Pubblicato il 19/01/2026

N. 00394/2026REG.PROV.COLL.

N. 05975/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5975 del 2025, proposto dalla signora PA D'AM, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Lonoce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Manduria, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Danilo Brunetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, (sezione prima) n. 337/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Manduria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. NA AD e uditi per le parti l’avvocato Giovanni Corbyons, in sostituzione dell’avvocato Nicola Lonoce, e l’avvocato Emanuela Vergine, in sostituzione dell’avvocato Danilo Brunetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è l’ordinanza n. 178 del 14 giugno 2023 con cui il Comune di Manduria ha ingiunto alla signora PA D'AM la demolizione delle seguenti opere abusive realizzate in località San Pietro in Bevagna, in area sottoposta a vincolo idrogeologico e paesaggistico:

a) un fabbricato adibito a civile abitazione costituito da piano terra, in parte realizzato in conci di tufo, e da copertura con solaio in cemento armato (porzione originaria), della superficie di mq. 68,00 circa;

b) una copertura costituita da struttura metallica e policarbonato posta sul confine sud, laddove, in precedenza, era presente un ortale (chiostrina nell’accatastamento) dell’abitazione, delle dimensioni di m 2,40 x m 6,55 circa, avente una superficie di mq 15,72 circa, collocata ad un’altezza dal piano di pavimento di circa m 3,30 e destinata a cucina-lavanderia;

c) un pergolato, avente struttura portante in pilastrini e travi in legno, posto sulla terrazza del fabbricato, delle dimensioni di circa m. 5,00 x m. 4,00 circa, altezza di m. 2,50 circa, delimitato da un parapetto in legno dell’altezza di circa m. 1,00, con sovrastanti canne di bambù.

2. Con ricorso di primo grado la signora D’AM chiedeva l’annullamento del provvedimento sopra indicato per i seguenti motivi:

I. “Violazione della legge-ponte n. 765 del 1967 - Violazione e falsa applicazione dell’art 31 d.p.r. 380/2001, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto, illogicità ed irragionevolezza dell’azione amministrativa, carente istruttoria”.

II. “Violazione dell'art. 31 co. 1, 2 e 3 del d.p.r. 380/2001. Eccesso di potere e carenza istruttoria e di motivazione”.

III. “Violazione dell'art. 31 co. 3 e 4 bis del d.p.r. 380/2001 della legge del 7 agosto del 1990, n. 241, eccesso di potere, motivazione apparente, illogicità perplessità”.

3. Il T.a.r. per la Puglia, sezione staccata di Lecce, con sentenza n. 337 del 5 maggio 2025, respingeva il ricorso rilevando, in sintesi, che gli elementi forniti dalla ricorrente non erano idonei a dimostrare l’anteriorità del fabbricato alla data del 1967, che i manufatti di cui alle lett. b) e c) dell’ordinanza non rientravano nell’edilizia libera e che l’ordinanza di demolizione era sufficientemente motivata con riguardo alla natura abusiva delle opere.

4. Avverso la sentenza di primo grado la ricorrente ha interposto appello, notificato in data 10 luglio 2025 e depositato in data 18 luglio 2025, articolando quattro motivi di gravame.

5. Si è costituito in resistenza il Comune di Manduria che ha eccepito l’inammissibilità per genericità dell’appello nonché la sua infondatezza nel merito.

6. Con ordinanza n. 2960 del 26 agosto 2025 è stata accolta l’istanza cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.

7. Nel corso del giudizio entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

8. All’udienza del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello è infondato, circostanza che consente di prescindere, in applicazione del principio della c.d. ragione più liquida, dall’esame dell’eccezione di inammissibilità formulata dal Comune di Manduria.

10. Con il primo motivo di appello si deduce “ ERRONEITÀ DELLA DECISIONE IN ORDINE ALLA RITENUTA INSUSSISTENZA DI PROVA, ANCHE PRESUNTIVA, DELLA REALIZZAZIONE DEL MANUFATTO IN EPOCA ANTERIORE ALLA LEGGE N. 765/1967 ” per avere il T.a.r. ritenuto non sufficientemente provata, neppure in via indiziaria, la realizzazione del fabbricato in epoca antecedente all’entrata in vigore della legge n. 765/1967. Ad avviso dell’appellante, il giudice di primo grado sarebbe incorso in errore nel negare qualunque rilievo probatorio alla dichiarazione contenuta nell’atto notarile di compravendita, alle risultanze catastali e alle perizie tecniche prodotte in giudizio.

