Pubblicato il 06/06/2025

N. 00509/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00242/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 242 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pubusa, Paolo Pubusa e Francesco Antonio Corrias, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Via -OMISSIS-, 50;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituitosi in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto dell'USR Lazio prot. n. -OMISSIS- con il quale, a parziale rettifica del decreto prot. n. -OMISSIS-, la ricorrente è stata esclusa dalla procedura concorsuale e dalla relativa graduatoria di merito di cui al D.D. 510/2020 per la classe di concorso A046 - Scienze giuridico economiche, per mancanza del titolo di accesso di cui al DPR 19/2016;

- se ed in quanto necessario del Decreto dell’USR Sardegna n. -OMISSIS-, con il quale è stata disposta “ la revoca della proposta di nomina in ruolo formulata alla candidata -OMISSIS- ”, nonché l’annullamento del decreto prot. n. -OMISSIS- “limitatamente alla classe di concorso A046 e con riferimento alla sola nomina della docente -OMISSIS-” e l’ordine al Dirigente Scolastico del L.S. -OMISSIS- di provvedere “alla cessazione del rapporto di lavoro con la docente -OMISSIS- ”;

- se ed in quanto necessario del provvedimento prot. -OMISSIS- dell’Istituto d’Istruzione Superiore -OMISSIS- e n. -OMISSIS-, con i quali è stata disposta la cessazione del rapporto di lavoro con la Prof.ssa -OMISSIS-;

- di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Roberto Montixi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la dott.ssa -OMISSIS- ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento del decreto dell’Ufficio Scolastico Regionale del Lazio prot. n. -OMISSIS- con il quale, a parziale rettifica del decreto prot. n. -OMISSIS-, la ricorrente è stata esclusa dalla procedura concorsuale e dalla relativa graduatoria di merito di cui al D.D. 510/2020 per la classe di concorso A046 - Scienze giuridico economiche, per mancanza del titolo di accesso di cui al DPR 19/2016, oltre ai correlati atti indicati in epigrafe.

2. Espone la ricorrente di essersi laureata in giurisprudenza “col vecchio ordinamento” in data -OMISSIS- e di essersi specializzata nella “ PROFESSIONE LEGALE indirizzo GIUDIZIARIO – FORENSE ” e, dopo avere ricoperto numerosi incarichi a tempo determinato presso diverse scuole secondarie di secondo grado della Sardegna, Classe di concorso A 46 (ex 19/A scienze giuridiche ed economiche), di avere partecipato con successo al concorso straordinario, bandito con DD 510/2020 per titoli ed esami, per l'immissione in ruolo di personale docente della scuola secondaria di primo e secondo grado su posti comuni e di sostegno.

3. A seguito dell’espletamento delle verifiche condotte dall’Ufficio Scolastico Regionale del Lazio, che ha curato la gestione della selezione, la ricorrente ha preso servizio presso -OMISSIS- in forza di contratto siglato in data primo settembre 2021.

4. Sennonché, con nota -OMISSIS-, il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ragioneria Territoriale di -OMISSIS-, nell’istruire la pratica di ricostruzione della carriera della docente, formulava un’osservazione (contraddistinta con il n° -OMISSIS-) con la quale evidenziava che “il provvedimento numero -OMISSIS- (...) non ha superato il controllo preventivo di regolarità contabile di cui all'articolo 7, del decreto legislativo n.123 del 30 giugno 2011 e all'articolo 33, comma 4, del decreto legge n.91 del 24 giugno 2014, convertito con modificazioni dalla legge n.116 dell'11 agosto 2014, per la seguente motivazione: (....) - Il D.M. 259/2017 stabilisce che laurea in Giurisprudenza Vecchio ordinamento conseguita dopo l’ A.A 2000/2001 è il titolo di accesso per la classe di concorso A046 – Scienze giuridico – economiche purché il piano di studi seguito abbia compreso i corsi annuali (o due semestrali) di: economia politica, politica economica, economia aziendale, statistica economica. (Vedi Tab. A/1 ). - Il Ministero dell’Istruzione e del Merito ha precisato che: “I laureati di Vecchio Ordinamento, che devono integrare il loro piano di studi, dovranno sostenere per ciascuna annualità richiesta esami di nuovo ordinamento da 12 CFU, con stessa o simile denominazione e nei corrispondenti SSD Settori Scientifico Disciplinari previsti per le lauree di Nuovo ordinamento. Sulla base di quanto sopra esposto la docente -OMISSIS- alla stato attuale degli atti, non avrebbe sostenuto tutti gli esami necessari per l’insegnamento della suddetta classe di concorso; la docente infatti ha sostenuto durante il corso di laurea l’esame di Economia Politica; successivamente nell’A.A 2012/2013 ha integrato i seguenti esami: • POLITICA ECONOMICA -SECS-P02- 9CFU - Esame insufficiente per carenza di CFU (12 CFU); • ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE AMM.NI PUB SECS-P07 - 9CFU; Esame insufficiente per carenza di CFU (12 CFU) • STATISTICA ECONOMICA ESAME NON SOSTENUTO - La docente ha sostenuto l’ esame di Statistica SECS- S01 9 CFU invece avrebbe dovuto sostenere l’esame di Statistica Economica SECS S03 12 CFU cosi come precisato sul sito del M.I.M”

