Pubblicato il 09/04/2026

N. 00416/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00715/2022 REG.RIC.

N. 00716/2022 REG.RIC.

N. 00842/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 715 del 2022, proposto da
RE LO, in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Barabino e Federico Traverso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Caterina Chiesa e LU Capizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del Presidente pro tempore , Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;
Regione Liguria, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 716 del 2022, proposto da
RE LO, in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Barabino e Federico Traverso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del Presidente pro tempore, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;

nei confronti

Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Caterina Chiesa e LU Capizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Liguria, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 842 del 2025, proposto da
RE LO, in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Barabino e Federico Traverso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, in persona del Presidente pro tempore, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;

nei confronti

Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Caterina Chiesa e LU Capizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Liguria, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 715 del 2022 :

del provvedimento del Comune di Genova in data 18.8.2022, recante l’ingiunzione di demolizione del manufatto abusivo insistente sul compendio demaniale marittimo in corso Guglielmo Marconi;

e per la condanna del Comune di Genova al risarcimento dei danni;

quanto al ricorso n. 716 del 2022 :

del provvedimento dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale prot. n. 30931 del 2.9.2022, con cui è stata disposta l’archiviazione per improcedibilità / inammissibilità dell’istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 24 reg. es. cod. nav.;

e per la condanna dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale al risarcimento dei danni;

quanto al ricorso n. 842 del 2025 :

dell’ingiunzione di sgombero dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale n. 1 del 7.5.2025, recante l’ordine di ricondurre in pristino stato e di restituire il compendio demaniale marittimo in corso Guglielmo Marconi, demolendo il manufatto abusivo ivi insistente, nonché, per quanto occorrer possa, della deliberazione del Comitato di Gestione prot. n. 27/10.1 del 24.4.2025;

e per la condanna dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale al risarcimento dei danni;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genova e dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale unitamente al Ministero dell’Economia e delle Finanze ed al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026, la dott.ssa NA FE e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 28 ottobre 2022 e depositato il 21 novembre 2022, allibrato al numero di R.G. 715/2022, il signor RE LO, in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, ha impugnato il provvedimento in data 18 agosto 2022, con cui il Comune di Genova ha ingiunto al Ministero dell’Economia e delle Finanze ed all’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale la demolizione del manufatto abusivo edificato nel compendio demaniale marittimo sito in corso Guglielmo Marconi, assentito in concessione al ricorrente con licenza di subentro n. 79 dell’11 febbraio 2022.

Il signor LO ha dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 28 e 35 del d.p.r. n. 380/2001. Incompetenza. Eccesso di potere per errore sui presupposti e conseguente travisamento, contraddittorietà . L’Amministrazione civica avrebbe erroneamente seguito la procedura prevista dall’art. 35 del d.p.r. n. 380/2001 anziché quella contemplata dall’art. 28 del d.p.r. n. 380 cit. Pertanto, il Comune si sarebbe dovuto limitare a segnalare l’abuso alla Regione ed al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

II) Violazione degli artt. 1, 10 e 14 della legge n. 241/1990 e dei principi di partecipazione e buon andamento dell’attività amministrativa. Violazione del legittimo affidamento del concessionario. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza, ingiustizia grave e manifesta . Il provvedimento avversato non soddisferebbe l’onere motivazionale rinforzato necessario in ragione dell’affidamento del signor LO sulla legittimità del manufatto, ingenerato dalla licenza in subingresso rilasciatagli dall’Autorità Portuale l’11 febbraio 2022, nonché accresciuto dalla risalenza della struttura prefabbricata e dal fatto che, nel 2013 e nel 2017, l’ente costiero aveva assentito la concessione ad un altro soggetto senza obiezioni da parte dall’Amministrazione municipale. In ogni caso, il Comune avrebbe illegittimamente tenuto in non cale la disponibilità del concessionario incolpevole a realizzare un progetto di demo-ricostruzione dell’opera.

III) Violazione e/o falsa applicazione, sotto ulteriore profilo, dell’art. 35 del d.p.r. n. 380/2001. Preesistenza dei volumi in questione antecedentemente all’entrata in vigore della legge n. 765/1967 e del D.M. 19.6.1958 . In via subordinata, il volume non sarebbe abusivo, perché il luogo ospiterebbe da prima del 1967 manufatti e giostre adibiti allo svago dei bambini.

Il ricorrente ha, altresì, esperito l’azione di risarcimento dei pregiudizi patiti a causa dell’ingiunzione demolitoria, domandando la condanna dell’Amministrazione civica al ristoro sia del danno emergente, costituito dai canoni concessori, dall’imposta di registro e dal premio della garanzia stipulata in favore dell’Autorità Portuale; sia del lucro cessante, per perdita dell’avviamento della clientela e per mancato guadagno dovuto all’impossibilità di intraprendere le programmate attività commerciali.

Il Comune di Genova si è costituito in resistenza, instando per la reiezione del gravame.

Si sono costituiti anche l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, opponendosi all’accoglimento dell’impugnativa.

2. Con coevo ricorso notificato il 28 ottobre 2022 e depositato il 21 novembre 2022, registrato al numero di R.G. 716/2022, il signor LO, quale titolare di impresa individuale, ha gravato il provvedimento in data 2 settembre 2022, con cui l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale ha archiviato per improcedibilità / inammissibilità la sua istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 24 reg. es. cod. nav., avente ad oggetto l’ampliamento dello scopo della concessione con la somministrazione di alimenti e bevande ed il connesso assentimento delle opere occorrenti per allestire un ristorante all’interno del prefabbricato.

Il deducente ha articolato i seguenti motivi:

I) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e dell’art. 42 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta . L’ente portuale non avrebbe previamente comunicato al concessionario i motivi ostativi all’accoglimento della domanda, impedendogli così di presentare osservazioni. Inoltre, l’archiviazione si baserebbe sulla mera ipotesi della carenza dei titoli edilizi e paesaggistici, richiamando solamente l’avvio del procedimento comunale di accertamento dell’abuso.

