Pubblicato il 03/06/2025

N. 00095/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00052/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 52 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato Flavio Maria Bonazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Trento, piazza Mosna n. 8;

contro

Provincia Autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sandro Mainardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, piazza Galileo 4;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituitosi in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta provinciale di Trento prot. n. 157 del 9 febbraio 2024, avente ad oggetto l'assunzione di “ prime determinazioni in merito all'atto organizzativo della Provincia: denominazione competenze delle strutture organizzative complesse delle unità di missione strategica, preposizione degli incaricati ed altre disposizioni organizzative ”, pubblicata all'albo telematico della P.A.T. per il lasso temporale prescritto dall'art. 30 bis della legge provinciale n. 23 del 1992 dal giorno 12 febbraio 2024, conosciuta dalle odierne ricorrenti il giorno 14 febbraio 2024, con la quale, previa acquisizione del parere della competente Commissione Permanente del Consiglio Provinciale e previa qualificazione dell'atto de quo quale provvedimento organizzativo della Provincia Autonoma di Trento nel classificare l'Avvocatura provinciale quale struttura complessa, è stato conferito l'incarico di dirigente generale dell'Avvocatura al dott. -OMISSIS-, nonché della deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 292 dell’8 marzo 2024, successivamente pubblicata e conosciuta dalle odierne ricorrenti, avente ad oggetto l'ulteriore definizione delle strutture organizzative della P.A.T. mediante la declinazione delle strutture semplici, limitatamente alla parte in cui, attraverso la medesima, è stato istituito presso la direzione generale della P.A.T. il “ Servizio per gli affari legali ed il supporto e la direzione generale ”, avente, tra l'altro, la funzione di supportare “ le strutture provinciali nella predisposizione di memorie difensive in occasione di ricorsi giurisdizionali in raccordo con l'Avvocatura ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia Autonoma di Trento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le ricorrenti, dipendenti della Provincia Autonoma di Trento da molti anni in servizio presso l’Avvocatura provinciale, espongono di essere iscritte nell’elenco speciale annesso all'albo degli avvocati e di essere abilitate all’esercizio dell’attività difensiva avanti alle giurisdizioni superiori essendo iscritte all’albo degli avvocati da più di quindici anni.

Con il ricorso in epigrafe le ricorrenti impugnano due distinti provvedimenti.

La deliberazione della Giunta provinciale n. 157 del 9 febbraio 2024, con la quale l’Avvocatura provinciale è stata classificata quale struttura complessa con contestuale conferimento dell’incarico di dirigente generale dell’avvocatura all’odierno controinteressato dott. -OMISSIS-, e la deliberazione della Giunta provinciale n. 292 dell’8 marzo 2024, nella parte in cui ha istituito presso la direzione generale, il servizio per gli affari legali al quale è stata attribuita la funzione di supportare le strutture provinciali nella predisposizione di memorie difensive in occasione di ricorsi giurisdizionali in raccordo con l’Avvocatura.

Con il primo motivo le ricorrenti contestano la legittimità della deliberazione della Giunta provinciale n. 157 del 9 febbraio 2024 deducendo i vizi di violazione degli articoli 12 ter e 38 ter , anche in relazione degli articoli 24, 28 e 1, comma 1, della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, nonché la violazione dell’art. 47 del contratto collettivo provinciale dei dirigenti generali e dell’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, in relazione ai principi di autonomia ed indipendenza degli uffici legali degli enti pubblici, e lamentano altresì i vizi di illogicità, contraddittorietà e carenza di motivazione, violazione dei principi di economicità, buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa.

Secondo le ricorrenti la nomina del controinteressato quale dirigente dell’avvocatura provinciale viola le norme sopracitate sotto diversi e concorrenti profili.

In primo luogo perché la designazione è avvenuta secondo criteri che denotano un carattere marcatamente fiduciario della nomina, in contrasto con i principi di autonomia, imparzialità ed indipendenza che devono connotare la figura dell’avvocato pubblico e sono sanciti dall’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247.

Tale legge, contenente disposizioni di disciplina dell’ordinamento della professione forense, individua il regime giuridico proprio degli avvocati degli enti pubblici, sancendo che debbono essere salvaguardati l’autonomia e l’indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica dell’avvocato, prevedendo la stabile costituzione di un ufficio legale entro cui il professionista eserciti in forma esclusiva tali funzioni. La legge prevede inoltre che la responsabilità dell’ufficio debba essere affidata ad un avvocato iscritto all’elenco speciale che eserciti i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale e che l’attività debba svolgersi secondo i principi di indipendenza, lealtà, probità, dignità, decoro, diligenza e competenza.