5. Alla luce dei rilievi formulati dall’Ufficio Territoriale della Ragioneria, l’Istituto Superiore -OMISSIS-, con nota -OMISSIS- interpellava l’Università degli Studi di Cagliari al fine di avere chiarimenti in ordine alla valenza degli esami sostenuti dalla ricorrente, e in particolare alla durata annuale o semestrale degli stessi e alla omogeneità dell’esame di Statistica sostenuto dall’esponente con quello di Statistica Economica previsto dalla Tabella A/1 del D.P.R. n. 19 del 22/02/2016.

6. All’esito dei chiarimenti ottenuti dall’Università, con nota prot. -OMISSIS-, l’Istituto Scolastico concludeva che “ Alla luce di quanto dichiarato dall’Università di Cagliari e di quanto previsto dal D.P.R. n. 19/2016, come modificato dal D.M. n. 259/2017 appare che la Prof.ssa -OMISSIS-, all’atto della partecipazione al concorso e della successiva assunzione, non fosse in possesso di tutti i requisiti prescritti per l’insegnamento nella classe di concorso (A046). ” trasmettendo la pratica all’Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio per l’assunzione delle conseguenti determinazioni.

7. A tale comunicazione faceva seguito l’adozione dell’impugnato decreto n° -OMISSIS- della Direzione Generale dell’Ufficio scolastico regionale per il Lazio – Ufficio IV con il quale veniva disposta l’esclusione della ricorrente dalla procedura concorsuale e dalla relativa graduatoria di merito di cui al D.D. 510/2020 per la classe di concorso A046 - Scienze giuridico economiche, per mancanza del titolo di accesso di cui al DPR 19/2016.

8. A tale provvedimento faceva seguito, con decreto -OMISSIS-, la revoca della proposta di nomina in ruolo da parte del Direttore Generale dell’USR per la Sardegna e, con provvedimento -OMISSIS-, la cessazione del rapporto di lavoro della ricorrente presso l’Istituto d’Istruzione Superiore “ A.-OMISSIS- ” di -OMISSIS-.

9. Avverso tali determinazioni è insorta parte ricorrente con cinque motivi di ricorso.

9.1. Con il primo motivo parte ricorrente ha dedotto la violazione e/o falsa applicazione del disposto di cui ai decreti ministeriali nn° 39/1998 e 259/2017 e al DPR 19/2016, oltre a eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, ingiustizia manifesta, illogicità manifesta, lacunosità dell’istruttoria, mancanza dei presupposti e irragionevolezza.

9.1.1. Evidenzia parte ricorrente che la disciplina invocata dalla RTS di -OMISSIS- e dagli altri Uffici appartenenti all’Amministrazione Scolastica, ratione temporis , non era applicabile alla ricorrente in quanto la professoressa ha conseguito la laurea in Giurisprudenza il -OMISSIS- mentre l’USR del Lazio nel proprio provvedimento ha contestato alla docente l’assenza dei titoli richiesti dal DPR 19/2016.

Sul punto precisa parte ricorrente che lo stesso DM 259/2017 all’art. 7 stabilisce che “ Le disposizioni di cui al presente decreto si applicano a decorrere dall’anno scolastico 2017/2018 ”

Di contro, al momento del conseguimento del titolo di studio e dello svolgimento degli esami suppletivi, trovava applicazione il DM 39/1998 che prevedeva che per i laureati in giurisprudenza “ Vecchio Ordinamento ”, per poter esercitare le mansioni di docente nella classe di concorso 19/A (oggi divenuta A46), sarebbe stato sufficiente integrare il piano di studi con il superamento degli esami indicati nella TABELLA A/4 ad esso allegata, senza prescrivere alcun numero minimo di CFU.

9.2. Con un secondo ordine di doglianze, l’esponente ha censurato la violazione degli artt. 7 e 8 della Legge 241/90 e del principio di buon andamento ex art. 97 Cost., oltre a eccesso di potere per ingiustizia manifesta, lacunosità dell’istruttoria, mancanza dei presupposti e irragionevolezza.

Si duole la dott.ssa -OMISSIS- che l’USR Lazio, così come tutte le altre Amministrazioni coinvolte nella presente vicenda, abbiano adottato atti fortemente lesivi della sfera giuridica della ricorrente, senza che la stessa fosse messa nelle condizioni di interloquire al fine di far valere le proprie ragioni ed evitare le conseguenze dannose connesse ai gravati provvedimenti.