II) Illegittimità in via autonoma e derivata per i medesimi vizi dedotti con autonomo ricorso nei confronti del provvedimento comunale demolitorio . L’atto avversato poggerebbe sull’ingiunzione demolitoria del Comune, la quale sarebbe illegittima per i motivi dedotti nella causa R.G. n. 715/2022.

Con il ricorso il signor LO ha, inoltre, proposto l’azione risarcitoria per il nocumento sofferto a causa del provvedimento di archiviazione, domandando la condanna dell’Amministrazione portuale al ristoro sia del danno emergente, costituito dai canoni, dall’imposta di registro e dal premio assicurativo; sia del lucro cessante, per perdita dell’avviamento e per mancato guadagno dovuto all’impossibilità di esercitare le attività ludiche e di ristorazione.

L’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si sono costituiti in resistenza, instando per il rigetto dell’impugnativa.

Si è costituito anche il Comune di Genova, opponendosi all’accoglimento del gravame.

3. Con ricorso notificato il 5 luglio 2025 e depositato il 7 luglio 2025, allibrato al numero di R.G. 842 del 2025, il signor LO, sempre in qualità di titolare dell’impresa individuale, ha oppugnato l’ingiunzione di sgombero n. 1 del 7 maggio 2025, con cui l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale gli ha ordinato di ricondurre in pristino stato e di restituire il compendio demaniale marittimo, demolendo il manufatto abusivo ivi insistente.

Il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49 e 54 cod. nav. Violazione dell’art. 934 cod. civ. Violazione delle clausole previste dalle concessioni demaniali. Violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazione e travisamento. Eccesso di potere per carenza dei presupposti. Difetto di legittimazione passiva sotto un primo profilo . L’Amministrazione concedente non potrebbe porre l’onere di abbattere il fabbricato in capo all’ultimo concessionario uscente, che non ne avrebbe la disponibilità giuridica, trattandosi di pertinenza demaniale acquisita ope legis dallo Stato in ragione della sua inamovibilità, nonché del mancato esercizio della facoltà demolitoria in occasione della cessazione delle precedenti concessioni. Tanto più che il signor LO non avrebbe neppure la disponibilità materiale della struttura, non avendola mai utilizzata ed avendola abbandonata alla naturale scadenza del rapporto concessorio.

II) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49 e 54 cod. nav. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione . In via subordinata, il provvedimento risulterebbe carente di motivazione, perché l’Autorità portuale avrebbe applicato l’art. 54 cod. nav. senza indicare le ragioni per le quali ha deciso di non conservare l’opera.

III) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 54 cod. nav. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione . L’ingiunzione non descriverebbe i beni da rimuovere, omettendo un’incombenza imprescindibile nella fattispecie in discussione, poiché la costruzione sarebbe stata eretta oltre sessant’anni fa.

IV) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 54 cod. nav. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di legittimazione passiva sotto un secondo profilo. Eccesso di potere per sviamento. Ingiustizia manifesta . Non sussisterebbe alcuno dei presupposti per l’esercizio del potere repressivo di cui all’art. 54 cod. nav.: il signor LO non avrebbe eseguito innovazioni non autorizzate, giacché l’ente costiero avrebbe assentito il manufatto attraverso il reiterato rinnovo di atti concessori; difetterebbe un’occupazione abusiva, in quanto il concessionario non disporrebbe del bene, del quale non avrebbe mai goduto, neanche in costanza del rapporto concessorio. Inoltre, l’ente concedente non potrebbe pretendere la demolizione del prefabbricato, perché la nozione di rimessione in pristino consisterebbe nel ritorno allo stato configurato nella concessione-contratto, nella specie caratterizzato dall’esistenza dell’opera edilizia; viceversa, risulterebbe irragionevole e paradossale che il concessionario debba farsi carico della cancellazione fisica dei beni che l’Amministrazione gli ha consegnato. Pertanto, l’ingiunzione di sgombero si rivelerebbe sviata rispetto alla finalità dell’art. 54 cod. nav., avendo l’Autorità Portuale utilizzato lo strumento in questione per traslare a carico del privato l’esecuzione del provvedimento repressivo adottato dal Comune per esigenze edilizie e paesaggistiche.

V) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 54 cod. nav. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 35 del d.p.r. n. 380/2001. Violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990. Difetto di legittimazione passiva sotto un ulteriore profilo. Eccesso di potere per contraddittorietà esterna e ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento . L’ordine di rimuovere il manufatto si porrebbe in contrasto con il provvedimento demolitorio municipale, in quanto quest’ultimo individua quali destinatari il MEF e l’Autorità Portuale, mentre l’ex concessionario sarebbe estraneo alla realizzazione delle opere e, quindi, agli obblighi ripristinatori, gravanti sull’autore dell’abuso e, in subordine, sul proprietario del suolo. Né il signor LO potrebbe essere considerato contravventore ai sensi dell’art. 54 cod. nav. per essere subentrato nella concessione, in quanto egli non si sarebbe mai servito del bene e non lo avrebbe sfruttato economicamente.

VI) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49 e 54 cod. nav. Violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990. Violazione degli artt. 2 e 97 Cost. Violazione dei principi di buona fede, correttezza e legittimo affidamento. Eccesso di potere per contraddittorietà. Eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza e ingiustizia manifesta . Il comportamento dell’Amministrazione sarebbe contraddittorio e contrario ai principi di buona fede e legittimo affidamento, nonché alla disciplina di cui agli artt. 49 e 54 cod. nav., perché l’ente portuale avrebbe rilasciato per anni titoli legittimanti l’uso del prefabbricato, riscuotendo dai concessionari i relativi canoni.

VII) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 54 del d.p.r. n. 380/2001. Preesistenza dei volumi in questione antecedentemente all’entrata in vigore della legge n. 765/1967 e del D.M. 19.6.1958. Violazione dell’art. 3 della legge 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione . In subordine, il volume non sarebbe abusivo, perché il luogo ospiterebbe da prima del 1967 manufatti e giostre adibiti allo svago dei bambini.