Le ricorrenti a supporto della censura, citano la giurisprudenza con la quale, sulla base della norma richiamata, si è affermato che la nomina del responsabile dell’avvocatura dell’ente pubblico deve ritenersi sottratta a criteri ispirati ai principi dello spoil system - dunque, in primis , al presupposto caratteristico della nomina fiduciaria - perché non potrebbe altrimenti operare in modo indipendente ed imparziale.

Sotto altro profilo le ricorrenti ritengono illegittima la nomina perché è avvenuta in favore di un soggetto privo di una pregressa esperienza in materia di contenzioso giudiziale, essendosi iscritto all’albo speciale degli avvocati in occasione della nomina in data 1° marzo 2024, senza aver prima svolto la professione di avvocato e senza essere abilitato all’esercizio dell’attività difensiva innanzi alle giurisdizioni superiori.

Al riguardo le ricorrenti deducono che la normativa provinciale richiede che l’incarico venga conferito ad un soggetto che sia già avvocato e sia munito di esperienza nel settore forense, requisiti che possono ritenersi rispettati solamente ove la nomina venga disposta in favore di un soggetto già iscritto all’albo al momento della nomina, non ad un soggetto iscrittosi per la prima volta in occasione della nomina.

Inoltre secondo le ricorrenti il controinteressato, non essendo abilitato, a differenza di altri avvocati presenti nell’avvocatura, al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, non è nelle condizioni di svolgere le funzioni di coordinamento e direzione proprie del ruolo ricoperto, rispetto a quella parte di contenzioso pendente presso le magistrature superiori caratterizzato da una maggiore rilevanza e complessità giuridica.

Sotto questo profilo le ricorrenti sottolineano che nel passato tutti i soggetti che si sono avvicendati nel ruolo di dirigente generale dell’avvocatura erano avvocati abilitati al patrocinio presso le magistrature superiori e che la nomina non motiva le ragioni della scelta che si pone in una relazione di discontinuità rispetto a quanto accaduto fino ad ora.

Pertanto, sostengono le ricorrenti, risulta violato l’art. 12 ter , comma 3, della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, che nell’individuare l’avvocatura quale struttura organizzativa complessa, le affida il compito di curare l’attività “ concernente le cause ed i ricorsi in ogni sede giurisdizionale ”, comprese quelle superiori, e l’art. 38 ter della medesima legge provinciale secondo il quale all’avvocatura è assegnato personale con il titolo di avvocato per la trattazione del contenzioso direttamente patrocinato ai competenti organi giurisdizionali.

Sotto altro profilo secondo le ricorrenti risulta violato anche l’art. 47 del contratto collettivo provinciale dei dirigenti generali della Provincia Autonoma di Trento, secondo il quale nell’attribuzione degli incarichi è necessario tener conto della professionalità maturata e dell’esperienza acquisita in relazione agli incarichi precedentemente ricoperti rispetto a quelli da conferire.

Con il secondo motivo le ricorrenti contestano la legittimità della deliberazione della Giunta provinciale della Giunta n. 292 dell’8 marzo 2024, lamentando i vizi di violazione dell’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, in relazione ai principi di autonomia, indipendenza ed esclusività dell’esercizio della professione forense degli avvocati addetti agli uffici legali degli enti pubblici, perché con tale delibera è stato istituiti il servizio per gli affari legali presso la direzione generale, ed è stato affidato a questo servizio il compito di fornire supporto alle “ strutture provinciali nella predisposizione di memorie difensive in occasione di ricorsi giurisdizionali ancorché in raccordo con l’Avvocatura ”.

Secondo le ricorrenti la delibera utilizza una formula ambigua, che potrebbe precostituire le premesse per un’ingerenza nella trattazione degli affari legali da parte degli avvocati, quando invece, in base alle norme sopra richiamate, l’avvocatura deve svolgere la propria attività in via esclusiva secondo moduli organizzativi che ne assicurino l’autonomia e l’indipendenza dall’apparato burocratico dell’ente.

Si è costituita in giudizio la Provincia Autonoma di Trento eccependo in rito l’inammissibilità del ricorso sotto più profili.

In primo luogo per difetto di giurisdizione in quanto è impugnata la nomina di un dirigente.

In secondo luogo per difetto di interesse in quanto le ricorrenti, non essendo dirigenti, non potrebbero aspirare al conferimento dell’incarico di direzione generale in loro favore.

