Pubblicato il 09/12/2025

N. 09688/2025REG.PROV.COLL.

N. 05689/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5689 del 2024, proposto dai signori LV RA e IA RA in proprio e quali eredi di AR RA rappresentati e difesi dall’avvocato Gianluca Scalco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Creazzo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Signore TA RA e NA RA, eredi di LI AR, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1894/2023, resa tra le parti, relativa all’impugnazione dell’ordinanza n. 227 del 2 novembre 2012, di demolizione di opere abusive.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Creazzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione orale presentata dal Comune di Creazzo;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il cons. Cecilia AV; udito per la parte appellante l’avvocato Gianluca Scalco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I signori RA sono proprietari di un immobile nel Comune di Creazzo, viale Italia n. 191, adibito ad attività di ristorazione, interessato nel corso del tempo da vari provvedimenti repressivi del Comune per opere edilizie realizzate senza titolo.

Il presente giudizio ha ad oggetto l’ordinanza del Comune di Creazzo n. 227 del 2 novembre 2012, con cui, a seguito degli accertamenti effettuati dalla Polizia locale nei sopralluoghi del 17 settembre e del 2 novembre 2012, che avevano rilevato l’esecuzione in corso di lavori relativi al prolungamento dell’edificio sul lato nord al confine con altra proprietà fino al portico preesistente, è stata ordinata la demolizione delle opere, costituite da una superficie pari a circa 37,88 metri, già oggetto di sospensione con provvedimento del 21 settembre 2012. L’ordinanza ha ingiunto la demolizione, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, trattandosi di aumento di superficie e di volume per cui era necessario il permesso di costruire; ha richiamato altresì la violazione degli artt. 14 delle NTA del PRG e 4 del Regolamento edilizio.

Avverso tale ordinanza AR, IA e LV RA hanno presentato ricorso straordinario al Capo dello Stato, successivamente trasposto in sede giurisdizionale per la opposizione del Comune. Con i motivi di ricorso straordinario, riproposti nell’atto di riassunzione, hanno formulato varie censure di eccesso di potere e violazione di legge.

In particolare con il primo motivo hanno sostenuto che l’intervento realizzato, con la tamponatura di una area tra la pizzeria e il muro di confine preesistente, costituirebbe una ristrutturazione edilizia “pesante”, che avrebbe dovuto essere sanzionata ai sensi dell’art. 33 (e non dell’art. 31) del d.P.R. n. 380/2001, dunque senza l’eventuale acquisizione gratuita al patrimonio del Comune e, in alternativa, con l’irrogazione della sanzione pecuniaria.

Con il secondo motivo hanno dedotto che l’intervento edilizio costituirebbe una mera difformità dai titoli edilizi, che quindi avrebbe dovuto essere sanzionata ai sensi dell’art. 34 del D.P.R. 380 del 2001 e non in base all’art. 31 del detto D.P.R., senza l’eventuale acquisizione gratuita al patrimonio del Comune.

Con il terzo motivo hanno dedotto che l’intervento era stato realizzato con la posa della copertura su opere preesistenti fin dal 2001, per cui si era ingenerato un affidamento, con conseguente onere di motivazione a carico dell’Amministrazione circa l’interesse concreto ed attuale alla demolizione.

Con il quarto motivo hanno contestato la rilevanza della violazione delle distanze legali, in particolare dell’art. 14 delle N.T.A. del P.R.G. e dell’art. 4 del Regolamento edilizio, non trattandosi di un intervento di nuova costruzione.

Con il quinto motivo hanno lamentato la carenza di indicazione nel provvedimento impugnato dell’area oggetto di eventuale acquisizione in favore del Comune in ipotesi di inottemperanza all’ordine di demolizione.

Con il sesto motivo hanno lamentato la mancanza del parere della Commissione edilizia comunale, richiesto dall’art. 92 della legge regionale n. 61 del 1985.

Si costituiva in giudizio il Comune di Creazzo, che sosteneva l’infondatezza delle censure, deducendo che l’intervento abusivo doveva considerarsi all’interno di una molteplicità di abusi, già oggetto di precedenti ordinanze di demolizione, che anche la violazione delle distanze era stata già sanzionata nell’ordinanza di demolizione del 2002 e che, per analogo intervento di ampliamento a ridosso del confine, era stato chiesto un titolo edilizio negato con provvedimenti del 5 maggio e del 31 agosto 2000 per la violazione delle distanze, nonché con successivo provvedimento del 20 luglio 2001.