9.3. Con un terzo motivo, parte ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 3 della Legge 241/90 e del disposto di cui ai decreti ministeriali nn° 39/1998 e 259/2017, e del DPR 19/2016, oltre a eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, ingiustizia manifesta, illogicità manifesta, lacunosità dell’istruttoria, mancanza dei presupposti e irragionevolezza. Equivalenza degli esami sostenuti.

9.3.1. L’esponente evidenzia che gli esami integrativi sostenuti dalla ricorrente nell'Anno Accademico 2012/2013 sono perfettamente sovrapponibili, quanto alla preparazione che ne deriva, sia rispetto a quelli del c.d. “ Vecchio ordinamento ” che a quelli dell'A.A. 2019/2020, anno nel quale la Prof.ssa -OMISSIS- ha sostenuto il Concorso Straordinario.

La decisione assunta nel 2024 dalle amministrazioni resistenti sarebbe, pertanto, priva di qualunque presupposto e frutto di un eccessivo formalismo in quanto tali provvedimenti non prenderebbero in alcun modo posizione sulla preparazione della ricorrente nelle materie integrative.

All’uopo parte ricorrente insta affinché, ove ritenuto necessario, venga, per il tramite di apposita verificazione, operata una comparazione tra i programmi di Politica economica, Statistica ed Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche tra il “vecchio ordinamento”, l'Anno Accademico 2012/2013 e l'Anno Accademico 2020/2021.

9.4. Con il quarto motivo di ricorso la dott.ssa -OMISSIS- ha dedotto la violazione dell’art. 21 nonies della Legge 241/90, art. 127 lett. D, dell’art. 97 Cost., del DPR 3/1957 e del principio di affidamento.

9.4.1. Evidenzia parte ricorrente che tra i provvedimenti che hanno determinato l'immissione in ruolo e quelli odiernamente impugnati sono trascorsi oltre tre anni e, pertanto, atteso che la ricorrente non avrebbe conseguito l’assunzione e l’immissione in ruolo in forza di false dichiarazioni, le determinazioni pregiudizievoli ora adottate dall’amministrazione violerebbero apertamente il legittimo affidamento nel frattempo maturato dall’esponente.

Peraltro, l’intervento di secondo grado dell’amministrazione violerebbe l’art. 21 nonies che stabilisce che “Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies … può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici ”.

9.5. Con il quinto e ultimo motivo, parte ricorrente ha, infine, censurato la violazione dell’art. 3 della Legge 241/90 e dell’art. 97 Cost., oltre a eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, ingiustizia manifesta, illogicità manifesta, lacunosità dell’istruttoria, mancanza dei presupposti e irragionevolezza.

9.5.1. Sostiene parte ricorrente che l’illegittimità degli atti odiernamente gravati discenderebbe anche dal fatto che alla prof.ssa -OMISSIS- non sarebbe stata contestata alcuna mancanza nella capacità d’insegnamento e, pertanto, l’amministrazione avrebbe assunto una posizione eminentemente formalistica che si rivelerebbe illegittima sia in quanto risulterebbero carenti i presupposti dell'azione, sia perché mancherebbe qualunque parvenza di motivazione dalla quale si possa evincere l'interesse pubblico sotteso all'adozione degli atti impugnati.

10. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Istruzione e del Merito che ha eccepito l’incompetenza territoriale dell’adito TAR e ha instato per la reiezione del gravame in ragione della sua infondatezza.

11. Con Ordinanza del 17 aprile 2024, n° 108, premessa motivatamente la sussistenza della competenza territoriale del TAR Sardegna a conoscere del giudizio, l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente è stata respinta.

12. Con Ordinanza del 16 gennaio 2025, n. 12, il Collegio ha disposto l’integrazione del contraddittorio mediante notifica per pubblici proclami a carico della ricorrente nei confronti dei controinteressati all’eventuale reintegro della stessa nella graduatoria di merito e alla sua conseguente immissione nel ruolo docenti.

13. La ricorrente ha adempiuto all’incombente mediante pubblicazione degli atti ivi indicati sul sito internet istituzionale dell’USR Lazio, dell’USR Sardegna e del Ministero dell’Istruzione e del Merito.

14. In vista dell’udienza di merito, le parti hanno depositato memorie insistendo nelle rispettive conclusioni.

15. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza 28 maggio 2025.

DIRITTO

1. In via preliminare, va affermata la competenza territoriale di questo TAR a conoscere della controversia in esame.

1.1. Sul punto, il Collegio ritiene opportuno ribadire quanto già osservato in fase cautelare, atteso che la procedura di cui trattasi, benché bandita a livello nazionale, alla luce delle previsioni contenute nell'art.1 comma 2 del D.D. 510 del 2020, è stata organizzata su base regionale e che, da un lato, il Decreto dell’Ufficio Scolastico Regionale del Lazio n° 382 del 5 luglio 2021, di approvazione delle distinte graduatorie articolate su base regionale, si configura quale atto plurimo e, dall’altro, il gravato provvedimento espulsivo dell’USR Lazio, prot. n. -OMISSIS-, esaurisce i suoi effetti con riguardo alla sola graduatoria inerente alla Regione Sardegna (cfr., avuto riguardo ad una fattispecie simile, Cons. Stato, sez. VII, 8 agosto 2023, n° 2023).

