Pubblicato il 13/03/2026

N. 02086/2026REG.PROV.COLL.

N. 01682/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1682 del 2024, proposto da
RI BO, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Lucaioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castelfidardo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 00456/2023, resa tra le parti, Ordinanza demolizione abusi edilizi

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. DE NT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia trae origine dall’ordinanza n. 29/d del 23 marzo 2006, con la quale il Comune di Castelfidardo ha ingiunto alla sig.ra RI BO la demolizione di una serie di manufatti ritenuti abusivi, insistenti su un terreno agricolo di sua proprietà.

Nello specifico, la ricorrente è proprietaria di un appezzamento di terreno agricolo sul quale svolge attività di coltivazione e sul quale è ubicata l’abitazione in cui risiede con la propria famiglia dagli anni Sessanta. Il compendio immobiliare - secondo quanto dichiarato dalla stessa - trae origine da un fabbricato colonico fatiscente e da un capanno ad esso collegato.

Riferisce che nel 1974 è stato effettuato un primo intervento edilizio, consistente nella ristrutturazione del capanno e nello spostamento di un manufatto adibito a ricovero animali. Successivamente, nel 1975, si è proceduto alla demolizione e ricostruzione del fabbricato colonico, previa richiesta e ottenimento della licenza edilizia n. 40/1975.

A tale epoca risale, altresì, la realizzazione di un locale ad uso cantina e del sovrastante portico con balcone annesso alla casa colonica autorizzata. Infine, nel 1990, sono stati realizzati ulteriori manufatti destinati a ricovero di mezzi meccanici agricoli e una tettoia aperta per il ricovero di attrezzi.

A seguito di accertamenti, il Comune ha ritenuto che, fatta eccezione per il fabbricato colonico ricostruito in forza della licenza edilizia n. 40/1975, gli ulteriori manufatti – contraddistinti con le lettere A, B, C, D, E, F nella planimetria allegata all’ordinanza – fossero stati realizzati in assenza di permesso di costruire e dovessero pertanto essere qualificati come abusi edilizi sanzionabili con la demolizione.

2. La sig.ra BO ha proposto ricorso dinanzi al TAR Marche avverso l’ordinanza demolitoria, deducendo plurime censure. In particolare, ella ha sostenuto: l’eccessivo lasso di tempo intercorso tra la realizzazione delle opere (anni 1974-1975 e 1990) e l’adozione dell’ordine di demolizione; la compressione sostanziale delle garanzie partecipative; l’erronea individuazione del destinatario dell’ordine; l’errata qualificazione unitaria dei manufatti quali opere soggette a permesso di costruire; la mancata valutazione del pregiudizio derivante dalla demolizione sulle parti conformi.

Il Comune non si è costituito in giudizio.

3. All’esito del giudizio di prime cure con la sentenza qui appellata il Tar respingeva il ricorso con tale motivazione.

In relazione alle censure concernenti il tempo trascorso dalla realizzazione delle opere e la dedotta lesione dell’affidamento, il Collegio ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’ordinanza di demolizione costituisce atto dovuto e vincolato, adeguatamente motivato mediante la mera descrizione delle opere abusive e delle ragioni della loro abusività. Non sarebbe necessario, pertanto, individuare uno specifico interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità violata, neppure quando l’ordine intervenga a distanza di molti anni dall’abuso, non essendo configurabile un affidamento tutelabile in presenza di un illecito edilizio.

Quanto alle garanzie partecipative, il TAR ha rilevato che l’amministrazione aveva comunicato l’avvio del procedimento, consentendo alla ricorrente di presentare memorie e di esercitare il diritto di accesso, e che la possibilità di presentare istanza di sanatoria non era preclusa dall’adozione dell’ordinanza, potendo anzi sospenderne l’esecutività.

Con riferimento alla censura relativa alla notifica dell’ordinanza al solo proprietario, il Collegio ha richiamato l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, affermando che destinatario dell’ordine di demolizione è il proprietario dell’immobile, indipendentemente dalla sua responsabilità nella realizzazione dell’abuso, trattandosi di misura ripristinatoria e non sanzionatoria in senso stretto.

Quanto alla qualificazione degli interventi, il TAR ha sottolineato che la valutazione dell’abuso edilizio deve essere effettuata in modo complessivo e non atomistico, considerando l’impatto unitario delle opere sul territorio. È stata esclusa, per diversi manufatti, la natura pertinenziale in ragione delle dimensioni e dell’autonoma utilizzabilità; per altri manufatti è stata rilevata la realizzazione di nuovi volumi o modifiche di sagoma tali da integrare interventi soggetti a permesso di costruire.

Infine, il Collegio ritiene la doglianza relativa al pregiudizio derivante dalla demolizione delle parti conformi infondata, atteso che tale valutazione rileverebbe solo in fase esecutiva e nei casi disciplinati dagli artt. 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001, mentre nella specie le opere risultavano realizzate in assenza di titolo.

4. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la Sig.ra RI BO, articolando n. 2 motivi di gravame.

Con il primo motivo ha dedotto “Error in iudicando - errata interpretazione ed applicazione dei generali principi di diritto in materia di legittimo affidamento - Eccesso di potere sotto il profilo della carenza assoluta di motivazione.”

L’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha escluso la necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico attuale alla demolizione, nonostante il lungo intervallo temporale (oltre trent’anni per alcune opere) tra la realizzazione dei manufatti e l’adozione dell’ordinanza.