VIII) Illegittimità derivata per i medesimi vizi dedotti con autonomo ricorso R.G. n. 715/2022 nei confronti del provvedimento comunale demolitorio . Sempre in via subordinata, l’ingiunzione risulterebbe illegittima in quanto fondata sul provvedimento comunale di demolizione, che sarebbe inficiato dai vizi denunciati nella causa R.G. n. 715/2022.

Con il ricorso il signor LO ha, altresì, chiesto il risarcimento dei danni costituiti dai costi della demolizione e dall’indennità per occupazione abusiva ex art. 8 del d.l. n. 400/1993, conv. in l. n. 494/1993, sulla base delle seguenti alternative causae petendi : da un lato, l’illegittimità dell’ingiunzione di sgombero gravata; dall’altro lato, per l’ipotesi di legittimità del provvedimento, l’affidamento ingenerato dall’Amministrazione per aver assentito concessioni comprensive del bene costruito sine titulo e per non avere mai esercitato i poteri di polizia demaniale.

Si sono costituiti in resistenza l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, instando per la reiezione dell’impugnativa.

Si è costituito anche il Comune di Genova, rilevando che non è contestato un atto direttamente riferibile all’Amministrazione civica ed opponendosi, comunque, all’accoglimento del ricorso.

4. In tutti e tre i giudizi le parti hanno depositato conclusionali e repliche, ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a.

4.1. Nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022 il deducente, con la memoria conclusionale, dato atto della cessazione del titolo concessorio e dell’intervenuta demolizione del manufatto, ha insistito per la declaratoria di illegittimità degli atti impugnati, permanendo l’interesse alla decisione in ragione della consequenziale domanda risarcitoria. In aggiunta, il signor LO ha instato per il ristoro dei danni in tesi cagionati sia dal Comune, sia dall’Autorità Portuale, per l’affidamento originato dalle loro condotte asseritamente colpose, consistenti: quanto all’Amministrazione civica, nell’avere rilasciato ai precedenti concessionari autorizzazioni all’esercizio di attività commerciali nell’immobile abusivo; quanto all’ente costiero, nell’aver assentito concessioni del prefabbricato sprovvisto di titolo edilizio, richiedendo al ricorrente di accatastarlo e di versare i canoni e le imposte, nell’aver omesso di informare tempestivamente il concessionario della possibile illegittimità della costruzione emersa nei sopralluoghi e nel non avere svolto per anni le funzioni di polizia demaniale. Infine, l’esponente ha quantificato le seguenti voci risarcitorie: danno emergente per € 31.722,34 (canoni concessori, imposta di registro, premi assicurativi, spese per accatastamento e per progettazione dei lavori); lucro cessante per € 68.100,00 (mancato guadagno per le attività ludiche e di somministrazione di cibi e bevande); perdita di chance per il quadriennio supplementare per € 108.960,00; danno non patrimoniale per € 20.878,23.

Nella causa R.G. n. 842 del 2025 il ricorrente, con la conclusionale, ha parimenti insistito per la declaratoria di illegittimità del provvedimento gravato, permanendo l’interesse alla pronuncia per sterilizzare le pretese dell’Autorità Portuale aventi ad oggetto il recupero delle spese di demolizione, pari ad € 67.800,00, ed il versamento dell’indennizzo per occupazione sine titulo , ammontante ad € 41.565,39, oltre che per dimostrare l’insussistenza del reato di cui all’art. 1161 cod. nav. contestatogli in sede penale. In aggiunta, il signor LO ha domandato il risarcimento del danno emergente per € 31.722,34, del lucro cessante per € 68.100,00, della perdita di chance per il quadriennio supplementare per € 108.960,00 e del pregiudizio non patrimoniale per € 20.878,23.

4.2. Nel giudizio R.G. n. 715/2022 l’Autorità di Sistema Portuale ed i Ministeri hanno eccepito di essere privi di legittimazione passiva, così come hanno fatto le Amministrazioni statali nella causa R.G. n. 716/2022.

4.3. Nei giudizi R.G. n. 716/2022 e n. 842/2025 l’ente portuale ha opposto l’inammissibilità della domanda risarcitoria articolata con la memoria conclusionale per mutatio libelli , nonché, nella prima causa, anche la nullità dell’azione di risarcimento proposta con il ricorso introduttivo per indeterminatezza.

5. Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2026 il Collegio ha rilevato d’ufficio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la possibile inammissibilità della domanda risarcitoria introdotta nei confronti del Comune con la memoria conclusionale nel giudizio R.G. n. 715/2022. Indi, all’esito della discussione delle parti, le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

I) Riunione dei ricorsi

1. Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione dei tre ricorsi ai sensi dell’art. 70 c.p.a., in quanto connessi soggettivamente ed in parte oggettivamente, con conseguente economia processuale nella definizione delle cause.

II) I fatti di causa

2. Per una migliore comprensione della controversia, è opportuno esporre gli snodi salienti della vicenda.

Con licenza n. 79 dell’11 febbraio 2022 l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale ha autorizzato l’impresa individuale LO RE al subingresso nella titolarità della concessione demaniale marittima assentita all’impresa individuale SE DE in data 27 dicembre 2017, avente ad oggetto un compendio immobiliare in corso Guglielmo Marconi, nel quartiere “Foce”, costituito da aree scoperte per 205,65 mq. e da una struttura prefabbricata ad uso attività ludiche e spazi accessori (ufficio, magazzino e servizi), suddivisa in due corpi di fabbrica adiacenti di 298,21 mq., posti su un unico livello (v. docc. 1-2-16-17 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022).

In data 21 aprile 2022 il signor LO ha presentato al Comune una comunicazione di inizio lavori asseverata per la manutenzione straordinaria c.d. leggera dell’edificio, al fine di modificare la distribuzione interna degli spazi, in modo da ospitare un ristorante a servizio della ludoteca. Tuttavia, con provvedimento del 12 maggio 2022, l’Amministrazione civica ha vietato l’attività edilizia per mancanza del titolo abilitativo di cui all’art. 24 reg. es. cod. nav. (doc. 3 Comune nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022).

