi.

Nel caso de quo , è pacifica la mancata adozione, da parte del Comune di FR - al momento della presentazione delle richieste di autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari da parte dell’odierna ricorrente e dell’adozione dell’impugnato provvedimento di diniego - del predetto Piano, ma, osserva il Collegio che l’art. 36, comma 8, del D. Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, statuente che « il Comune non dà corso alle istanze per l'installazione di impianti pubblicitari, ove i relativi provvedimenti non siano già stati adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto, né può autorizzare l'installazione di nuovi impianti fino all'approvazione del regolamento comunale e del piano generale previsti dall'art. 3 », è stato abrogato dall’art. 1, comma 847 della Legge 27 dicembre 2019 n. 160.

Pertanto, la mancata approvazione del Piano generale degli impianti pubblicitari da parte del Comune di FR (al momento dell’emanazione del provvedimento gravato) non è valido motivo per inibire la installazione di impianti pubblicitari, le cui istanze di autorizzazione vanno, invece, valutate alla stregua delle norme vigenti “ratione temporis” (a tutela della sicurezza della viabilità, dell’ambiente e del paesaggio).

D’altronde, dall’inerzia dell’Amministrazione Comunale non può derivare un danno al privato istante, comprimendo in maniera ingiustificata il diritto di iniziativa economica costituzionalmente garantito ex art. 41 Costituzione.

Osserva, inoltre, il Tribunale che il Comune resistente avrebbe potuto - anche - rilasciare una autorizzazione temporanea in relazione all’installazione degli impianti pubblicitari in questione, risolutivamente condizionata all’approvazione del suddetto strumento pianificatorio, che permette di tutelare molteplici interessi - di natura urbanistica, edilizia, economica, culturale, viaria - tra loro interferenti e che in diversa misura vengono in rilievo nell’attività pubblicitaria (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VII, n. 10257 del 20 dicembre 2024: “ Infine, quanto alla mancata approvazione del piano generale degli impianti pubblicitari (che impedirebbe sino a quel momento il rilascio di autorizzazioni di qualsivoglia natura, anche in sanatoria) una simile inerzia dell’amministrazione non potrebbe giammai ridondare in danno della parte privata che esercita peraltro attività commerciale e imprenditoriale ”, T.A.R. Puglia - Lecce, Sezione III sentenze n. 414/2019 e n. 876/2020 che ha precisato che non è possibile “ per l’A.C. paralizzare l’attività economica privata con la mancata adozione di atti regolamentari comunali obbligatori, in quanto previsti per legge, ben oltre i termini previsti dalla medesima legge per la loro approvazione ” dovendo la stessa provvedere “tout court” ad esaminare in concreto (in relazione alle caratteristiche dimensionali e di visibilità dei singoli impianti, alla loro collocazione e distribuzione territoriale) la richiesta, verificando la sussistenza, o meno, dei presupposti fissati dalle norme a tutela della sicurezza della viabilità, dell'ambiente e del paesaggio ”, T.A.R. Lombardia - Milano, 2 maggio 2006, n. 1118 : “ L’amministrazione comunale non può rigettare un’istanza di autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari su suolo pubblico in attesa della razionalizzazione degli stessi sul territorio, risolvendosi tale decisione in una proroga della fase di sospensione dell’esercizio del potere autorizzatorio e concessorio oltre i limiti di legge ” e T.A.R. Puglia - Bari, 10 luglio 2021, n. 245, secondo cui: “ la mancanza degli strumenti regolatori non appare ragione sufficiente a negare l’autorizzazione all’installazione dei cartelli pubblicitari di cui si discute giacché, nelle more della relativa approvazione, in assenza di specifica previsione di legge, non può essere compresso il diritto di iniziativa economica privata costituzionalmente garantito. Considerato, altresì, che il concorrente interesse pubblico può essere tutelato attraverso il rilascio di autorizzazione temporanea, risolutivamente condizionata all’adozione della suddetta regolamentazione generale e alla verifica di conformità degli impianti stessi alla sopravvenuta disciplina. Ritenuto sussistere il danno grave ed irreparabile in ragione del fatto che si impedisce sine die alla società ricorrente di esercitare nel territorio comunale la propria attività di impresa ”).

D’altronde, al fine di evitare che si produca “ un'inammissibile restrizione dell'attività economica protratta nel tempo e lasciata all'arbitrio della Amministrazione in violazione, oltre che dei principi costituzionali di iniziativa economica, anche del principio di buon andamento e di correttezza dell'azione amministrativa ”, ciascun Comune, pur in mancanza di apposita disciplina regolamentare, resta, così, gravato dall’obbligo di esaminare la richiesta (cfr. Corte Costituzionale, 17 luglio 2002, n.355).

Pertanto, nell’ipotesi di mancata adozione del Piano generale degli impianti pubblicitari, il Comune non può trincerarsi dietro “un generalizzato diniego” ma piuttosto deve, in sede di esame della richiesta, verificare la sussistenza dei requisiti per il rilascio o meno dell’autorizzazione, alla stregua dei criteri e dei principi fissati dalle norme a tutela della sicurezza della viabilità, dell'ambiente e del paesaggio.

11. Osserva, infine, il Collegio, che - nella specie - non occorreva il parere A.N.A.S., ai sensi dell’art. 23 del Codice della Strada, poiché i siti indicati nelle istanze (S.S. 7 Appia) riguardano tratti della predetta S.S. posti all’interno del centro abitato e la città di FR ha una popolazione superiore a 10.000 abitanti (come da esibito estratto I.S.T.A.T.).

12. Conclusivamente, per le ragioni sin qui sinteticamente esposte, da ritenersi assorbenti di ogni altra questione, il ricorso deve essere accolto, facendo salvi i successivi provvedimenti dell’Amministrazione Comunale di FR in sede di riedizione del potere.

13. Le spese del presente giudizio, ex art. 91 c.p.c., seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi indicati in motivazione, e, per l’effetto, annulla il provvedimento comunale impugnato.

Condanna, altresì, il Comune di FR, in persona del legale rappresentante pro tempore , al pagamento in favore della parte ricorrente, delle spese processuali, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre gli accessori di legge, per tutte le fasi del presente giudizio, in applicazione delle tariffe medie previste dal D.M. 10 marzo 2014 n. 55 e ss.mm..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita anche dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Mariachiara Basurto, Referendario, Estensore

Carlo Iacobellis, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariachiara Basurto	Enrico d'Arpe

IL SEGRETARIO