Va poi rammentato, a questo proposito che, come chiarito da consolidati orientamenti giurisprudenziali, il rapporto tra i due criteri di competenza territoriale previsti dall'art. 13, comma 1, c.p.a. segue una logica di complementarietà e di reciproca integrazione: il criterio principale è quello della sede dell'autorità che ha adottato l'atto impugnato, ma nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell'ambito territoriale di un Tribunale territoriale, il criterio della sede cede il passo a quello dell'efficacia spaziale. Pertanto, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla sede dell'autorità che ha emesso l'atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli effetti diretti dell'atto qualora detta efficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale Amministrativo Regionale (cfr. Consiglio di Stato, Ad. plen., 24 settembre 2012, n. 33; Consiglio di Stato, Ad. plen., 19 novembre 2012, n. 34; Consiglio di Stato, sez. III, 24 marzo 2014, n. 1383).

Conclusivamente sul punto, rileva il Collegio come questo TAR sia stato correttamente adito.

2. Nel merito, il ricorso si rivela meritevole di accoglimento in ragione della fondatezza del quarto motivo di gravame.

2.1. In particolare, parte ricorrente si duole della violazione del disposto di cui all’art. 21 nonies della Legge 241/1990 che stabilisce che il provvedimento amministrativo illegittimo (….) può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione (…).

Nel caso di specie, invece, tra i provvedimenti che hanno determinato l'immissione in ruolo della docente e quelli odiernamente impugnati sono trascorsi oltre tre anni.

In tal modo, la p.a. procedente sarebbe pertanto venuta meno al proprio obbligo di comportarsi secondo buona fede avendo adottato delle determinazioni lesive sulla docente che aveva legittimamente confidato su una situazione provvedimentale, fattuale o documentale a sè favorevole ormai cristallizzatasi.

2.2. Osserva, in primo luogo, il Collegio che la documentazione versata in giudizio evidenzia che la dott.ssa -OMISSIS-, sin dal 2014, ha espletato numerosi incarichi di docenza a tempo determinato a favore del Ministero dell’Istruzione presso numerosi plessi scolastici, nella classe di concorso dapprima denominata 19/A e successivamente A046, ovvero scienze giuridiche-economiche.

2.2.1. Al fine di poter ricoprire tali incarichi la docente ha presentato la prescritta documentazione contenente, tra gli altri documenti, la certificazione rilasciata dall’Università degli Studi di Cagliari attestante il conseguimento della Laurea in Giurisprudenza, “vecchio Ordinamento”, l’elenco degli esami sostenuti con la relativa votazione e l’attestazione della medesima Università riportante anche il superamento degli esami singoli (politica economica, statistica e economia delle aziende e delle amministrazioni) corredata del voto d’esame e del numero di CFU (cfr. doc. 12 relativamente alla domanda volta all’inserimento nelle graduatorie di circolo e di istituto di III^ Fascia per il triennio 2014-2017).

Mai, in precedenza, la ricorrente è stata ritenuta dall’Amministrazione carente dei requisiti per insegnare.

2.2.2. La medesima documentazione, presentata anche nelle domande presentate negli anni a seguire per il conferimento di incarichi a tempo determinato, è stata esibita dall’interessata in vista dell’assunzione in ruolo successivamente al fruttuoso esito del concorso straordinario all’attenzione del Collegio.

Avuto riguardo a tale ultima procedura, con la nota prot. -OMISSIS- l’Istituto d’Istruzione Superiore “ A. -OMISSIS- ” ha provveduto a trasmettere al Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ragioneria Provinciale dello Stato, il contratto a tempo indeterminato prot. n. -OMISSIS- stipulato con la ricorrente e la documentazione correlata comprendente anche i certificati universitari inerenti al titolo di studio conseguito e alla certificazione dell’Università recante gli esami sostenuti e i relativi CFU.

Con provvedimento prot. -OMISSIS-, a conclusione dell’iter di verifica, il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria territoriale dello Stato di -OMISSIS-, attestava il superamento del riscontro preventivo contabile del predetto contratto di assunzione in ruolo della ricorrente (cfr. doc. 16 prodotto dalla ricorrente).

Con atto prot. -OMISSIS- l’Istituto -OMISSIS- dava, infine parere favorevole in ordine al superamento del periodo di formazione e prova della docente (cfr. doc. n° 15).

I dubbi sulla idoneità dei titoli di accesso all’insegnamento sopraggiungevano molto dopo, nel mese di ottobre del 2023, nell’àmbito del procedimento di ricostruzione della carriera.