Con istanza del 9 maggio 2022 il signor LO ha chiesto all’Autorità Portuale l’autorizzazione ai sensi dell’art. 24 reg. es. cod. nav. per ampliare lo scopo della concessione, includendovi la somministrazione di alimenti e bevande, con assentimento delle opere necessarie per inserire un ristorante nel prefabbricato (doc. 4 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022).

Nel frattempo, in occasione di sopralluoghi condotti nella primavera-estate del 2022 da funzionari comunali e portuali per valutare lo stato delle aree della zona, nell’ambito dell’intervento di riqualificazione del comprensorio di “Punta Vagno”, sono state rilevate le condizioni fatiscenti in cui versava, tra gli altri, il manufatto di cui è causa (docc. 4-5 Comune e doc. 10 AdSP nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022). Nella relazione del 21 luglio 2022 l’ufficio tecnico comunale ha rappresentato che la costruzione era stata eretta negli anni ’80-’90, senza permesso di costruire né autorizzazione paesaggistica (doc. 7 Comune nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022). Indi, il 22 luglio 2022 l’Amministrazione civica ha comunicato all’ente portuale ed al Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché, per conoscenza, al concessionario signor LO, l’avvio del procedimento finalizzato alla rimozione dell’opera abusiva insistente sul suolo demaniale (doc. 5 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022).

Con osservazioni del 28 luglio 2022 il deducente – premesso di aver investito notevoli capitali per intraprendere l’attività commerciale nel compendio in concessione, ritenendo incolpevolmente che il fabbricato fosse legittimo – ha instato affinché, considerata la situazione anomala ed eccezionale, l’Amministrazione municipale lo autorizzasse “ a portare avanti il progetto di ristrutturazione, già depositato, ma che ci si riserva in breve tempo di produrre nuovamente con le opportune modifiche ” (doc. 6 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022).

Con nota del 1° agosto 2022 il Comune ha rilevato che il signor LO non aveva fornito elementi utili in merito alla dimostrazione della legittimità edilizia del manufatto (doc. 10 Comune nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022). Pertanto, con provvedimento in data 18 agosto 2022, la civica Autorità ha ordinato al MEF ed all’Autorità Portuale il ripristino dello stato dei luoghi, in quanto la struttura risultava realizzata in assenza di titoli edilizio e paesaggistico (doc. 7 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022).

In conseguenza dell’accertamento comunale del carattere abusivo del prefabbricato, con nota del 2 settembre 2022 l’Amministrazione concedente ha dichiarato improcedibile / inammissibile l’istanza ex art. 24 reg. es. cod. nav. (doc. 8 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022).

Con successiva nota del 27 settembre 2022 l’Autorità Portuale ha comunicato al concessionario che, qualora egli non avesse rinunciato al titolo concessorio, avrebbe dato corso al procedimento di decadenza per inutilizzo del bene e per carente manutenzione, ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. b) e lett. f) cod. nav. (doc. 12 ricorrente nella causa R.G. n. 842/2025). Sennonché, con lettera dell’11 ottobre 2022 il signor LO ha contestato la sussistenza dei presupposti per la declaratoria di decadenza ed ha manifestato l’interesse a mantenere la concessione, sia nell’ipotesi in cui fosse possibile la sanatoria o la demo-ricostruzione del manufatto, sia, in subordine, qualora l’area dovesse rimanere totalmente scoperta (doc. 13 ricorrente nella causa R.G. n. 842/2025).

L’ente concedente ha, allora, soprasseduto all’avvio del procedimento decadenziale e la concessione è venuta naturalmente a scadenza il 31 dicembre 2023. Segnatamente, il signor LO ha domandato il rinnovo del titolo il 29 dicembre 2023 (doc. 14 ricorrente nella causa R.G. n. 842/2025), ma l’Amministrazione portuale, con nota del 19 febbraio 2024, ha risposto che era impossibile rilasciare nuovamente la concessione, per come richiesta dal concessionario uscente, essendo necessario rimodulare l’istanza tenendo conto dell’ingiunzione demolitoria comunale (doc. 14 AdSP nella causa R.G. n. 842/2025). A tale comunicazione il signor LO non ha dato riscontro.

In seguito, con nota del 19 marzo 2025, l’ente costiero ha avviato il procedimento di messa in pristino e sgombero dell’area (doc. 15 ricorrente nella causa R.G. n. 842/2025). Il 27 marzo 2025 il deducente ha presentato una nuova domanda concessoria corredata da osservazioni, offrendosi di provvedere in via transattiva alla rimozione del fabbricato e proponendo di realizzare, in posizione più vicina al mare, una struttura di servizio alla spiaggia munita di bagni e docce (v. doc. 16 ricorrente e docc. 18-19 AdSP nella causa R.G. n. 842/2025). L’Amministrazione, dopo avere comunicato l’inammissibilità dell’istanza, in quanto inoltrata a mezzo posta elettronica anziché per il tramite dello “Sportello Unico Amministrativo” (doc. 17 ricorrente nella causa R.G. n. 842/2025), ha ribadito l’obbligo dell’impresa LO di demolire la costruzione abusiva, in conseguenza dell’ordine intimato dal Comune di Genova (doc. 18 ricorrente nella causa R.G. n. 842/2025). Indi, previa delibera del Comitato di Gestione (doc. 22 AdSP nella causa R.G. n. 842/2025), con provvedimento n. 1 del 7 maggio 2025 l’Autorità Portuale ha ingiunto al signor LO la rimessione in pristino del compendio demaniale, con rimozione del manufatto, significando che, in difetto, avrebbe proceduto all’esecuzione in danno e preannunciando che l’ex concessionario avrebbe dovuto pagare l’indennizzo per occupazione sine titulo ai sensi dell’art. 8 del d.l. n. 400/1993, calcolato a partire dal 1° gennaio 2024 (doc. 1 ricorrente nella causa R.G. n. 842/2025).