Infine per l’omessa impugnazione dell’atto presupposto costituito dalla nota PAT/RFP001-08/02/2024-0101550 del direttore generale della Provincia Autonoma di Trento con cui è stata resa nota la ragione della scelta del soggetto affidatario dell’incarico, ove si specifica che il controinteressato è stato designato perché in possesso “ delle competenze maturate in ambito giuridico presso le strutture Provinciali desumibili dal curriculum vitae in atti nonché nella professionalità acquisita quale dirigente generale della UMST affari generali della Presidenza e segreteria della Giunta ”.

La Provincia eccepisce anche l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il controinteressato, nelle more del giudizio per effetto della deliberazione n. 1709 del 25 ottobre 2024, è cessato dall’incarico di dirigente generale dell’avvocatura provinciale ed è stato autorizzato con distacco, in posizione di comando, presso il Comune di Trento, con la conseguenza che la deliberazione di nomina deve considerarsi come un provvedimento ad effetti esauriti inidoneo ad esplicare alcuna perdurante efficacia.

Nel merito l’Amministrazione chiede la reiezione delle censure in quanto, contrariamente a quanto dedotto nel ricorso, a livello normativo non è riscontrabile alcuna disposizione che imponga la nomina, quale dirigente dell’avvocatura, di un soggetto abilitato all’attività di difesa innanzi le giurisdizioni superiori, e che ricavare in via implicita l’esistenza di un tale principio avrebbe l’effetto di valorizzare in modo vincolante ed inderogabile sempre i soggetti con maggiore anzianità nell’esercizio della professione di avvocato, a scapito di altri soggetti che abbiano maturato un ricco e qualificato curriculum come dirigenti amministrativi in altre strutture.

Inoltre secondo la Provincia non vi è alcuna preclusione sul piano ordinamentale alla designazione di un soggetto che sia abilitato all’esercizio della professione di avvocato, anche se al momento della nomina non sia iscritto all’albo degli avvocati.

Pertanto, osserva la Provincia, il controinteressato deve ritenersi in possesso di tutti i requisiti necessari alla nomina, che costituisce il frutto di una scelta discrezionale dell’Amministrazione non sindacabile nel merito in sede di legittimità.

Quanto al secondo motivo l’Amministrazione afferma che l’istituzione di una struttura di supporto alle strutture provinciali per la redazione delle relazioni da sottoporre al vaglio dell’avvocatura, è inidonea a pregiudicare l’autonomia degli avvocati nella redazione degli scritti difensivi perché spetta in via esclusiva agli stessi la scelta del contenuto da riportare al loro interno.

Alla pubblica udienza del 22 maggio 2025, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione con riguardo all’impugnazione della deliberazione di Giunta n. 157 del 9 febbraio 2024, con la quale il controinteressato è stato nominato dirigente generale dell’avvocatura provinciale, ed in parte deve essere respinto con riguardo alla deliberazione della Giunta provinciale n. 292 dell’8 marzo 2024.

Per quanto riguarda la nomina è opportuno ricordare che il legislatore ha previsto una giurisdizione generale del giudice orinario in materia di controversie nel pubblico impiego, dalla quale sono escluse le sole ipotesi tassativamente previste, e ha compreso espressamente tra le cause demandate alla cognizione del giudice ordinario quelle concernenti la nomina dei dirigenti.

Infatti il D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, all’art. 63, prevede che sono “ devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4 ” precisando che spettano in ogni caso al giudice ordinario le controversie concernenti “ il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali ”.

Il chiaro dettato normativo trova puntuale conferma nella giurisprudenza.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione in più occasioni hanno infatti affermato che è vero che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto ad atti di alta amministrazione, e che tuttavia va considerato che, poiché l’art. 63 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ha espressamente attribuito alla giurisdizione del giudice ordinario anche le controversie in tema di conferimento e revoca di incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, ormai tali atti sono da considerarsi come mere determinazioni negoziali e non più come atti di alta amministrazione, venendo in tal caso in considerazione come atti di gestione del rapporto di lavoro rispetto ai quali l'amministrazione stessa opera con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (cfr. Cassazione civile, Sez. Un., 20 ottobre 2017, n. 24877; Cassazione, Sez. Lav., 24 settembre 2015, n. 18972)

Le ricorrenti replicano all’eccezione di difetto di giurisdizione sostenendo che nel caso di specie il provvedimento di nomina debba ritenersi espressivo di un’attività di macro organizzazione perché individua una metodica di conferimento della titolarità della dirigenza dell’avvocatura che confligge con i fini dell’accrescimento dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione amministrativa.

Si tratta di una prospettazione non condivisibile.