Con la sentenza n. 1894 del 15 dicembre 2023 il ricorso è stato respinto. Il giudice di primo grado ha escluso che l’intervento realizzato potesse essere qualificato come ristrutturazione, che richiede la realizzazione di un insieme sistematico di opere dirette a rinnovare l’organismo edilizio nella sua globalità, o come difformità, qualificandolo come nuova costruzione, ai sensi della lettera e.1 dell’art. 3 comma 1 del D.P.R. 380 del 2001, essendo realizzato un ampliamento al di fuori della sagoma esistente. Ha escluso la rilevanza dell’affidamento, non ipotizzabile in caso di opere abusive. Ha ritenuto non necessaria, ai fini della legittimità della demolizione, l’indicazione delle aree da acquisire. Ha richiamato la consolidata giurisprudenza, che non richiede la necessità del parere della Commissione edilizia comunale per i provvedimenti di demolizione. Ha assorbito la censura relativa alla irrilevanza della violazione delle distanze, avendo già qualificato l’intervento come di nuova costruzione.

Avverso tale sentenza è stato proposto il presente appello, riproponendo i motivi di ricorso.

In particolare, con il primo motivo si è lamentata l’erroneità della pronuncia di primo grado per la non corretta applicazione del regime sanzionatorio di cui all’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, in relazione al tipo di intervento realizzato di “ristrutturazione pesante”.

Con il secondo motivo si è dedotta l’omissione di pronuncia rispetto alla qualificazione dell’abuso come parziale difformità.

Con il terzo motivo è stata dedotta l’erroneità della sentenza impugnata per la mancata valutazione dell’affidamento e della conseguente necessità di una motivazione circa l'interesse concreto ed attuale alla repressione dell’abuso.

Con il quarto motivo si è lamentata l’erroneità della sentenza impugnata per l’omesso rilievo dell’insussistenza della violazione delle distanze.

Con il quinto motivo si è sostenuta l’erroneità della sentenza impugnata per l’omesso rilievo dei vizi relativi alla mancata indicazione dell’area da acquisire.

Con il sesto motivo si è lamentata l’erroneità della sentenza riproponendo la censura relativa alla mancanza del parere della Commissione edilizia previsto dall’art. 92 della L.R. n. 61/1985 per i provvedimenti repressivi in materia edilizia.

Si è costituito in giudizio il Comune di Creazzo che, nella memoria, ha sostenuto l’infondatezza di tutti i motivi di appello.

La parte appellante ha depositato memoria insistendo nelle proprie tesi difensive.

Entrambe le parti hanno presentato memorie di replica contestando le argomentazioni avversarie.

Il Comune ha presentato istanza di passaggio in decisione senza discussione orale.

All’udienza pubblica del 21 ottobre 2025 il giudizio è stato trattenuto in decisione.

I motivi di appello sono infondati.

Il primo e il secondo motivo di appello possono essere esaminati congiuntamente, riguardando la qualificazione dell’opera come nuova costruzione, con conseguente ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31 del TUE.

L’abuso riguarda un ampliamento, della misura di 37,88 metri quadri.

L’art. 3, comma 1 lettera e.1) del D.P.R. 380 del 2001 tra gli interventi di nuova costruzione comprende “ la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente ”.

Ai sensi dell’art. 31 comma 1 del D.P.R. 380 del 2001, “ sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile ”.

Nel caso di specie è indubbio che l’intervento realizzato abbia costituito un ampliamento di volume autonomamente utilizzabile, per cui correttamente il Comune e il giudice di primo grado hanno qualificato le opere realizzate come “nuova costruzione”.

La giurisprudenza di questo Consiglio ritiene infatti “ nuova costruzione” qualunque manufatto che sia fisicamente ancorato al suolo, il cui tratto distintivo e qualificante viene assunto nell'irreversibilità spazio-temporale dell'intervento, suscettibile di sostanziarsi o nella costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati o nell'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 3 marzo 2020, n. 1536; Sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5702; Sez. VI, 16 aprile 2024, n. 3438).

Quanto alla configurabilità dell’opera nell’ambito della ristrutturazione edilizia, tale categoria riguarda “ un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente ”, mentre l’intervento in questione è relativo alla realizzazione di ampliamenti. Infatti, nella ristrutturazione cd. conservativa (non essendo in questione nel caso di specie un intervento di demolizione e ricostruzione), l’aumento di volumetria è consentito limitatamente all’inserimento di nuovi elementi o impianti ovvero in relazione all’inserimento di componenti strutturali e funzionali dell'edificio, indispensabili per la trasformazione dell'organismo edilizio, in quanto ciò che caratterizza la ristrutturazione edilizia, connotandola in senso distintivo rispetto alle altre fattispecie di interventi edilizi sull'esistente, è “la finalità di trasformazione dell'organismo edilizio, in termini di diversità rispetto al precedente” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 8 maggio 2024, n. 4147). Nel caso di specie, la finalità di trasformazione dell’intero edificio è del tutto estranea all’intervento, trattandosi di mero ampliamento della volumetria.