Infine, la struttura è stata demolita a cura dell’ente portuale nel novembre 2025 (doc. 14 Comune e docc. 33-34-35-36-37 AdSP nella causa R.G. n. 842/2025).

III) Sul ricorso R.G. n. 715/2022

3. Principiando dallo scrutinio del ricorso R.G. n. 715/2022, va preliminarmente accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Infatti, l’ingiunzione demolitoria è stata emessa dal Comune di Genova, mentre l’Amministrazione dei Trasporti non ha partecipato al procedimento, né è stata attinta dal provvedimento, sicché risulta estranea alla lite e va, pertanto, estromessa dal giudizio.

A differenti conclusioni deve giungersi, invece, per l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale e per il Ministero dell’Economia e delle Finanze, che sono i destinatari dell’ordine di ripristino e, pertanto, rivestono la qualità di litisconsorti necessari.

4. Sempre in via pregiudiziale, si rileva l’inammissibilità della domanda risarcitoria avanzata per la prima volta dal ricorrente con la memoria conclusionale non notificata.

Invero, con il ricorso introduttivo il signor LO ha spiegato un’azione di risarcimento dei danni derivanti dall’ordine di demolizione in tesi illegittimo. Con la conclusionale, invece, il deducente ha chiesto il ristoro dei pregiudizi asseritamente cagionati dall’Amministrazione civica con il rilascio di titoli autorizzativi del parco giochi in favore dei precedenti concessionari demaniali, in tal guisa inducendo l’odierno ricorrente in errore circa la legittimità del manufatto ospitante l’attività ludica.

Dunque, mutando la prospettazione relativa al fatto causativo del danno, il ricorrente ha posto in essere una inammissibile mutatio libelli , perché ha tardivamente introdotto nel processo una causa petendi fondata su un fatto costitutivo radicalmente differente, ponendo un nuovo tema di indagine e spostando i termini della controversia (in argomento cfr., ex multis , Cons. St., sez. IV, 8 gennaio 2026, n. 168; Cons. St., sez. VII, 14 novembre 2024, n. 9150; Cons. St., sez. VII, 28 ottobre 2022, n. 9330). Peraltro, una simile domanda involge l’accertamento della responsabilità aquiliana del Comune per lesione del diritto soggettivo del privato di autodeterminarsi liberamente nei rapporti contrattuali, ricadendo pertanto nella giurisdizione del giudice ordinario.

5. Nel merito, il primo motivo dell’impugnativa non coglie nel segno.

Il Comune ha correttamente applicato la procedura prevista dall’art. 35 del d.p.r. n. 380/2001, avendo accertato l’edificazione di un manufatto senza titolo, sul suolo demaniale, da parte di soggetti privati (v. Cons. St., sez. VII, 13 novembre 2025, n. 8899; Cons. St., sez. VII, 6 dicembre 2024, n. 9786; Cons. St., sez. III, 5 novembre 2024, n. 8795). Non essendo possibile rintracciare l’autore dell’intervento abusivo ed avendo lo Stato acquisito il bene ai sensi dell’art. 49 cod. nav., l’Amministrazione civica ha indirizzato l’ingiunzione demolitoria al Ministero dell’Economia e delle Finanze proprietario ed all’ente portuale gestore del demanio marittimo.

Non ricorrono, invece, i presupposti dell’art. 28 del d.p.r. n. 380/2001 evocato dal ricorrente, che concerne esclusivamente gli interventi realizzati da amministrazioni statali, attribuendo la competenza all’adozione dei provvedimenti repressivi al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, d’intesa con il Presidente della Giunta regionale. Invero, la fattispecie in esame non ricade nel perimetro della norma in parola, sia per il tenore letterale della stessa, che fa riferimento alle opere “ eseguite ” da amministrazioni dello Stato, sia in ragione della sua ratio , che risiede nella configurazione di un meccanismo di soluzione di possibili conflitti tra autorità statali e locali in merito alla localizzazione delle opere pubbliche.

6. Il secondo mezzo è privo di pregio.

6.1. Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse dal ripristino della legalità violata) che impongono la rimozione dell’abuso; il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione intervenga a distanza di tempo dall’intervento edilizio ed il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso (in tal senso cfr., ex plurimis , Cons. St., sez. II, 23 marzo 2026, n. 2421; Cons. St., sez. II, 19 gennaio 2026, n. 394; Cons. St., sez. II, 9 dicembre 2025, n. 9688; Cons. St., sez. VII, 2 luglio 2025, n. 5737; Cons. St., sez. VI, 3 maggio 2024, n. 4061; Cons. St., sez. VI, 3 novembre 2020, n. 6771; Cons. St., Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

Pertanto, non occorreva alcuna motivazione rafforzata in ordine alla valutazione di peculiari ragioni di interesse pubblico e/o ad un bilanciamento con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, costituendo l’irrogazione della sanzione ripristinatoria un atto vincolato; né vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo, anche per un lasso considerevole, non sana, non potendo l’interessato dolersi del fatto che l’amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi (v., ex multis , Cons. St., sez. II, 23 marzo 2026, n. 2421, cit.; Cons. St., sez. IV, 13 marzo 2026, n. 2086; Cons. St., sez. II, 11 gennaio 2023, n. 360; T.A.R. Liguria, sez. I, 6 marzo 2020, n. 160).

Nemmeno possono spiegare rilevanza in senso contrario eventuali atti comunali autorizzativi dell’attività di parco giochi, i quali costituiscono esercizio di un potere amministrativo differente da quello che disciplina e consente l’esplicazione dello jus aedificandi dei privati. Tanto più che la parte ricorrente non ha prodotto tali autorizzazioni, sicché non vi è neppure la prova che il Comune fosse a conoscenza del fatto che alcuni intrattenimenti si svolgevano all’interno della struttura abusiva (anziché nell’area esterna).