Infatti l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato (cfr. Cass. Sez. Un. 20 novembre 2020 n. 26500; Cass. Sez. Un. 4 marzo 2020 n. 6076; Cass. Sez. lav. 26 giugno 2019 n. 17140; Cass. Sez. Un. 28 febbraio 2019 n. 6040; Cass. Sez. Un. 8 novembre 2005 n. 21592), sottolinea la differenza tra gli atti cd. di “ macro organizzazione ” o “ alta amministrazione ”, di cui all'art. 2, comma 1, del D.lgs. D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, le cui controversie sono riservate alla giurisdizione del giudice amministrativo, e gli atti di organizzazione “ esecutiva ” assunti con la capacità e poteri del privato datore di lavoro attribuiti alla giurisdizione del giudice ordinario.

Gli atti di macro organizzazione concernono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici ed i modi di conferimento degli incarichi dirigenziali, assoggettati a principi e regole pubblicistiche, mentre gli atti di micro organizzazione, sono quelli con cui si dispone l'organizzazione dei singoli uffici e sono regolati dalla disciplina privatistica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 12 dicembre 2014, n. 6129).

Nel caso di specie è evidente che non è in contestazione alcun atto di macro organizzazione adottato dall'amministrazione resistente e che, al contrario, il ricorso proposto dalle ricorrenti, con il primo motivo è volto a censurare esclusivamente un atto (ovvero la nomina all'incarico dirigenziale del controinteressato) contenuto nell’ambito di un provvedimento complesso costituito da più atti, alcuni anche con valenza organizzativa. La nomina oggetto di contestazione è stata adottata dall'amministrazione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, con tutto ciò che ne consegue in termini di giurisdizione del giudice ordinario sopra richiamata (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, I-stralcio, 30 novembre 2020, n. 12758; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 7 ottobre 2021, n. 6325).

Pertanto il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione nella parte in cui ha ad oggetto l’impugnazione della deliberazione della Giunta provinciale n. 157 del 9 febbraio 2024, con la quale il controinteressato è stato nominato direttore generale dell’avvocatura provinciale.

Il secondo motivo, con il quale è impugnata la deliberazione della Giunta n. 292 dell’8 marzo 2024, nella parte in cui ha istituito presso la direzione generale il servizio per gli affari legali al quale, tra l’altro, è stata attribuita la funzione di supportare le strutture provinciali nella predisposizione di memorie difensive in occasione di ricorsi giurisdizionali in raccordo con l’Avvocatura, deve invece essere scrutinato nel merito

Infatti si tratta in questo caso di un atto di marco organizzazione la cui cognizione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Inoltre si tratta di un atto che le ricorrenti hanno interesse a contestare, perché deducono che costituisce un provvedimento potenzialmente idoneo a produrre effetti immediatamente pregiudizievoli per la loro posizione lavorativa che, essendo incardinata all’interno dell’avvocatura provinciale, deve svolgersi secondo garanzie di indipendenza e autonomia messe in discussione dall’atto organizzativo impugnato.

Pertanto le eccezioni in rito sollevate dalla Provincia circa l’inammissibilità dell’impugnazione deliberazione della Giunta n. 292 dell’8 marzo 2024, sono infondate.

Nel merito tuttavia le censure proposte non possono essere condivise, in quanto, come chiarito dalla Provincia nelle proprie difese, l’istituzione presso la direzione generale di un servizio per gli affari legali al quale è stata attribuita la funzione di supportare le strutture provinciali nella predisposizione di memorie difensive in occasione di ricorsi giurisdizionali, non comporta alcuna interferenza con l’attività professionale svolta dall’avvocatura, perché persegue lo scopo di fornire un’attività di coordinamento e collaborazione con le singole strutture amministrative nella predisposizione dell’attività amministrativa volta alla redazione dei rapporti e delle relazioni da fornire all’avvocatura relativamente al contenzioso, fermo restando il principio che resta in capo in via esclusiva agli avvocati dell’avvocatura la responsabilità della scelta dei contenuti da inserire negli atti defensionali.

Pertanto l’istituzione del nuovo servizio, alla luce di tali chiarimenti, è inidonea a costituire un limite o una lesione ai principi di autonomia ed indipendenza che devono essere assicurati agli uffici legali degli enti pubblici ai sensi dell’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, con la conseguenza che il secondo motivo si rivela infondato.

In definitiva il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, ferma restando la riproponibilità della controversia relativa alla nomina del controinteressato innanzi al giudice ordinario ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11, comma 2, cod. proc. amm., e in parte deve essere respinto.

Nonostante l’esito del giudizio le peculiarità della controversia e il carattere parzialmente in rito della pronuncia, giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, ferma restando la facoltà di riproposizione innanzi al giudice ordinario ai sensi e per gli effetti dell’art. 11, comma 2, cod. proc. amm., e in parte lo respinge nel senso precisato in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Antonia Tassinari, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO