Pubblicato il 08/01/2026

N. 00168/2026REG.PROV.COLL.

N. 03317/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3317 del 2024, proposto dal Comune di San Valentino in Abruzzo Citeriore, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Amicarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato dell’Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Clizia Calamita Di Tria, Maria Cristina Vaccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Aca S.p.A. in house providing , in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Passeri Mencucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 16/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo e di Aca S.p.A. in house providing e dell’Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato dell’Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il consigliere AO AR e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il Comune di San Valentino in Abruzzo Citeriore ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio e i successivi motivi aggiunti proposti dal predetto Comune per l’annullamento dei seguenti atti:

- della deliberazione del Consiglio direttivo dell’ERSI n. 31 del 30 giugno 2022, avente ad oggetto: “ Presa d'atto dell'attività istruttoria effettuata ai sensi dell'art. 147 commi 2 bis e 2 ter del D.Lgs. 152/06 e s.m.i. - Comune di San Valentino in Abruzzo Citeriore (PE) ”;

- della nota dell'ERSI-Abruzzo Protocollo n. 0003721 in data 14/09/2022, avente ad oggetto “ Procedura propedeutica al trasferimento della gestione del Servizio Idrico Integrato al gestore unico ”;

- della nota dell'ERSI - prot. N. 0005390 in data 23/12/2022;

- della nota del Dipartimento Territorio e Ambiente - Servizio Gestione e Qualità delle Acque della Regione Abruzzo del 29 dicembre 2022, protocollo n. 0545476/22.

Il giudice di primo grado ha respinto la domanda di annullamento degli atti impugnati e ha ritenuto inammissibili (per modifica del petitum e della causa petendi ) e comunque infondate le domande (di accertamento e di condanna al risarcimento del danno formulate dal Comune nella memoria conclusionale).

Il giudice di primo grado ha condannato il Comune ricorrente al pagamento in favore dell’Ente regionale per il Servizio Idrico Integrato al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 5.000,00, oltre accessori di legge, disponendo la compensazione nei confronti delle altre parti.

2. Il Comune appellante ha censurato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

3. Si sono costituiti in giudizio per resistere alle domande formulate dall’amministrazione comunale appellante la società ACA s.p.a. in house providing , la Regione Abruzzo e l’Ente regionale per il Servizio idrico integrato.

4. Con memorie e repliche le parti costituite hanno ribadito le rispettive prospettazioni difensive.

5. All’udienza pubblica del 27 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Il Comune appellante ha contestato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

6.1. Con il primo motivo di gravame, l’amministrazione appellante deduce: erronea interpretazione e sussunzione della domanda di erogazione dell’acqua pregiata alla popolazione del Comune ricorrente; ammissibilità e fondatezza della stessa.

Evidenzia che nella memoria conclusionale depositata nel giudizio di primo grado (in data 4 novembre 2023) il Comune ricorrente aveva sostenuto quanto segue:

“ Il ricorrente si rende conto che sarebbe vano insistere nell’azione demolitivo/pretensiva e pienamente satisfattoria; ritiene, tuttavia, che vi sia ancora spazio per tutelare – seppure in modo meno pieno – gli interessi già prospettati nei propri ricorsi…

Il Comune rinnova la proposta alle controparti e chiede, altrimenti, all’ecc.mo TAR – ritenendo che sia una domanda ricompresa in quella più ampia, esplicitamente formulata, di continuazione dell’esercizio autonomo del Servizio Idrico – di fare ordine alle controparti di erogare alla Collettività sanvalentinese l’acqua di NT VI, come suggerito dalla stessa soc. ACA nella sua nota Protocollo N. 0001681 in data 19/01/2023…

Laddove non si assicurasse al ricorrente la fruizione diretta dell’acqua di NT VI, esso avrebbe diritto al risarcimento del danno, che qui esplicitamente richiede. Ne sussistono tutti i presupposti richiesti dall’art. 30 cpa e dalla giurisprudenza in proposito…

Per quanto sopra, il ricorrente insiste per l’accoglimento delle sue richieste, così come esposte e precisate nella presente memoria: affidando all’equità di codesto ecc.mo Tribunale Amministrativo la liquidazione dei danni sentiti ”.

Come sopra evidenziato, il giudice di primo grado ha ritenuto che le domande formulate dal Comune nella memoria conclusionale fossero inammissibili, per modifica del petitum e della causa petendi e comunque le ha respinte nel merito.

Il Comune appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando quanto segue:

“ La deliberazione 31/22 dell’ERSI oggetto del ricorso introduttivo, e gli altri provvedimenti impugnati, hanno espropriato il Comune non solo della gestione del Servizio Idrico, ma anche dell’uso dell’acqua pregiata di NT VI, andando oltre quanto richiesto dall’art. 147 D.Lgs. 152-06 e così violando i principi di ragionevolezza e proporzionalità.