Parimenti, non inficia la validità dell’ordine di demolizione il fatto che l’Autorità Portuale abbia stipulato un atto concessorio avente ad oggetto, oltre alle aree scoperte, un manufatto del quale il concessionario non ha potuto fruire, o che abbia invitato il signor LO ad accatastarlo, oppure, ancora, che abbia percepito i relativi canoni (v. docc. 12-21-22-23 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022), potendo semmai tali circostanze fondare una responsabilità contrattuale dell’ente (il cui accertamento rientra nella cognizione del giudice ordinario, involgendo diritti soggettivi a contenuto meramente patrimoniale: cfr. T.A.R. Liguria, sez. I, 17 maggio 2022, n. 388).

6.2. Sotto altro profilo, come si è visto, nel corso del procedimento il concessionario ha annunciato che avrebbe predisposto un progetto di demolizione e successiva ricostruzione dell’edificio, ma, in realtà, non lo ha mai presentato, né prima né dopo l’ingiunzione demolitoria comunale. Invero, il signor LO si è limitato a proporre transattivamente all’Autorità Portuale, oltre un anno e mezzo dopo il provvedimento dell’ente locale, di rimuovere il manufatto ed installare nell’area demaniale (in posizione più avanzata verso il mare) una struttura funzionale alla balneazione ( supra , § 2). Pertanto, non è certamente imputabile all’Amministrazione civica la mancata valutazione in ordine all’astratta realizzabilità di una soluzione progettuale di sanatoria o di demo-ricostruzione del fabbricato, mai elaborata o, comunque, formalizzata dal signor LO.

7. Da ultimo, il terzo motivo è inaccoglibile.

Il ricorrente non ha assolto all’onere della prova sullo stesso gravante in ordine alla pretesa risalenza del fabbricato sprovvisto di titolo ad epoca anteriore alla legge “ponte” n. 761 del 1967, che ha esteso l’obbligo della licenza edilizia alle costruzioni nell’intero territorio comunale.

Invero, dalla lettera scritta il 5 ottobre 1990 dalla signora OS IR al Consorzio Autonomo del Porto di Genova non si evince se la stessa fosse concessionaria dal 1966 proprio dell’area demaniale di cui è causa.

In ogni caso, con la predetta missiva la signora IR ha comunicato all’ente concedente che il suo “ padiglione ” era stato completamente distrutto da un incendio doloso ed ha, quindi, chiesto di poterlo ricostruire (doc. 11 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022). Dunque, qualora il “ padiglione ” della signora IR fosse effettivamente il prefabbricato in discussione, lo stesso sarebbe stato realizzato dopo il 1990; né vi è prova della data di costruzione del manufatto originario e della relativa consistenza.

Parimenti, la cartolina del 1965 (doc. 29 ricorrente nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022) non dimostra che, tra i fabbricati all’epoca esistenti, vi fosse la struttura in discussione, poiché la stessa era posizionata nella porzione di area sul lato mare estranea all’immagine, come si evince chiaramente dalla documentazione fotografica allegata alla relazione dell’Autorità Portuale (doc. 17 AdSP nelle cause R.G. nn. 715 e 716 del 2022).

IV) Sul ricorso R.G. n. 716/2022

8. Passando all’esame del ricorso R.G. n. 716/2022, si condivide l’assunto della difesa erariale circa il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero dei Trasporti, in quanto l’atto impugnato è stato adottato dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, senza alcun coinvolgimento delle amministrazioni statali.

9. Per quanto riguarda le questioni pregiudiziali, non persuade l’eccezione di nullità dell’azione risarcitoria spiegata dal ricorrente con l’atto introduttivo del giudizio, perché la richiesta di condanna del Comune inserita nelle conclusioni costituisce evidentemente un lapsus calami , mentre nell’epigrafe del ricorso è correttamente indicata quale destinataria della domanda l’Amministrazione portuale, in quanto autrice del provvedimento gravato.

Fondata è, invece, l’eccezione di inammissibilità dell’istanza di risarcimento formulata per la prima volta con la memoria conclusionale non notificata.

Infatti, con il gravame introduttivo il signor LO ha chiesto il ristoro dei pregiudizi sofferti in conseguenza del provvedimento dichiarativo della improcedibilità / inammissibilità dell’istanza ex art. 24 reg. es. cod. nav. Invece, nella conclusionale egli ha proposto un’azione risarcitoria basata su nuove causae petendi , collegate a presunti fatti illeciti contrattuali ed extracontrattuali differenti dall’atto di archiviazione, vale a dire le richieste di pagamento dei canoni e di accatastamento del fabbricato, l’omessa tempestiva informazione circa i rilievi comunali sull’abusività del manufatto, il rilascio dei titoli concessori del compendio demaniale e la mancata vigilanza sull’attività edilizia dei precedenti concessionari.

Pertanto, analogamente a quanto si è visto nella causa R.G. n. 715/2022, l’esponente ha operato una non consentita mutatio libelli ; oltretutto, anche in questo caso la nuova domanda ricade nella giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, lamentandosi la lesione di posizioni di diritto soggettivo (al rispetto degli obblighi contrattuali di correttezza e di protezione della controparte ed all’autodeterminazione nei rapporti negoziali).

10. Il primo mezzo dell’impugnativa non merita condivisione.

L’ente resistente ha assunto la nota avversata in dichiarata applicazione dell’art. 2, comma 1, della legge n. 241/1990, ai sensi del quale “ Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ”.

Orbene, l’Autorità Portuale ha legittimamente adottato la determinazione di conclusione del procedimento in forma semplificata, poiché, a fronte dell’ingiunzione ripristinatoria del Comune, l’istanza del concessionario risultava manifestamente improcedibile, con conseguente inapplicabilità dell’istituto del preavviso di rigetto di cui all’art. 10- bis della legge n. 241/1990 (in tal senso cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 26 ottobre 2023, n. 2399).

Né appare significativo che il provvedimento di archiviazione faccia riferimento solamente all’avvio dell’istruttoria da parte dell’ente locale, avendo l’Amministrazione concedente prestato adesione ai rilievi comunali circa il carattere abusivo del prefabbricato, viepiù considerato che l’atto è successivo all’ordine demolitorio.