2.2.3. Si palesa dunque assodato che il procedimento amministrativo concorsuale che aveva condotto parte ricorrente all’immissione in ruolo era stato da tempo definito, atteso che non solo si era giunti all’approvazione della graduatoria della procedura straordinaria relativa al concorso indetto con DD 510/2020 (cfr. decreto 382/2021 dell’USR Lazio, doc. 3 di parte ricorrente), ma l’iter era poi confluito nell’immissione in ruolo della docente all’esito della stipula contrattuale che aveva, infine, ricevuto il vaglio formale di regolarità a cura dell’Ufficio territoriale della Ragioneria generale dello Stato.

2.2.4 In tale contesto, assume rilievo il fatto che il sopradescritto iter procedimentale e di verifica sia stato condotto dalle amministrazioni competenti sulla base della medesima documentazione esibita dalla ricorrente, concernente i titoli di studio, comprendenti gli esami singoli necessari all’insegnamento.

Deve pertanto escludersi che nel – peculiare, invero - caso all’esame del Collegio possa trovare spazio l’applicazione del comma 2 bis dell’art. 21 nonies della legge 241/90, a mente del quale “ 2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi di cui al comma 1, fatta salva l’applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 ” nonché dell’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000, secondo cui “ Fermo restando quanto previsto dall'articolo 76, qualora dal controllo di cui all’articolo 71 emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera ”.

Così come deve escludersi l’applicazione dell’art. 127 del d.P.R. n. 3/1957 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) il quale, alla lett. d), prevede l’ipotesi della decadenza “ quando sia accertato che l'impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti falsi o viziati da invalidità non sanabile ”.

Tali disposizioni (e, in particolare, gli artt. 127 e 75 cit., sia pure poste espressamente alla base del solo decreto di revoca della proposta di nomina in ruolo da parte dell’Ufficio Scolastico Regionale della Sardegna n. -OMISSIS-) non sono, infatti, coerenti con quanto avvenuto nel caso di specie in cui, invero, non risulta né che sia stata effettuata una falsa dichiarazione, in quanto la certificazione attestante il possesso della laurea “Vecchio Ordinamento ” nonché il superamento degli esami aggiuntivi, come osservato sopra, è stata invece presentata dalla ricorrente all’Amministrazione che ne avrebbe potuto contestare tempestivamente la correttezza, anziché sottoporla a un vaglio favorevole, né tantomeno la produzione di un documento falso.

Questo Tribunale si è, peraltro, recentemente occupato di un caso simile, sebbene non sovrapponibile al caso oggetto del presente giudizio, con la sentenza n. 251 del 2024, con cui ha rigettato il ricorso presentato da una docente avverso il provvedimento di cancellazione dalla graduatoria di merito con contestuale decadenza dalla nomina in ruolo alla luce del disposto dell’art. 75 del d.P.R. citato.

Preme rilevare, tuttavia, come il caso affrontato diverga rispetto a quello oggetto di scrutinio per un punto decisivo, dal momento che mentre in quella vicenda la ricorrente non aveva proprio sostenuto l’esame richiesto ai fini della idoneità del titolo posseduto per l’accesso alla classe di concorso (con conseguente integrazione, a giudizio di questo Tribunale, della falsa dichiarazione rilevante ai sensi dell’art. 75), nel caso odierno, invece, gli esami integrativi richiesti sono stati sostenuti (seppure per una durata inferiore rispetto a quella richiesta) e, comunque, sono stati separatamente e specificamente dichiarati dalla ricorrente sia in sede di presentazione della domanda che nelle successive fasi della procedura, cosicché non può dirsi integrata alcuna falsità.

Quanto poi al comma 2-bis dell’art. 21-nonies, si precisa che secondo la giurisprudenza “ il comma 2-bis consente in due ipotesi l'esercizio dell'autotutela oltre il termine di legge: quella in cui la falsa attestazione, inerente i presupposti per il rilascio del provvedimento ampliativo, abbia costituito il frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state rese dichiarazioni sostitutive), nel qual caso sarà necessario l'accertamento definitivo in sede penale; e quella in cui l'accertata erroneità dei presupposti per il rilascio risulti comunque non imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all'amministrazione, e sia invece imputabile esclusivamente al dolo della parte privata, … (in termini, T.A.R. Toscana, sez. III, 27 maggio 2022, n. 732, che richiama Cons. Stato, sez. III, 1 giugno 2020, n. 3422; id., sez. VI, 4 febbraio 2019, n. 849; id., Cons, Stato, n. 3940/2018 ” (in questi termini, Tar Campania – Salerno, n. 2306/2022), “ equiparabile, per solito, alla colpa grave e corrispondente, nella specie, alla mala fede oggettiva ” (Cons. Stato, n. 3422/2020).