Né si può ritenere un intervento di parziale difformità dal titolo, anche richiamando l’art. 32 del D.P.R. 380 del 2001, che individua le variazioni essenziali (il cui regime è analogo alle nuove costruzioni ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001, compresa quindi l’acquisizione in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione). Infatti, l’art. 32 qualifica come variazione essenziale al comma 1 lettera a) l’“ aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato ”. L’aumento di quasi 40 metri quadri costituisce un aumento consistente. Né può avere rilievo la circostanza che l’area fosse già delimitata dal muro di confine, dal portico e dall’edificio adibito a ristorante, trattandosi solo di un’area scoperta, ben diversa, per struttura e funzioni, da quella realizzata con la copertura.

Pertanto il Comune ha correttamente esercitato i poteri di cui all’art. 31 TUE, trattandosi di una superficie di circa 40 metri quadri, che, anche in relazione all’edificio adibito a pizzeria nel suo complesso, non può costituire una parziale difformità.

Sono infondati anche gli ulteriori motivi in relazione ai consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia di provvedimenti di repressione degli abusi edilizi.

La configurazione dell’opera come nuova costruzione realizzata in assenza di titolo configura di per sé un idoneo presupposto del provvedimento impugnato, con conseguente carenza di interesse all’esame del quarto motivo di appello con cui è stata riproposta la censura relativa alla violazione delle distanze, con conferma anche sul punto della sentenza appellata.

Con il terzo motivo si è dedotta l’erroneità della sentenza impugnata per il mancato rilievo del vizio relativo alla valutazione dell’affidamento e dell'interesse concreto ed attuale alla repressione dell’abuso.

Come è noto, la giurisprudenza, a partire dall’Adunanza plenaria n. 9 del 2017, si è consolidata nel senso che i provvedimenti di demolizione sono atti vincolati il cui presupposto è costituito esclusivamente dalla realizzazione di opere in assenza del titolo edilizio; per la adozione di tali atti non è richiesta, quindi, una specifica motivazione circa la ricorrenza del concreto interesse pubblico alla demolizione, in quanto, verificata la sussistenza dei manufatti abusivi, l'amministrazione ha il dovere di adottare il provvedimento, essendo la relativa ponderazione tra l'interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore; né rileva, sotto tale profilo, l’eventuale decorso del termine dalla commissione dell’abuso, in quanto il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso (Adunanza Plenaria, 17 settembre 2017, n. 9; cfr. altresì Sez. VI, 30 ottobre 2018, n. 6176; Sez. VI, 30 aprile 2019, n. 2821; n. 2822; id., 24 aprile 2019, n. 2627; id., 15 aprile 2019, n. 2438; Sez. VI, 30 ottobre 2024, n. 8633; Sez. II, 10 luglio 2024, n. 6179).

Né può rilevare che la copertura è stata realizzata su opere preesistenti, poiché essa ha comportato la realizzazione di una nuova consistenza edilizia, ai fini della qualificazione dell’opera come “nuova costruzione”.

Il motivo è dunque infondato

Il quinto e sesto motivo sono infondati in base alla consolidata giurisprudenza in materia di provvedimenti di demolizione.

Infatti, i provvedimenti di demolizione sono legittimi anche senza l’individuazione dell’area da acquisire, che costituisce oggetto del successivo provvedimento di acquisizione (Cons. Stato, Sez. II, 15 luglio 2024, n. 6297; Sez. VI, 2 luglio 2024, n. 5825; VI, 4 agosto 2023, n. 7546), mentre la natura vincolata dell’ordine di demolizione comporta che non è necessario il parere della Commissione edilizia comunale (Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2023, n. 9348; Sez. VI, 13 febbraio 2023, n. 1516; Sez. II, 17 febbraio 2021, n. 1452), con conseguente irrilevanza della mancanza del parere, anche se previsto dalla legge regionale del Veneto, poiché non costituisce un presupposto di legittimità della demolizione.

In conclusione l’appello è infondato e deve essere respinto.

In considerazione della complessità della vicenda fattuale le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER LE, Presidente

Cecilia AV, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia AV	ER LE

IL SEGRETARIO