11. Il motivo è infondato.

12. Per giurisprudenza costante, l’onere della prova circa l’epoca di realizzazione del manufatto in data antecedente al 1967 grava sul privato e non all’amministrazione, poiché soltanto l’interessato può fornire inconfutabili documenti che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione dell’abuso (cfr., ex aliis , Cons. Stato sez. II 19 agosto 2024 n. 7169, sez. Vi 8 agosto 2025 n. 6979; id. 17 maggio 2018, n. 2995 e 27 luglio 2015, n. 3666; sez. IV, 11 ottobre 2016, n. 4178).

13. Tale prova deve essere rigorosa, richiedendosi una documentazione certa ed univoca (non essendo, ad esempio, sufficienti le dichiarazioni sostitutive di atto notorio), sull’evidente presupposto che colui che ha realizzato l’opera è il soggetto che meglio di ogni altro può fornire elementi oggettivi sulla data di realizzazione dell’abuso (cfr. Cons. Stato sez. V, 3 novembre 2025 n. 8534; sez. VI 19 giugno 2024 n. 5471; id. 5 gennaio 2015, n. 6; sez. IV, 10 giugno 2014, n. 2960), cosicché, in difetto di tale prova, l’amministrazione ha il dovere di ordinare la demolizione del manufatto realizzato sine titulo ex art. 31 d.P.R. 380/2001.

14. Le dichiarazioni sostitutive di terzi - fondate sul mero ricordo del dichiarante-non possono assurgere a prova certa dell’epoca di realizzazione ma possono, al più, corroborare le risultanze documentali, le quali devono attestare in maniera univoca l’esistenza ant e 1967 del fabbricato (Cons. Stato, sez. VI 28 febbraio 2023 n. 2030, sez. II 9 ottobre 2020, n. 5994; sez. VI 8 novembre 2023 n. 9612); ciò in quanto la prova dell’epoca di realizzazione di un fabbricato si desume da dati oggettivi (Cons. Stato, Sez. VI, 8 novembre 2023 n. 9612; id. 3 gennaio 2022 n. 4).

15. Nel caso di specie, l’amministrazione ha accertato la realizzazione, in assenza di titolo edilizio e in area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, di un edificio adibito a civile abitazione, di un manufatto destinato a lavanderia-cucina e di un pergolato.

16. L’assunto difensivo, secondo cui il fabbricato principale (ma non il manufatto destinato a lavanderia e il pergolato) sarebbe stato realizzato ante 1967, è rimasto privo di riscontro probatorio.

17. Gli atti di compravendita del 2021 e del 2012 recano, infatti, la mera dichiarazione del venditore che il cespite è stato edificato “ nella sua originaria consistenza ” in data anteriore al 1 settembre 1967.

Poiché il venditore dichiarante non è il soggetto che ha realizzato il manufatto (il quale è pervenuto agli originari alienanti in forza di due successioni legittime aperte il 12 dicembre 2007 e il 2 maggio 2008), l’attestazione si risolve in una dichiarazione doppiamente de relato , circostanza che ne vanifica totalmente la valenza indiziaria.

18. Nessun rilievo può essere assegnato, contrariamente a quanto sostiene l’appellante (pag. 7 dell’appello), alla provenienza da un atto pubblico della dichiarazione in questione poiché essa è stata meramente recepita nell’atto di compravendita e non verificata, quanto al suo contenuto, dal notaio rogante che è tenuto solo ad attestare che essa sia stata resa in sua presenza ai sensi dell’art. 2700 c.c.

19. Fermo quanto sopra rilevato, osserva ancora il Collegio che l’atto di compravendita del 2021 riguarda una “ abitazione al piano terra composta di cinque vani catastali con annessa retrostante chiostrina accatastata unitamente all’abitazione e con la proprietà esclusiva del lastrico solare ”, mentre l’atto di compravendita del 2012 riguarda un’abitazione di soli due vani, senza menzione né della chiostrina né del lastrico solare.

20. Ne discende che il fabbricato principale, nella consistenza accertata in sede di sopralluogo del 5 maggio 2022, non può che essere successivo al primo atto notarile del 2012.