Ebbene, nel caso di specie, ferma l’insussistenza di alcuna condotta di falsificazione penalmente rilevante, nessuna delle due ipotesi si può ritenere esistente in quanto non è dato riscontrare né colpa grave né dolo in capo alla ricorrente, mentre al contrario appare del tutto evidente la sua buona fede alla luce del fatto, lo si ribadisce, che la documentazione attestante il superamento degli esami integrativi era stata prodotta dalla ricorrente stessa ben prima della segnalazione della Ragioneria Territoriale del 2023.

2.3. Chiarito quanto sopra, il Collegio è, pertanto, chiamato, in primo luogo, a domandarsi se l’intervento operato dalle amministrazioni nel 2024 integri la fattispecie di un intervento qualificabile come autotutela e, in secondo luogo -e nell’eventualità che tale evenienza ricorra- se l’operato della p.a. sia stato rispettoso dei dettami fissati dall’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990.

2.3.1. Avuto riguardo al primo profilo, occorre osservare che l’amministrazione resistente ha contestato l’applicabilità, nel caso de quo, dell’art. 21 nonies della legge 241/90 evidenziando che, poiché nelle procedure concorsuali (ed in particolare in quella in esame) i candidati sono ammessi al concorso con riserva di accertamento del possesso dei requisiti di ammissione e che, nello specifico, il bando di concorso prevedeva che, in caso di carenza degli stessi, l'USR avrebbe disposto l'esclusione immediata dei candidati in qualsiasi momento della procedura concorsuale, l’estromissione della ricorrente dalla graduatoria all’esito del riscontro del mancato possesso del prescritto titolo per la partecipazione non avrebbe potuto essere ricondotta nel genus dei provvedimenti in autotutela, ossia degli atti di secondo grado che incidono su un potere amministrativo già compiutamente esercitato, dovendo piuttosto tale esclusione essere qualificata alla stregua dell'esercizio di un potere doveroso previsto a monte dalla lex specialis.

A tale proposito, l’amministrazione richiama pertinenti arresti giurisprudenziali che evidenziavano che non essendo il potere esercitato dalla p.a. riconducibile nell'ambito delle sue prerogative di autotutela, trattandosi di un provvedimento di esclusione da una procedura concorsuale adottato a scioglimento della riserva prevista dal bando in ordine all'effettivo possesso da parte dei candidati dei requisiti previsti per la loro partecipazione al concorso, non poteva essere invocata alcuna tutela dell'affidamento.

2.3.2. Questo Collegio osserva in proposito come la giurisprudenza citata sul punto da parte ricorrente (cfr. TAR Lazio sez. III bis, sent. 18741 e 18651 dell’11 dicembre 2023; n° 18824 del 12 dicembre 2023) sia pienamente condivisibile ma mal si attagli alla – peculiare - fattispecie in esame.

La giurisprudenza ha, infatti, in più occasioni osservato, con argomentazioni funzionali all’esclusione dell’obbligo della comunicazione dell’avvio del procedimento che, tuttavia, offrono interessanti spunti ai fini dello scrutinio anche della fattispecie in esame, che “ in materia di concorsi finalizzati all'accesso a posti di pubblico impiego, l'esclusione del candidato dal concorso, per mancanza dei requisiti previsti dal bando, non è provvedimento che consegue ad un sub-procedimento avente connotati di autonomia e specialità rispetto all'unico procedimento concorsuale finalizzato alla selezione dei vincitori, sicché l'amministrazione si riserva sempre la facoltà di verificare in capo a ciascun candidato il possesso dei requisiti previsti nel bando. Pertanto, anche l'eventuale evoluzione del procedimento selettivo verso la fase delle prove d'esame, e il superamento delle stesse da parte del candidato, non sono di per sé sintomatici del positivo scrutinio dei requisiti di ammissione, operazione che può essere postergata fino all'approvazione della graduatoria, con la conseguenza che nessun onere di comunicazione di avvio del procedimento può profilarsi, ex art. 7, L. 7 agosto 1990, n. 241, in relazione alla esclusione di un candidato dalla selezione per la riscontrata carenza di un requisito partecipativo ” (Cons. Stato, sez. V, 17.2.2009, n. 865; Cons. Stato, Sez. V, Sent., 27/11/2015, n. 5381 e, più di recente, Tar Veneto, sez. IV, 3 luglio 2024, n° 1694).

Tali arresti mirano a valorizzare l’unitarietà del procedimento concorsuale nell’ambito del quale si inseriscono le varie fasi inerenti al controllo della documentazione prodotta, all’espletamento delle prove e anche alle verifiche da condursi a valle dell’espletamento delle stesse.

Gli eventuali provvedimenti che, nell’accertare la non conformità a bando dei documenti e requisiti prodotti o autodichiarati, anche ove conducano a provvedimenti espulsivi a valle dell’espletamento delle prove non sono tecnicamente qualificabili come atti di secondo grado riconducibili alla disciplina dell’autotutela perché attengono appunto ad una fase di verifica già prevista a monte dal bando di concorso.