Secondo l’appellante, il Comune avrebbe dovuto esplicitare le ragioni concrete e attuali dell’intervento repressivo, ulteriori rispetto al mero ripristino della legalità, tenendo conto dell’affidamento maturato in capo alla proprietaria a seguito dell’inerzia protrattasi per decenni.

All’uopo, viene richiamato un orientamento giurisprudenziale secondo cui, in presenza di un lunghissimo lasso di tempo e di situazioni consolidate, è necessaria una motivazione rafforzata e la dimostrazione di uno specifico interesse pubblico.

L’appellante sottolinea, inoltre, la natura dei manufatti, per lo più qualificabili come annessi agricoli funzionali alla conduzione del fondo, e la qualità soggettiva della proprietaria quale coltivatrice diretta, elementi che, a suo dire, avrebbero imposto una valutazione più equilibrata tra interesse pubblico e affidamento del privato.

Con il secondo motivo ha dedotto “Error in iudicando - errata interpretazione ed applicazione degli art.li 31-33-34-36-37 del DPR 380/2001.”, censurando la sentenza per avere confermato la qualificazione unitaria delle opere come interventi soggetti a permesso di costruire e sanzionabili con demolizione.

Il Comune ha considerato tutti i manufatti come nuove costruzioni soggette a permesso di costruire, senza valutarne la diversa funzione, categoria edilizia e titolo richiesto. Questa impostazione - recepita anche dal TAR - è errata. Dalla stessa ordinanza risulta invece che i manufatti B, C, D ed E sono “annessi agricoli”, costruiti al grezzo e utilizzabili solo come ricovero mezzi, attrezzi o cantina/ripostiglio, mentre il manufatto F è un semplice balcone/portico e il manufatto indicato come tettoia è una struttura aperta destinata al riparo di utensili. Tutti questi manufatti (tranne A) sono pertinenze della casa colonica e, all’epoca, richiedevano solo l’autorizzazione gratuita ex art. 7 D.L. 9/1982, oggi una CILA, sicché - in caso di abuso - andava applicata la sanzione pecuniaria, non la demolizione. Inoltre i manufatti C ed F sono incorporati nella costruzione autorizzata del 1975 e costituiscono variazioni non essenziali, con conseguente applicabilità della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione, anche in considerazione del pregiudizio che quest’ultima arrecherebbe alla parte conforme dell’edificio.

5. Il Comune appellato non si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

6. All’udienza di smaltimento dell’11 marzo 2026 la causa passava in decisione.

7. L’appello è infondato.

8. In relazione al secondo motivo di appello, la natura pertinenziale evocata non trova conforto negli atti di causa, risultando corretta la qualificazione posta a base della determinazione impugnata.

8.1 In linea generale, va ribadito che la qualifica di pertinenza urbanistica è applicabile soltanto ad opere di modesta entità e accessorie rispetto ad un'opera principale, quali ad esempio i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici et similia, ma non anche opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, si connotino per una propria autonomia rispetto all'opera cosiddetta principale e non siano coessenziali alla stessa, tale, cioè, che non ne risulti possibile alcuna diversa utilizzazione economica (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 4/02/2023, n. 1205).

8.2 Nel caso di specie la pluralità e la consistenza delle opere abusive accertate esclude la qualificazione evocata.

8.3 Le non modeste dimensioni dei manufatti escludono la collocabilità nell'area della c.d. “edilizia libera” e non consentono di attribuirgli la natura pertinenziale trattandosi di opere dotate, tra l'altro, di integrale autonomia funzionale sulla scorta del predetto orientamento consolidato (cfr. altresì Cons. Stato, Sez. VI, 13 gennaio 2020 n. 309).

9. Parimenti corretta appare la valutazione unitaria sottesa agli atti impugnati.

Va infatti ribadito che la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate: non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 8/05/2018, n. 2738).

In relazione al primo motivo di appello, va parimenti ribadito che l’ordine di demolizione di un immobile edificato in assenza di titolo è atto vincolato al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto. Esso non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che impongono la rimozione dell'abuso, né richiede di prendere in considerazione gli interessi degli eventuali controinteressati. L'inerzia della pubblica amministrazione protratta nel tempo non ingenera un legittimo affidamento in capo al privato che abbia costruito senza titolo. Pertanto è legittima l'ingiunzione di demolizione intervenuta a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, anche se il titolare attuale dell'immobile non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 17/10/2017, n. 9).

10. Inoltre, in coerenza con la predetta valutazione unitaria, ai fini della valutazione di un abuso edilizio è necessario effettuare un esame complessivo e non atomistico delle opere realizzate, con la conseguenza che non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento ma dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 4/03/2021, n. 1858).

11. Infine, va parimenti ribadito la valutazione della possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con una pecuniaria ai sensi dell'art. 34, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 è eccezionale e derogatoria. Non compete all'amministrazione procedente effettuare tale valutazione prima dell'ordine di demolizione, spettando invece al privato dimostrare, in modo rigoroso nella fase esecutiva, l'impossibilità oggettiva di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte conforme (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 12/03/2025, n. 2032).

12. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.

13. Nulla va disposto per le spese del presente grado di giudizio stante la mancata costituzione di parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI BE, Presidente FF

DE NT, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE NT	GI BE

IL SEGRETARIO