21. Ad identiche conclusioni in punto di irrilevanza probatoria deve pervenirsi con riguardo all’ulteriore documentazione prodotta dalla ricorrente, atteso che:

a) la categoria catastale A/5 è rimasta in uso sino al 1992, quando è stata soppressa a mezzo della circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 5/1992, sicché l’originaria classificazione dell’abitazione in tale categoria catastale non prova la sua edificazione ante 1967, come correttamente osservato dal T.a.r.;

b) la perizia a firma del geom. Suma del 21 settembre 2021 si fonda su “ quanto raccontato dall’acquirente oggi venditore di quanto gli era stato raccontato dagli eredi/venditore dell’immobile ” e su documentazione fotografica del 1972, quindi successiva al 1967. Sulla base di tali elementi, il tecnico di parte si limita ad ipotizzare che l’epoca di realizzazione del manufatto si collochi nel 1955/1960 e comunque prima del 1967;

c) la perizia a firma del geom. Petrosillo del 24 aprile 2024 è fondata su una foto aerea del 10 agosto 1968 che non solo non prova la compiuta realizzazione dell’abitazione ante 1967, ma nemmeno ne attesta la presenza alla data del volo aereo atteso che, come osservato dal giudice di primo grado, la foto, nell’ingrandimento eseguito dal tecnico, è di qualità così scarsa da non consentire di rilevare eventuali edificazioni nell’area di interesse (men che meno il fabbricato nella consistenza oggetto di accertamento).

22. In definitiva, gli elementi prodotti dal privato non sono dotati di un neppur minimo grado di verosimiglianza tale da giustificare l’attenuazione dell’onere probatorio in ordine all’asserita realizzazione ante 1967 del fabbricato in questione.

23. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

24. Con il secondo motivo di appello si deduce “ ERRONEITÀ DELLA SENTENZA NELLA PARTE IN CUI HA RIGETTATO IL MOTIVO RELATIVO ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 31, COMMI 1, 2 E 3, DEL D.P.R. N. 380/2001, PER CARENZA ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONALE IN ORDINE AI MANUFATTI DI CUI AI RILIEVI SUB B) E SUB C) ” per avere il T.a.r. erroneamente rigettato il motivo di ricorso relativo all’eccesso di potere, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, in ordine alla disposta demolizione dei manufatti descritti nei rilievi sub b) e sub c) dell’ordinanza impugnata. Si tratterebbe di interventi rientranti nell’edilizia libera, attesa la loro collocazione in ambito pertinenziale, la funzione di riparo e servizio stagionale, nonché l’assenza di impianti e opere murarie stabili.

25. La censura è priva di pregio.

26. Come chiarito dalla giurisprudenza, il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all’uso cui lo stesso è destinato; nel caso di opere dirette al soddisfacimento di esigenze abitative stabili e permanenti deve escludersi la natura precaria delle stesse, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (Cons. Stato, sez. VII, 29 agosto 2025 n. 7144).

27. La copertura in metallo e policarbonato, indicata al punto b) dell’ordinanza di demolizione, ha determinato la realizzazione di un vano chiuso adibito a stabili esigenze abitative (cucina-lavanderia) in luogo della precedente chiostrina (peraltro, menzionata nell’atto di compravendita del 2021 e non in quello del 2012), integrando un nuovo volume in area paesaggisticamente vincolata.

28. Quanto al “pergolato” posto sulla terrazza del fabbricato e indicato al punto c) dell’ordinanza, esso, come si evince dalla documentazione fotografica allegata alla relazione di sopralluogo del 5 maggio 2022 (doc. 3 produzione Comune di Manduria del 11 settembre 2023) è costituito da elementi di chiusura della parte superiore di carattere fisso e non facilmente amovibili, integrando una vera e propria tettoia che necessita di titolo edilizio.

29. Sul punto va data continuità all’orientamento giurisprudenziale per cui “ il pergolato costituisce una struttura realizzata al fine di adornare e ombreggiare giardini o terrazze e consiste, quindi, in un'impalcatura, generalmente di sostegno di piante rampicanti, costituita da due (o più) file di montanti verticali riuniti superiormente da elementi orizzontali posti ad una altezza tale da consentire il passaggio delle persone. Il pergolato, per sua natura, è quindi una struttura aperta su almeno tre lati e nella parte superiore e normalmente non necessita di titoli abilitativi edilizi. Quando il pergolato viene coperto, nella parte superiore, anche per una sola porzione, con una struttura non facilmente amovibile realizzata con qualsiasi materiale, è assoggettata tuttavia alle regole dettate per la realizzazione delle tettoie” ( Cons. Stato, sez. IV 29 marzo 2024 n. 2973, sez. VI 13 ottobre 2023 n. 8924) con conseguente necessità di titolo edilizio.

30. Per tali ragioni, anche il secondo motivo di appello deve essere respinto.

31. Con il terzo motivo di appello si deduce “ ERRONEITÀ DELLA SENTENZA NELLA PARTE IN CUI HA RITENUTO SUFFICIENTE LA MOTIVAZIONE DELL’ORDINANZA DI DEMOLIZIONE, PUR IN PRESENZA DI ELEMENTI ISTRUTTORI NON CONSIDERATI E A FRONTE DELLA TOTALE URBANIZZAZIONE DEL CONTESTO ” per avere il T.a.r. respinto le censure relative al difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata.