11. Il secondo motivo del ricorso è destituito di fondamento, per le ragioni illustrate supra , nei §§ 5, 6 e 7, cui si rinvia.

V) Sul ricorso R.G. n. 842/2025

12. Anche per la causa R.G. n. 842/2025 va dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero dei Trasporti, i quali sono estranei all’oppugnata ingiunzione di sgombero e vanno, quindi, estromessi dal giudizio.

13. Si rileva, altresì, l’inammissibilità della domanda risarcitoria avanzata per la prima volta con la memoria conclusionale non notificata.

Invero, con il ricorso introduttivo il signor LO ha chiesto esclusivamente i possibili danni costituiti dalle spese per la demolizione del fabbricato e dall’indennità per occupazione abusiva, mentre solo con la conclusionale ha domandato il risarcimento dei pregiudizi patrimoniali per danno emergente, lucro cessante, perdita di chance e del nocumento non patrimoniale.

È, quindi, palese che, aggiungendo poste risarcitorie in precedenza non richieste, il ricorrente ha posto in essere una inammissibile mutatio libelli , introducendo tardivamente un petitum nuovo e non contenuto nel ricorso. Peraltro, per quanto riguarda la richiesta risarcitoria per illegittimità dell’ingiunzione di sgombero, difetta in maniera evidente il nesso causale con i danni domandati in sede di memoria conclusionale; con riferimento alla domanda fondata sul comportamento dell’Autorità Portuale, sia nel corso del rapporto concessorio, sia negli anni antecedenti, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, come indicato supra , nel § 9.

14. Nel merito, i motivi primo e quarto, scrutinabili congiuntamente per la loro intima connessione e parziale sovrapponibilità contenutistica, sono fondati ed assorbenti.

14.1. L’art. 49 cod. nav. contempla un’ipotesi speciale di accessione, in forza della quale, al momento della cessazione della concessione demaniale marittima, le opere non amovibili costruite dal concessionario sulla zona demaniale restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione.

Secondo costante indirizzo pretorio, la devoluzione al demanio marittimo si verifica ex lege al termine del rapporto concessorio in presenza del presupposto della difficile rimozione della costruzione, secondo lo schema norma-fatto-effetto, mentre il procedimento di incameramento ha natura meramente ricognitiva e di accertamento: di conseguenza, l’acquisizione alla mano pubblica avviene anche in mancanza di una manifestazione formale di volontà da parte dell’amministrazione, la cui omissione è incapace di incidere sulla produzione di un effetto traslativo ope legis (in argomento cfr., ex multis , Cons. St., sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024; Cons. St., sez. VII, 19 agosto 2022, n. 7299; Cons. St., sez. VII, 15 febbraio 2022, n. 1112; Cons. St., sez. VI, 3 dicembre 2018, n. 6850). L’automatica accessione al demanio marittimo si verifica anche per le opere realizzate sine titulo , come, del resto, usualmente ribadito nei disciplinari concessori (v., ad esempio, T.A.R. Liguria, sez. I, 20 aprile 2022, n. 293).

La giurisprudenza ha sancito che il manufatto eretto da un precedente concessionario, divenuto di proprietà demaniale alla scadenza del titolo in forza dell’art. 49 cod. nav., non rientra nella disponibilità giuridica del nuovo concessionario, il quale, conseguentemente, non può di norma essere chiamato a rimuoverlo al termine del rapporto (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 25 settembre 2008, n. 2686). In sostanza, l’obbligo di riduzione in pristino stato riguarda la situazione esistente alla data di inizio della concessione, salvo che, con clausola espressa, le parti abbiano pattuito che il nuovo concessionario si faccia carico anche della demolizione delle opere già insistenti sul sedime demaniale.

Nel caso in esame, è pacifico che il fabbricato abusivo preesisteva alla licenza di subingresso rilasciata all’impresa LO l’11 febbraio 2022 ed alle concessioni assentite all’impresa SE in data 27 dicembre 2017 (nella quale il ricorrente è subentrato) ed in data 30 dicembre 2013. Quest’ultimo titolo, infatti, è espressamente qualificato come “ Nuova Concessione ”; inoltre, con i due atti concessori del 2013 e del 2017 l’Amministrazione portuale ha accordato il compendio demaniale “ per mantenere ”, e non per realizzare, “ prefabbricati ad uso attività ludiche e spazi accessori (ufficio, magazzino e servizi) ed area scoperta asservita ” (v. docc. 5-6 ricorrente nella causa R.G. n. 842/2025). In effetti, come emerge dalla relazione tecnica comunale del 21 luglio 2022, il manufatto risale agli anni’80-’90 ( supra , § 2).

Orbene, alla stregua delle tracciate coordinate ermeneutiche, il provvedimento gravato si rivela illegittimo per aver imposto al signor LO di demolire la costruzione preesistente, acquisita ipso iure in proprietà pubblica e concessagli in godimento per esercitare attività commerciali.

In proposito, non sono condivisili le difese dell’Autorità Portuale, secondo cui, da un lato, lo Stato non sarebbe divenuto proprietario del bene in quanto di facile rimozione, rientrando fra le opere di tipo “C” di cui alla circolare ministeriale n. 120 del 24 maggio 2001, ossia “ strutture prefabbricate realizzate su piattaforma di cemento armato incernierate o appoggiate con calcestruzzo in basamento ”; dall’altro lato, l’impresa LO avrebbe assunto pattiziamente l’obbligo di asportare la costruzione al termine del rapporto.

In realtà, secondo la più recente circolare dell’Agenzia del Demanio prot. n. 7162 del 21 febbraio 2007, ripresa e valorizzata dalla giurisprudenza, sono opere amovibili o di facile rimozione gli impianti, i manufatti e le strutture prefabbricate leggere che, a fine stagione, possono essere facilmente smontati, senza che la rimozione comporti necessariamente la distruzione, in modo da poter essere reinstallati altrove (Cons. St., sez. I, parere n. 343 in data 24 gennaio 2012; Cons. St., sez. VI, 26 maggio 2010, n. 3348). Nel caso in esame, deve escludersi che il prefabbricato possieda le caratteristiche tipologiche di amovibilità, come emerge dalla relazione per la demolizione predisposta dall’Autorità Portuale nel settembre 2025 (doc. 32 AdSP nella causa R.G. n. 842/2025).