In questa prospettiva, è evidente che quanto richiesto con la memoria conclusionale non può ritenersi novum rispetto alla domanda integralmente demolitoria proposta col ricorso, ma piuttosto un minus in essa ricompreso. Nel senso che il ricorrente ha richiesto che, fermo il trasferimento della gestione del Servizio Idrico (perseguito dalla deliberazione 31/22), gli fosse conservato l’uso dell’acqua pregiata. Non, dunque, un nuovo procedimento inteso all’erogazione dell’acqua pregiata, ma una delimitazione del provvedimento impugnato: tale che esso comporti il trasferimento della gestione del Servizio Idrico, ma non la perdita della fonte pregiata …

Insomma, si è da ultimo chiesto all’adito Tribunale Amministrativo di annullare in parte qua lo stesso provvedimento impugnato con ricorso introduttivo: annullarlo laddove esso debba comportare la perdita dell’uso della fonte pregiata. Si è chiesto che, nell’inerzia delle Amministrazioni vocate in questo giudizio, il G.A. corregga lo stesso impugnato provvedimento, tenendo conto degli interessi del ricorrente e riducendo al minimo il sacrificio di questi ultimi ”.

6.2. Con il secondo motivo di gravame, l’amministrazione appellante deduce: erroneo rigetto della domanda di risarcimento dei danni per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa.

Il Comune appellante evidenzia che “ … seppure esso non potesse mantenere la gestione autonoma del Servizio Idrico per la circostanza oggettiva della pendenza della procedura di infrazione, comunque l’ERSI e la Regione hanno condotto la loro azione e attività amministrativa in violazione di legge e con eccesso di potere: in tal modo causando danno al ricorrente. Il Comune ha già evidenziato questo profilo nella sua memoria conclusionale di prime cure, ma la sentenza non l’ha affatto esaminato, così cadendo nel vizio di omessa pronuncia ”.

Ripropone quindi la domanda risarcitoria formulata nella memoria conclusionale depositata nel giudizio di primo grado in data 4 novembre 2023 ed evidenzia: “ Il Comune ritiene che codesta ecc.ma Giustizia possa affermare la responsabilità delle avverse Amministrazioni nella causazione del danno, almeno sotto il profilo dell’an e salva la quantificazione in separata sede ”.

6.3. Il Comune appellante ha chiesto quindi che il Consiglio di Stato “ … in riforma dell’impugnata sentenza del TAR dell’Aquila:

- annulli in parte qua i provvedimenti impugnati e disponga che le Amministrazioni appellate, ciascuna per quanto di ragione e competenza, assicurino alla Collettività, della quale l’appellante è esponente, la fruizione dell’acqua della fonte pregiata VI, pur nella gestione trasferita a ERSI; - dichiari l’illegittimità dell’azione amministrativa, così come condotta da ERSI e Regione Abruzzo ed esposta dal Comune negli atti di questo giudizio, e per l’effetto ne dichiari la responsabilità ex art. 30 cpa, rinviando ad altra sede per la quantificazione;

- vinte le spese del doppio grado ”.

7. I motivi di ricorso sono infondati; essi vengono trattati congiuntamente attenendo a profili connessi.

7.1. In via preliminare, si deve rilevare che il Comune di San Valentino in Abruzzo Citeriore non ha impugnato il capo di sentenza con il quale è stata espressamente respinta la domanda di annullamento degli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio e con i successivi motivi aggiunti; sul punto deve ritenersi formato il giudicato interno.

7.2. Le censure formulate dal Comune appellante concernono invece la declaratoria di inammissibilità e comunque il rigetto delle domande formulate dal Comune nella memoria conclusionale depositata nel giudizio di primo grado (in data 4 novembre 2023).

Nella predetta memoria, acquisita consapevolezza del fatto che sarebbe stato inutile insistere nell’accoglimento della domanda di annullamento degli atti impugnati (“ Il ricorrente si rende conto che sarebbe vano insistere nell’azione demolitivo/pretensiva e pienamente satisfattoria; ritiene, tuttavia, che vi sia ancora spazio per tutelare – seppure in modo meno pieno – gli interessi già prospettati nei propri ricorsi… ”), il Comune ricorrente ha formulato due domande:

a) in primo luogo, ha chiesto che venisse ordinato alle controparti di consentire alla Comunità locale di usufruire dell’acqua della NT VI (“ Il Comune rinnova la proposta alle controparti e chiede, altrimenti, all’ecc.mo TAR – ritenendo che sia una domanda ricompresa in quella più ampia, esplicitamente formulata, di continuazione dell’esercizio autonomo del Servizio Idrico – di fare ordine alle controparti di erogare alla Collettività sanvalentinese l’acqua di NT VI, come suggerito dalla stessa soc. ACA nella sua nota Protocollo N. 0001681 in data 19/01/2023… );

b) in secondo luogo, ha chiesto che venisse accertata la responsabilità delle amministrazioni intimate al risarcimento del danno, quanto meno sotto il profilo dell’ an (con riserva di determinare il quantum in altra sede).