Tuttavia, tale attività non può non conoscere un limite che è rappresentato dall’approvazione della graduatoria che segna la conclusione della procedura e della fase di riscontro contemplata dalla lex specialis, ovvero, al più, dalla stipulazione del contratto (Tar Veneto, n. 1694/2024).

Anche recentemente il Consiglio di Stato ha ribadito che “ l'eventuale evoluzione del procedimento selettivo e il superamento stesso delle prove d'esame da parte del candidato non sono di per sé sintomatici del positivo scrutinio dei requisiti di ammissione, operazione che può essere postergata fino all'approvazione della graduatoria, ma è ineludibile e ha effetto preclusivo su ogni favorevole sorte degli esami e sul conseguimento dell'impiego ” (Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 14/01/2020, n. 372).

Orbene, nel caso di specie è invece indubitabile come la procedura selettiva si fosse da tempo conclusa in quanto, come sopra evidenziato, si era addivenuti non solo all’approvazione della graduatoria definitiva, ma anche all’immissione in ruolo della docente e al vaglio di regolarità amministrativo – contabile del relativo contratto stipulato.

Non possono esservi dubbi, dunque, circa il fatto che l’iniziativa che ha condotto ai provvedimenti gravati e che ha tratto spunto dalla pratica di ricostruzione della carriera inviata dalla ricorrente, da cui sono poi scaturiti l’Osservazione n° -OMISSIS- da parte dell’Ufficio territoriale del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e i provvedimenti conseguenti, si iscrivono in un iter procedimentale autonomo che ha i chiari connotati dell’autotutela e che sono sfociati nella rettifica della graduatoria, nell’esclusione della ricorrente dalla stessa e infine nella risoluzione del contratto.

2.4. Acclarato dunque che l’agire della P.A. è a pieno titolo riconducibile nell’alveo dell’autotutela, occorre accertare se il modus procedendi seguito sia stato rispettoso dei dettami fissati dall’art. 21 nonies.

2.4.1. Il Collegio rileva come l’operato dell’amministrazione si palesi violativo della tutela del legittimo affidamento maturato dalla docente in quanto il mancato possesso di un valido titolo di accesso all’insegnamento sulla classe di concorso A46 è stato rilevato a distanza di quasi 10 anni nel corso dei quali la stessa amministrazione aveva sempre riconosciuto detto titolo di studio come valido ai fini dell’insegnamento, tanto che la ricorrente, come sopra anticipato, è stata iscritta per diverso tempo nella terza fascia delle graduatorie di istituto maturando una significativa esperienza di insegnamento in qualità di docente precaria.

Inoltre, tale affidamento si è consolidato per effetto dei reiterati -e sempre positivi- controlli effettuati sulla documentazione di volta in volta allegata e che, anche con riguardo alla procedura di selezione in questione, avevano condotto alla formalizzazione del parere di regolarità contabile da parte dell’Organo di Controllo.

2.4.2. L’intervento dell’amministrazione si rivela pertanto tardivo, in quanto operato ben oltre il termine ragionevole contemplato dall’art. 21-nonies e del tutto sprovvisto di alcun corredo motivazionale utile a porre in comparazione l’interesse al ripristino della legalità violata con la posizione di vantaggio conseguita dalla ricorrente.

Il tutto, lo si ribadisce, in un contesto in cui la procedura concorsuale era da tempo definita e la docente espletava la propria attività lavorativa dopo aver superato anche il prescritto periodo di prova.

In fattispecie consimili, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare “ come la legittimità di un’azione di annullamento officiosa, avente ad oggetto i provvedimenti di inserimento della ricorrente nelle graduatorie di istituto degli anni precedenti, alla luce dei dettami del richiamato art. 21-nonies della legge generale sul procedimento amministrativo, non sia affatto scontata nel caso in esame, sia in termini di tempestività, posto che la norma fa riferimento ad un “tempo ragionevole” che, comunque, non può superare i dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, sia dal punto di vista dell’interesse pubblico alla rimozione di tali atti, tenuto conto che in questi anni la docente ha devoluto le sue capacità e la sua professionalità al servizio della pubblica istruzione, maturando una considerevole esperienza nell’ambito dell’insegnamento che pare assurdo, prima ancora che illegittimo, obliterare”. (cfr. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) 24 giugno 2022, n. 08620).

In tale situazione si è evidenziato che “oltre ad un’ipotesi di lesione del legittimo affidamento maturato dalla ricorrente nel corso di questi anni, in cui la stessa amministrazione ha considerato idoneo il suo titolo di studio ai fini dell’insegnamento sulla classe di concorso in parola, nel caso odierno pare altresì possibile apprezzare il sintomo di eccesso di potere consistente nell’ingiustizia grave e manifesta ”.