Inoltre, non riveste il significato indicato dalla difesa erariale la clausola contenuta nel disciplinare di concessione secondo cui, alla scadenza del titolo, “ il concessionario dovrà sgomberare a propria cura e spese l’area occupata e/o il manufatto demaniale in concessione asportando i manufatti impiantati e quindi riconsegnarli nel pristino stato e bonificati all’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale ”.

Invero, alla luce dei canoni ermeneutici di cui agli artt. 1362-1371 cod. civ., con particolare riferimento alla comune intenzione delle parti desumibile dal senso letterale delle parole, deve ritenersi che, alla cessazione del rapporto, il concessionario fosse tenuto a liberare il compendio ed a svuotare il prefabbricato demaniale, nonché a rimuovere i (soli) eventuali manufatti da lui impiantati, ma non anche a demolire il predetto prefabbricato già esistente.

14.2. Come evidenziato dalla parte ricorrente, l’azione amministrativa risulta altresì affetta da sviamento di potere, perché, a ben vedere, con l’ingiunzione di sgombero l’Autorità Portuale mira a trasferire surrettiziamente sull’ex concessionario l’obbligo di abbattere la costruzione abusiva, che il Comune ha posto a carico suo (e del Ministero dell’Economia e delle Finanze). Ciò si evince dal fatto che, come rappresentato nell’ordine di sgombero e nei precedenti atti endoprocedimentali, l’unica ragione per la quale l’ente portuale ha imposto al signor LO di rimuovere il manufatto consisteva nella necessità di dare esecuzione al provvedimento demolitorio municipale.

Né vale alla difesa erariale invocare il precedente di Cons. St., sez. VII, 27 aprile 2022, n. 3345, il quale ha sancito la legittimità dell’ordinanza di demolizione adottata da un Comune, ai sensi dell’art. 35 del d.p.r. n. 380/2001, nei confronti di un concessionario che non aveva realizzato l’opera, in quanto, utilizzando il bene, tale soggetto rientrava nella nozione di responsabile dell’abuso in base al Testo Unico dell’edilizia. Nel caso in esame, infatti, l’ente locale ha ingiunto la restitutio in integrum (non al concessionario, bensì) al MEF ed all’Autorità Portuale, sicché, per contestare di essere state individuate come obbligate al ripristino, le amministrazioni intimate avrebbero dovuto impugnare il provvedimento, non potendo invece spostare l’ordine in capo all’impresa LO, non attinta dall’ingiunzione comunale. Peraltro, l’opzione seguita dalla civica Autorità non appare censurabile, dato che l’ente concedente ha per lungo tempo assentito concessioni del compendio demaniale marittimo comprensivo del manufatto, ritraendo canoni determinati in considerazione dell’uso della struttura per l’attività di giochi per bambini (v. doc. 31 AdSP nella causa R.G. n. 842/2025).

14.3. Il provvedimento oppugnato si rivela illegittimo anche nella parte in cui ha ordinato all’impresa LO di sgomberare e riconsegnare l’area demaniale marittima, prefigurando l’irrogazione della sanzione per occupazione sine titulo ex art. 8 del d.l. n. 400/1993.

Invero, come rappresentato dal ricorrente, alla scadenza della concessione il 31 dicembre 2023 egli ha lasciato il compendio demaniale, del quale, peraltro, non aveva di fatto mai fruito, portando via i propri oggetti. Tant’è vero che, nelle fotografie del 2025, non sono più presenti il divanetto di pelle, la sedia, il tavolo e gli appendiabiti che erano collocati all’interno della struttura; invece, come verificato dall’Autorità Portuale, negli ultimi mesi il prefabbricato era stato oggetto di effrazione da parte di persone senza fissa dimora, che lo utilizzavano come ricovero notturno e abbandonavano ivi rifiuti di vario genere (v. fotografie inserite nella relazione tecnica comunale del 21.7.2022 e documentazione fotografica allegata alla nota dell’Autorità Portuale del 10.6.2025, sub doc. 27 AdSP nella causa R.G. n. 842/2025).

VI) Sull’esito dei ricorsi

15. In relazione a quanto precede, i ricorsi R.G. nn. 715 e 716 del 2022 si appalesano infondati e vanno, quindi, rigettati, mentre il ricorso R.G. n. 842 del 2025 è fondato e, dunque, dev’essere accolto, con conseguente declaratoria dell’illegittimità dell’ingiunzione di sgombero ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.

Va dichiarato il non luogo a provvedere sulla domanda di risarcimento dei danni proposta con il ricorso R.G. n. 842 del 2025, perché, per effetto dell’accertamento dell’illegittimità del provvedimento di sgombero, l’Amministrazione non potrà addebitare all’impresa LO né le spese della demolizione, né l’indennizzo ex art. 8 del d.l. n. 400/1993, conv. in l. n. 494/1993.

16. In considerazione della particolarità della controversia, nonché della soccombenza reciproca del ricorrente e dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ligure Occidentale, le spese di lite possono essere interamente compensate fra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così dispone:

- riunisce i giudizi R.G. n. 715/2022, R.G. n. 716/2022 e R.G. n. 842/2025;

- estromette dal giudizio R.G. n. 715/2022 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dai giudizi R.G. n. 716/2022 e R.G. n. 842/2025 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze;

- rigetta i ricorsi R.G. n. 715/2022 e R.G. n. 716/2022;

- accoglie il ricorso R.G. n. 842/2025 e, per l’effetto, dichiara l’illegittimità dell’impugnata ingiunzione di sgombero ed il non luogo a provvedere sulla domanda di risarcimento dei danni.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LU OR, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere

NA FE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA FE	LU OR

IL SEGRETARIO