7.3. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, si ha una inammissibile mutatio libelli , quando si avanzi una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, introducendo nel processo un petitum diverso e più ampio oppure una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate prima e, particolarmente, su un fatto costitutivo radicalmente differente, di modo che si ponga al giudice un nuovo tema di indagine e si spostino i termini della controversia, con l'effetto di disorientare la difesa di controparte ed alterare il regolare svolgimento del processo; diversamente, si ha semplice emendatio libelli quando si incida sulla causa petendi in modo che risulti modificata soltanto l'interpretazione o qualificazione giuridica del fatto costitutivo del diritto oppure sul petitum nel senso di ampliarlo o limitarlo per renderlo più idoneo al concreto ed effettivo soddisfacimento della pretesa fatta valere ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VII, 14 novembre 2024 n. 9150).

7.4. Orbene, le domande formulate dal Comune nella memoria depositata nel giudizio di primo grado in data 4 novembre 2023 e non notificata alle controparti sono domande nuove rispetto alla domanda di annullamento degli atti relativi al trasferimento della gestione del servizio idrico integrato e, conseguentemente, sono inammissibili (come correttamente ritenuto dal giudice di primo grado).

7.5. Non può essere condivisa la tesi del Comune appellante secondo la quale la prima domanda (quella indicata sub a) costituirebbe una delimitazione della domanda di annullamento degli atti impugnati; il Comune chiede infatti che venga ordinato alle parti intimate un facere , ossia di consentire al Comune l’utilizzazione in via esclusiva dell’acqua della NT VI; si tratta di una domanda che esula dal perimetro della domanda di annullamento formulata nel ricorso introduttivo del giudizio o nei successivi motivi aggiunti.

7.6. Neppure la domanda risarcitoria può ritenersi ammissibile, anche facendo riferimento a quanto disposto dall’art. 34, comma 3, c.p.a. (a norma del quale: “ 3. Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori ”).

Il Comune appellante non si è limitato a dichiarare di non aver più interesse alla domanda di annullamento, ma ha mostrato di aver acquisito consapevolezza della infondatezza della domanda di annullamento, rinunziando implicitamente ad essa (“ Il ricorrente si rende conto che sarebbe vano insistere nell’azione demolitivo/pretensiva e pienamente satisfattoria; ritiene, tuttavia, che vi sia ancora spazio per tutelare – seppure in modo meno pieno – gli interessi già prospettati nei propri ricorsi… ”, memoria depositata nel giudizio di primo grado in data 4 novembre 2023, pag. 1).

La domanda risarcitoria è comunque priva di fondamento giuridico.

L’art. 147, comma 2 – bis , d.lgs. n. 152/2006, ai fini della autorizzazione in forma autonoma delle “ gestioni esistenti ”, richiede che i Comuni presentino “ contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico… ”.

Le caratteristiche legittimanti la prosecuzione in forma autonoma del servizio debbono sussistere “ contestualmente ”.

Tanto premesso, come evidenziato nella relazione istruttoria allegata al provvedimento impugnato, il Comune appellante è stato sottoposto alla procedura di infrazione europea n. 2181 del 2027 per la non corretta applicazione della direttiva n. 271 del 1991 sul trattamento delle acque reflue urbane; non sussistevano dunque, all’evidenza, i requisiti di cui all’art. 147 comma 2 – bis , lett. b), del d.lgs. 152/2006, per il riconoscimento della gestione autonoma, con particolare riferimento “ all’utilizzo efficiente della risorsa idrica e tutela del corpo idrico ”.

Lo stesso Comune appellante riconosce di non poter “ mantenere la gestione autonoma del Servizio Idrico per la circostanza oggettiva della pendenza della procedura di infrazione ” (ricorso in appello, pag. 23).

Non si ravvisa dunque il requisito della antigiuridicità dell’azione amministrativa, che costituisce, sotto il profilo oggettivo, il presupposto della responsabilità aquiliana della p.a., in quanto il mancato riconoscimento dei presupposti legittimanti la prosecuzione della gestione del servizio idrico integrato da parte del Comune di San Valentino in Abruzzo Citeriore, ai sensi dell’art. 147, comma 2 – bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006, deve ritenersi riferibile allo stesso Comune in relazione alle modalità di gestione del servizio idrico integrato ( imputet sibi ).

8. In conclusione, per le ragioni sopra indicate, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

9. La peculiarità della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IG NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

AO AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO AR	IG NE

IL SEGRETARIO