Anche il Consiglio di Stato, nel confermare la statuizione del giudice di prime cure ha avuto modo di osservare che “ L’univoco e protratto comportamento dell’Amministrazione risulta pertanto ragionevolmente idoneo e sufficiente ai fini della maturazione, nel tempo, della convinzione di buona fede dell’interessata che il proprio diploma di laurea fosse idoneo all’insegnamento svolto, e quindi ai fini della partecipazione alle procedure di stabilizzazione del proprio rapporto di lavoro precario, ben potendo la medesima interessata, in caso contrario, orientare diversamente le proprie scelte lavorative e di studio.

8.4 – in particolare, a giudizio del Collegio la violazione dell’affidamento incolpevolmente (...) deve essere accertata sussistendo:

a)- il requisito fattuale oggettivo, considerata la ripetuta ammissione nelle graduatorie di III fascia di cui sopra ed i molti contratti di lavoro a tempo determinato sottoscritti (...);

b) - il requisito cronologico, visto che la predetta situazione si è protratta in modo univoco e continuo per circa quattordici anni;

c)- il requisito soggettivo, avendo la Professoressa (...) confidato del tutto incolpevolmente nella idoneità, ai fini della futura stabilizzazione, della propria laurea, regolarmente indicata, con allegato piano di studi comprensivo degli esami sostenuti, in ogni caso in cui l’Amministrazione lo ha richiesto prima di conferire incarichi di insegnamento a tempo determinato.” (cfr. CdS sez. VII 9488 03/11/2023).

Anche in un caso analogo è stato affermato che “ È illegittimo per violazione dell'art. 21 nonies della legge n. 241/1990, un provvedimento di autotutela di depennamento da una graduatoria di merito per il conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento, motivata dalla mancanza del titolo di studio richiesto nel bando di concorso (laurea), adottato dopo 11 anni dall'inserimento in graduatoria e il conseguente svolgimento continuo dell'attività di insegnamento senza un particolare corredo motivazionale sulla sussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto a sostegno dell'atto di ritiro. Il provvedimento di autotutela lede infatti l'affidamento che la ricorrente aveva riposto sulla legittimità della sua abilitazione e ciò tanto più alla luce che la ricorrente aveva dichiarato nella domanda i titoli di studio effettivamente posseduti e la sua ammissione al concorso è stata imputabile ad una sostanziale "svista" dell'Amministrazione ” (Cons. Stato, sent. n. 864/2014).

2.4.2. Le coordinate ermeneutiche sopra richiamate dal Giudice d’Appello sono pienamente condivise da questo Collegio e si attagliano alla perfezione alla fattispecie in esame atteso che, la dott.ssa -OMISSIS-, sin dal 2014 ha speso i titoli di studio esibiti anche in occasione del concorso straordinario (ricevendone sempre piena validazione da parte delle amministrazioni di volta in volta coinvolte).

Anche in occasione della predetta selezione per l’immissione in ruolo i controlli effettuati hanno avuto esito positivo.

Tale situazione si è protratta -per quasi un decennio- avuto riguardo agli insegnamenti resi a tempo determinato e per quasi tre anni con riferimento alla titolarità dell’insegnamento conseguita all’esito del superamento del concorso straordinario.

Il tutto, infine, si è sviluppato in un contesto nel quale la condotta della ricorrente, alla luce dei peculiari contorni della vicenda, può dirsi di assoluta buona fede, atteso che la laurea veniva regolarmente indicata, con allegato il piano di studi comprensivo degli esami sostenuti e i profili di irregolarità emersi attengono unicamente alla durata (semestrale e non annuale) e al n° dei CFU attribuiti per i corsi afferenti agli esami “ integrativi” .

2.5. Conclusivamente, si rivela illegittimo in quanto intempestivo e connotato da chiari profili di ingiustizia l’operato dell’amministrazione resistente che ha esercitato i poteri di autotutela in difformità dai limiti tracciati dalla specifica normativa di riferimento come interpretata dalla costante giurisprudenza atteso che la tutela del legittimo affidamento del destinatario dei provvedimenti amministrativi costituisce un limite all'azione della pubblica amministrazione, la quale, nel rispetto dei principi fondamentali fissati dall'art. 97 della Costituzione, è tenuta ad improntare la sua azione non solo agli specifici principi di legalità, imparzialità e buon andamento, ma anche al principio generale di comportamento secondo buona fede, cui corrisponde l'onere di sopportare le conseguenze sfavorevoli del proprio comportamento che abbia ingenerato nel cittadino incolpevole un legittimo affidamento (v., ex plurimis, TAR Campania, Napoli, Sez. IV 8 agosto 2023, n° 4786).

3. Alla luce delle suesposte considerazioni, ed assorbita ogni ulteriore censura, il ricorso va accolto e i provvedimenti impugnati annullati, con ogni consequenziale iniziativa ripristinatoria della posizione giuridica ed economica della ricorrente.

4. Gli oggettivi, peculiari contorni della vicenda inducono tuttavia il Collegio a compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario

Roberto Montixi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Montixi	Marco Buricelli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.