32. Il motivo è infondato.

33. L’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo è un atto di natura vincolata ed è sufficientemente motivata laddove contenga la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, senza che possa assegnarsi rilievo alcuno al tempo trascorso dalla realizzazione dell’abuso e all’affidamento del privato nella conservazione del manufatto realizzato sine titulo ( Cons. Stato, sez. VII, 6 novembre 2024, n. 8862; Cons. Stato, sez. VI, 3 maggio 2024, n. 4061; Ad plen. 9 del 2017) o all’asserita natura urbanizzata dell’area.

34. Nel caso di specie l’ordinanza impugnata: a) descrive in maniera analitica le opere accertate in sede di sopralluogo del 5 maggio 2022; b) evidenzia che esse sono localizzate in area soggetta a vincolo idrogeologico e paesaggistico; c) rileva che sono abusive in quanto realizzate in assenza di permesso di costruire.

35. Anche il terzo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

36. Con il quarto motivo di appello si deduce “ VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ E MANCATA VALUTAZIONE DEL CONTESTO URBANISTICO CONSOLIDATO ” per omessa valutazione del principio di proporzionalità, tenuto conto del contesto urbanizzato e della destinazione ad abitazione dell’edificio principale.

37. L’infondatezza del motivo discende da quanto più sopra osservato in ordine alla natura vincolata e doverosa dell’ordine di demolizione: una volta accertata la natura abusiva dell’intervento, l’amministrazione è tenuta a disporre la demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna valutazione in ordine all’astratta sanabilità del manufatto, che è in facoltà del privato richiedere ai sensi dell’art. 36 d.P.r. 380/2001, sussistendone i presupposti (cfr. Ad Plen 16/2023), o alla destinazione residenziale dello stesso.

38. Sotto quest’ultimo profilo, si osserva che il fabbricato è adibito a casa di villeggiatura e non ad abitazione principale dell’appellante, sicché non può trovare applicazione l’invocata giurisprudenza sovranazionale relativa alla tutela del domicilio di cui all’art. 8 CEDU.

39. La stessa Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha, peraltro, escluso la violazione del diritto all’abitazione tutelato dall'art. 8 CEDU anche nell’ipotesi in cui “ l'ordine di demolizione dell'abuso edilizio riguardi un immobile costituente l'unica abitazione del contravventore e quest'ultimo sia un soggetto in età avanzata e si trovi in precarie condizioni reddituali, qualora la situazione personale del destinatario dell'ordine demolitorio non assuma un peso determinante a fronte della consapevole realizzazione della costruzione edilizia in un'area vincolata paesaggisticamente, in assenza di qualsivoglia autorizzazione» (sentenza sez. II, 4 agosto 2020, n.44817).

40. Quanto alla giurisprudenza citata a pag. 15 dell’atto di appello (Corte di Cassazione sez. 3, sent. n. 18949/2016, Contadini) essa giunge a conclusioni esattamente antitetiche a quelle sostenute dall’appellante evidenziando che “ non è ravvisabile alcuna violazione del diritto all'abitazione nel caso di ingiunzione a demolire un immobile abusivamente realizzato, posto che il diritto del cittadino a disporre di un'abitazione non può prevalere sull'interesse della collettività alla tutela del paesaggio e dell'ambiente ed al corretto uso del territorio, trattandosi di una posizione giuridica soggettiva individuale destinata a cedere rispetto all'interesse pubblico alla demolizione dell'immobile abusivo ”.

41. Per tali ragioni, anche il secondo motivo di appello deve essere respinto con conseguente reiezione integrale dell’appello.

42. Va, in ultimo, dichiarata l’inammissibilità della domanda subordinata- peraltro formulata solo in grado di appello e solo con memoria del 11 dicembre 2025- con cui si sollecita il Collegio all’adozione di “ ogni altra misura ritenuta idonea a garantire i diritti dell'appellante, ivi compresa l'eventuale riduzione dell'ordine di demolizione alle sole opere ritenute abusive ”, essendo precluso a questo Giudice di sostituirsi all’amministrazione nella determinazione del contenuto del provvedimento, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

43. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la signora PA D'AM alla rifusione, a favore del Comune di Manduria, delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 3000,00 (tremila/00), oltre a spese generali ed accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN OR, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

NA AD, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA AD	AN OR

IL SEGRETARIO